CSDJ - F11001010200020130244900ADJUNTA20131002135038-2013

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., Dos (2) de octubre de dos mil trece (2013) Magistrado Ponente: Doctor JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO Radicación: N° 110010102000201302449 00/2099C Aprobado según Acta N° 076 de la misma fecha. ASUNTO A TRATAR Se pronuncia la Sala en relación con el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN DE QUIBDÓ y JUZGADO SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO DE LA MISMA CIUDAD, con ocasión del conocimiento de la demanda instaurada, a través de apoderado judicial, por los señores JOSÉ

ONED PALACIOS PALACIOS y CATALINO PALACIOS PALACIOS contra el

MUNICIPIO DE RIO QUITO – CHOCÓ.

ANTECEDENTES Los señores JOSÉ ONED PALACIOS PALACIOS y CATALINO PALACIOS PALACIOS, mediante apoderado, presentó ante el Juez Administrativo del Circuito de Quibdó (Reparto), el 14 de junio de 2011, acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra el MUNICIPIO DE RIO QUITO – CHOCÓ, con las siguientes pretensiones: “4. DECLARACIONES QUE SE PIDEN: Declare señor Juez, de acuerdo a los hechos narrados y el material probatorio, que el ente territorial les ha violado a mis poderdantes los Derechos Constitucionales y legales al reconocimiento y pago de sus acreencias laborales. En consecuencia,

declare señor Juez la nulidad de la respuesta negativa que para el administrado constituyó el acto administrativo que le negó el derecho…

5. PRETENSIONES: 1. $27.000= diarios a favor de JOSÉ ONED PALACIOS PALACIOS desde el día 15 de marzo de 2007 hasta el 23 de enero de 2009, por concepto de sanción moratoria. 2. $27.000= diarios a favor de CATALINO PALACIOS PALACIOS desde el día 15 de marzo de 2007 hasta el 23 de enero de 2009, por concepto de sanción moratoria.

3. Por las cosas y agencias en derecho derivados de este proceso, de conformidad con lo normado por el acuerdo No. 1887, de junio 23 de 2003, emanado por el Consejo Superior de la Judicatura – Sala Administrativa.” En el recuento fáctico de la demanda se indicó que el Alcalde del Municipio de Río Quito, señor ISAAC PALACIOS MENA, les expidió sendas órdenes de prestación de servicios a los demandantes, a partir del 15 de junio de 2005, sin que dijera la fecha de terminación, a efectos de que prestara el servicio de escolta.

Refirió que los actores laboraron desde el 15 de junio de 2005 hasta el 30 de enero de 2007, presentando renuncia irrevocable, en donde mientras trabajaron cumplieron horario de trabajo bajo las órdenes del señor Alcalde, recibiendo pagos mensuales de $810.000 y la base de liquidación de cesantías $940.500. Sostuvo que los demandantes acudieron a la Procuraduría en busca de una

Conciliación de sus acreencias laborales, respecto de la sanción moratoria, pero el representante judicial, se negó a conciliar argumentando que por haber sido por órdenes de prestación de servicios no tenían derecho a prestaciones sociales, pero sin exponer que el comité de conciliación hubiera decidido conciliar. Finalmente que a pesar de haberles reconocido sus cesantías desde el mes de marzo de 2007, sólo se las pagaron el día 15 de enero de 2009, razón por la cual reclaman la sanción moratoria, y por ende con fechas diciembre 6 del 2010 y 13 de enero de 2011, le solicitaron a la administración el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, empero con fecha 18 de febrero de ese último año, el burgomaestre respondió la petición con una nota que denegaba el derecho, pero no constituyó acto administrativo que le permitiera al administrado interponer recurso de reposición. (fls. 1 a 6, c.o.). ACONTECER PROCESAL La demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, correspondió conocerla al JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE QUIBDÓ, despacho que mediante autos del 2 de marzo y 12 de abril de 2012, inicialmente admitió la demanda y empezó con el trámite procesal pertinente, notificando al Ministerio Público; empero, el citado juzgado remitió por competencia al JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN DE QUIBDÓ, para que continuara con el trámite, quien por auto del 24 de agosto de 2012, avocó el conocimiento de las diligencias y

prosiguió con el trasegar procesal. Pese a lo precedente, por proveído del 04 de agosto de 2013, se declaró la nulidad de todo lo actuado y se ordenó la remisión del caso a los Juzgados Laborales del Circuito de Quibdó, por falta de competencia, por cuanto no se encuentra en discusión el tema de las cesantías, pues la viabilidad de cobrar la sanción moratoria se puede hacer a través de una acción ejecutiva laboral, tal y como lo ha decantado jurisprudencialmente la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. (v. fls. 64 a 67) En la jurisdicción laboral le fue asignado por reparto el asunto al JUZGADO SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO DE QUIBDÓ, estrado judicial que con proveído de fecha 2 de septiembre de 2013 ordenó declarar su incompetencia y plantear el conflicto negativo, por cuanto considera que “la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para la efectividad de las pretensiones invocadas, pues como se desprende de la documentación aportada por el actor a folios 08-29, en efecto hubo reconocimiento de las cesantías al demandante, acto del que fue notificado y por el incumplimiento en el pago, solicita a la administración el reconocimiento de la sanción moratoria, al ser negad el derecho se acude a la Jurisdicción Administrativa para que lo declare. No puede perderse de vista que el título ejecutivo debe constar en un documento que provenga del deudor o de su causante y además cumplir con las exigencias tal y como se desprende de los arts. 488 del C. de P.C. y 100 del C. Procesal del

