CSDJ - F11001010200020130239300ADJUNTA20140430103534-2014

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., Veintitrés (23) de abril de dos mil catorce (2014).

Magistrada Ponente: Doctora MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA Registro de Proyecto el 22 de abril de 2014.

Radicado Nº 110010102000201302393 00 Aprobado según Acta No. 028. OBJETO DEL PRONUNCIAMIENTO Dirimir el conflicto negativo de jurisdicción por competencia, suscitado entre los Juzgados Quinto Laboral del Circuito y Octavo Administrativo Oral, ambos de Medellín, con ocasión de la demanda ordinaria laboral, promovida a través de apoderada por las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P contra la Nación, Ministerio de Salud y Protección Social. ANTECEDENTES PROCESALES La apoderada judicial de las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. promovió demanda ordinaria laboral, para que en atención a la prestación de servicios de salud a sus afiliados de medicamentos y/o procedimientos no previstos en el POS, según consta en las 378 facturas anexas a la demanda, por valor de $207.062.190, se ordene a las demandadas reconocer y pagar el valor de los servicios prestados, en su condición de Entidad Adaptada de Salud “EAS”, perteneciente al régimen contributivo. Indicó que los recobros fueron radicados ante el Ministerio demandado, pero no fueron reconocidos ni pagados, devolviendo glosadas las facturas.

De la posición de los Despachos judiciales colisionados. Correspondió la demanda al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín, que por auto del 4 de junio de 2013, rechazó de plano la demanda por falta de jurisdicción y dispuso el envío del expediente a los Juzgados Administrativos, al considerar que se trata de una controversia relacionada con contratos, y en virtud de lo dispuesto en el Código General del Proceso, no es competente para conocer el asunto. Por su parte, el Juzgado Octavo Administrativo Oral de Medellín, en auto del 4 de julio de 2013 consideró que tampoco era competente para conocer el asunto y por ende trabó el conflicto de jurisdicciones, señalando que no hay prueba de la existencia de contrato alguno y que según lo dispuesto en el artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el Código General del Proceso, “toda controversia relativa a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras del servicio son competencia de la jurisdicción ordinaria más exactamente de la laboral”. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia. De acuerdo con lo dispuesto en los numerales 6º del artículo 256 de la Constitución Política y 2º del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, a esta Colegiatura le corresponde dirimir el conflicto negativo de jurisdicción por competencia, suscitado entre los Juzgados Quinto Laboral del Circuito y Octavo Administrativo Oral, ambos

de Medellín. Asunto en concreto y la solución. El presente caso se relaciona con el conflicto negativo de jurisdicción, suscitado entre las autoridades judiciales arriba anotadas por el conocimiento de la demanda “ordinaria laboral” incoada por las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. para que en atención a la prestación de servicios de salud a sus afiliados de medicamentos y/o procedimientos no previstos en el POS, según consta en las 378 facturas anexas a la demanda, por valor de $207.062.190, se ordene a la Nación, Ministerio de Salud y Protección Social reconocer y pagar el valor de los servicios prestados, en su condición de Entidad Adaptada de Salud “EAS”, perteneciente al régimen contributivo. Indicó que los recobros fueron radicados ante el Ministerio demandado, pero no fueron reconocidos ni pagados, devolviendo glosadas las facturas. Entonces, tal como está presentada la demanda y la relación que hace de las 378 facturas que involucra además el nombre de los usuarios que fueron beneficiarios del servicio prestado por la EAS demandante por tratamiento médico ora por suministro de medicamentos. Con base en lo anterior, se hace necesario definir qué se entiende por título ejecutivo, a fin de clarificar si se reúnen o no, los requisitos consagrados en el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, que a la letra preceptúa: “(…) Artículo. 488 Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por

juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias en los procesos contenciosos administrativos o de policía que aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia (…).” Ahora, conforme lo previó el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011 -Nuevo Código Contencioso Administrativo-, vigente a partir del 2 de julio de 2012 año, su normativa “sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia” (se resalta fuera del texto). Razón legal para que el caso de autos, sea resuelto conforme a esa normativa, por el hecho de haberse presentado la demanda el 29 de mayo de 2013, lo cual implica las variantes que se hayan incluido en materia de competencia, a fin de determinar a qué jurisdicción corresponde el asunto de autos, bajo el entendido además, que las derogaciones si bien pueden ser tácitas respecto de asuntos propios de la jurisdicción, cuando se derogan asuntos inherentes o por fuera de aquellos de su naturaleza, la misma debe ser expresa, en aras de evitar ambigüedades y confusiones en su interpretación y aplicación. Se tiene la norma general de competencia en esa jurisdicción fijada por el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, que en punto de los procesos ejecutivos regló únicamente aquellos “derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los

provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”. Así mismo, en el artículo 155 Ibídem, le otorgó a los Jueces Administrativos la facultad de conocer en primera instancia de los procesos ejecutivos, cuando la cuantía no exceda de mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes, pero ha de entenderse, que tales ejecutivos son los que tienen como base de ejecución los presupuestos dados en la norma general de competencia -art. 104 Ley 1437 de 2011-. Es decir, los relativos a las condenas impuestas y conciliaciones aprobadas por esa misma jurisdicción, al igual que los provenientes de los laudos arbitrales en que haya sido parte una entidad pública, también los contratos estatales, o celebrados por particulares en ejercicio de funciones propias de Estado. Por lo tanto, verificada la normatividad puesta de presente, el supuesto de hecho no está dado entre los asuntos que compete tramitar vía ejecutiva por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sin que tenga incidencia lo previsto en el artículo 297 de esa misma codificación, que tuvo a bien calificar los documentos constitutivos de título para efectos de ese Código. No puede entenderse entonces, que se trata en este ítem normativo de nuevos supuestos no previstos en el artículo 104 que regula la competencia general de lo contencioso administrativo, sino de un complemento obvio, en el cual, para poner en funcionamiento el aparato judicial en esa especialidad ejecutiva, debe acreditarse la naturaleza del título bajo las premisas legales reseñadas, no se trata de un enfrentamiento de normas ni yuxtaposición de

las mismas, simplemente el artículo 297 delineó los documentos que materializarán la pretensión por vía ejecutiva, en punto de lo preceptuado en el numeral 6 Ibídem. Como puede apreciarse, ninguna pretensión ejecutiva ha de tramitarse por esta jurisdicción especializada que no esté relacionada en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, sin que pueda criticarse el que se esté haciendo un análisis exegético o demasiado legalista, en tanto las normas de competencias son de expresa regulación y de inmediata aplicación. El permitir cualquier clase de interpretación es lo que lleva a los jueces a proponer conflictos y, de contera, se afrenten principios de celeridad y eficiencia. En conclusión, las ejecuciones contractuales son de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, correspondiendo a la jurisdicción ordinaria el resto de pretensiones ejecutivas, pues constituye el género respecto de la distribución de competencia, mientras que las excepciones son las dadas por la misma Ley, en este caso el C.C.A y la Ley 80 de 1993. No se trata entonces de una ejecución de sentencia emitida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo ni la ejecución de un contrato suscrito entre demandante y demandado de carácter estatal, sino del cobro de una obligación de carácter legal, pretensión que funda en la exhibición de varias facturas por servicios de salud, que a manera de recobro por decisiones de tutela o decisiones del Comité Técnico Científico, considera la demandante debe cancelarle el Ministerio demandado. Es decir, que la ejecución de autos es ajena a las regulaciones previstas en

el Artículo 75 del Estatuto de la Contratación Estatal, siendo ésta la norma determinante del juez competente para conocer de la controversia derivada de contratos administrativos, tratándose además, de una determinación del legislador que el régimen aplicable para las demás ejecuciones (que no sean derivadas de condenas impuestas por la misma jurisdicción contencioso administrativa), es el privado, máxime cuando las facturas relacionadas como base del cobro ejecutivo incorporan un derecho cierto que no pende de un contrato estatal, razón por la cual es posible decir que se rigen por el derecho privado. Adviértase que las facturas relacionadas en detalle en la demanda cuando las verifique el Juez de la causa responden y circulan por sí mismas, en razón de la autonomía del derecho que contiene ese título aportado como base de la ejecución, autonomía que le da la independencia para circular libremente conforme a lo que le es característico, esto es representar una obligación previamente adquirida. Finalmente, ha de apreciarse la norma particular que rige ese tipo de compromisos adquiridos con ocasión de la prestación del servicio de salud, especialidad que no puede ser inadvertida por este juez del conflicto, cuya primacía sobre las normas generales de competencia es un principio de obligatoria observancia. Se trata del artículo 216 de la Ley 100 de 1993, que constituye el marco general del desarrollo legal en materia de seguridad social para efectos del manejo y administración de los recursos del régimen subsidiado, el cual preceptuó que “Cuando la contratación se haga con una entidad que no sea propiedad de los usuarios como las empresas solidarias de salud, la contratación entre las direcciones seccionales o locales de salud con