Trabajo y de la Seguridad Social. (…) En el caso que concita nuestro interés, admitiendo que la obligación se deriva de un título complejo, no son suficientes los documentos aportados toda vez que ninguno se allana a las exigencias del título ejecutivo, pues en criterio de la máxima instancia ordinaria laboral la sanción moratoria no se genera automáticamente sino que debe mediar un reconocimiento previo…” (v. fls. 69 a 71)

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1.- Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 256 numeral 6° de la Constitución Política y el artículo 112 numeral 2° de la Ley 270 de 1996, es competente esta Sala para conocer de la colisión negativa de competencias suscitada entre EL JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE QUIBDÓ y JUZGADO SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO DE LA MISMA CIUDAD, con ocasión del conocimiento de la demanda instaurada, a través de apoderado judicial, por los señores JOSÉ ONED PALCIOS PALACIOS y

CATALINO PALACIOS PALACIOS contra el MUNICIPIO DE RIO QUITOCHOCÓ.

La competencia ha sido definida como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto. Así, se tiene que los conflictos se presentan cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, bien porque ambos funcionarios estiman que es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar que no le corresponde, evento en el cual será negativo, y para que este se estructure o proceda es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: a) Que al funcionario judicial se le haya asignado o esté tramitando

determinado proceso. b) Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo, y c) Que el asunto se encuentre en trámite, es decir que no se haya proferido fallo definitivo. 2.- La solución al conflicto. Lo primero que hay que aclarar dentro del presente asunto es que, no obstante haber entrado en vigencia el pasado 2 de julio, la Ley 1437 de 2011, “[por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, habrá de tenerse en cuenta lo previsto en el artículo 308 de este nuevo Estatuto, cuyo tenor literal es el siguiente: “Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior.”. (Resaltado no original). Por tanto, al haberse presentado la demanda que ocupa la atención de esta Sala, el 26 de marzo de 2012; es decir, con anterioridad a la entrada en vigencia del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, deberán tenerse en cuenta las normas sobre la jurisdicción previstas en el Estatuto anterior. En este orden de ideas, la controversia objeto de estudio surge alrededor de

la acción incoada por los señores JOSÉ ONED PALCIOS PALACIOS y CATALINO PALACIOS PALACIOS, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo mediante el cual el Municipio le negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria conforme lo previsto en la Ley 244 de 1995 en su articulo 2º. A título de restablecimiento solicitó condenar al demandado a pagar a los señores JOSÉ ONED PALCIOS PALACIOS y CATALINO PALACIOS PALACIOS, el valor de $27.000 desde el día 15 de marzo de 2007 hasta el 23 de enero de 2009, por concepto de sanción moratoria. Ahora bien, para resolver el conflicto de jurisdicciones planteado, resulta pertinente acudir a la sentencia 2777-04 del 27 de marzo de 2007, C.P. Jesús María Lemus Bustamante, en la cual frente a este tema el Consejo de Estado en Sala Plena señaló: “La reseña de las distintas posiciones sentadas por esta Corporación le permite concluir a la Sala que el cambio de criterios ha obedecido al afán de proteger al empleado cesante perjudicado por el incumplimiento o el retardo en el pago de sus cesantías definitivas. Sin embargo la disparidad existente impone precisar cuáles acciones y en qué eventos deben utilizarse para que el administrado tenga la certeza de que está invocando la acción adecuada a los fines perseguidos. 5.3. Formulación de las distintas hipótesis para el reconocimiento de la indemnización moratoria por la falta de pago oportuno de las cesantías definitivas. La ley 244 de 19951, textualmente establece:

“LEY 244 DE 1995

(Diciembre 29) Por medio de la cual se fijan los términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones. El Congreso de Colombia.

DECRETA: ARTICULO 1o. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las Cesantías Definitivas, por parte de los servidores públicos de todos los órdenes, la entidad patronal deberá expedir la Resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la Ley. 1 Norma subrogada por la Ley 1071 de 2005.

PARÁGRAFO. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta, deberá informárselo al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente qué requisitos le hacen falta anexar. Una vez aportados los requisitos faltantes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo. ARTICULO 2o. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las Cesantías Definitivas del servidor público, para cancelar esta prestación social. PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual

sólo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a éste. ARTICULO 3o. Los Organismos de Control del Estado garantizarán que los funcionarios encargados del pago de las prestaciones sociales de los servidores públicos, cumplan con los términos señalados en la presente Ley. Igualmente vigilarán que las cesantías sean canceladas en estricto orden como se hayan radicado las solicitudes, so pena de incurrir los funcionarios en falta gravísima sancionable con destitución. PARÁGRAFO TRANSITORIO. Establécese el término de un (1) año, contado a partir de la vigencia de la presente Ley, para que las entidades públicas del Orden Nacional, Departamental, Municipal o Distrital, se pongan al día en el pago de las Cesantías Definitivas atrasadas, sin que durante este término se les aplique la sanción prevista en el parágrafo del artículo 2o. de esta Ley. ARTICULO 4o. Todas las entidades públicas responsables