las entidades promotoras de salud se realizará mediante concurso y se regirá por el régimen privado, pudiendo contener cláusulas exorbitantes propias del régimen de derecho público” (resaltado fuera de texto), pero al no presentarse contrato alguno con esas condiciones especiales que le cambie la naturaleza de convención privada a estatal, para ser controlada por el derecho administrativo, el título base de la ejecución en este caso, debe seguir el curso previsto en la legislación ordinaria para su pago. Es que no por tratarse la demandada de una entidad pública, puede considerarse el factor orgánico como determinante en la solución del conflicto, pues dicho criterio no tiene la potestad de derogar normas especiales que rigen cada materia, más aún, cuando en estos casos se trata del sistema de seguridad social integral, en tanto el ejecutivo proviene de los servicios de salud prestados por la demandante, situación que actualiza la previsión normativa del artículo 2° de la Ley 712 de 2001 en sus numerales 4 y 5, cuyo tenor literal reza: “La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: (…)

4. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.

5. La ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad” (se resalta fuera de texto).

No puede pasar inadvertido el hecho que la seguridad social integral es un conjunto armónico de entidades públicas y privadas, preceptos y

procedimientos inherentes a varios regímenes, entre ellos el de salud en aras de procurar la efectiva realización de principios como solidaridad eficiencia y universalidad enunciados en la Constitución Política, desarrollados por la Ley 100 de 1993 y las normas complementarias, en una comprensión de competencias atribuida a los Jueces Ordinarios, sin que el carácter de facturas del título base de la ejecución sea de origen comercial o contrato estatal. Es decir, para casos como el presente, se atiende un criterio meramente objetivo para resolver la controversia entre los despachos judiciales enfrentados, porque existiendo norma expresa como la mencionada en el artículo 216 de la Ley 100 de 1993, que le otorga al derecho privado la competencia para conocer de las relaciones comerciales generadas por aplicación de la seguridad social en salud, es comprensible que para los cobros a realizar a las entidades pertenecientes a ese sistema general, no importe el régimen de contratación que las rija, conociéndose como se conoce, que el servicio entre entidades del sistema de seguridad social en salud se presta por referencia1 como reza el Decreto 4747 de 2007. Y, se insiste, no se tiene en autos contrato estatal alguno o convención que haya concebido entre las partes cláusulas exorbitantes, como para despejar 1 Ese concepto de referencia y contrareferencia, consiste en el conjunto de procesos, procedimientos y actividades técnico administrativas que permiten prestar adecuadamente los servicios de salud a los pacientes, garantizando la calidad, accesibilidad, oportunidad, continuidad e integridad de los servicios en función de la organización de la red de prestación de servicios definidos por la entidad

responsable del pago. Por lo tanto, la referencia es el envío de pacientes o elementos de ayuda diagnóstica por parte de un prestador de servicios de salud a otro prestador para atención o complementación diagnóstica que, de acuerdo con el nivel de resolución, de respuesta a las necesidades de salud, mientras que contrareferencia es la respuesta que el prestador de servicios de salud receptor de referencia, da al prestador que remitió dudas y asignar competencia a la jurisdicción Contenciosa Administrativa, en tal evento dar aplicación al artículo 216 en cita, sólo se relacionaron las facturas con su número, radicación en el FOSYGA y nombre del usuario beneficiado con la prestación de ese servicio por parte de la EAS. En armonía con lo expuesto, se dirimirá el conflicto asignando la competencia para conocer del asunto sub-lite, a la Jurisdicción Ordinaria representada en este caso por el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín. Por lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE PRIMERO.- Dirimir el conflicto suscitado declarando que la jurisdicción que debe conocer el presente asunto es la Ordinaria, representada por el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín, Despacho judicial al que se remitirá este expediente conforme lo motivado en esta providencia. SEGUNDO.- Envíense las presentes diligencias al citado Juzgado y copia de esta providencia al Juzgado Octavo Administrativo Oral de esa misma ciudad, para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA

Presidenta

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Vicepresidente

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrado Magistrada

ANGELINO LIZCANO RIVERA NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO

Magistrado Magistrado

WILSON RUIZ OREJUELA

Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial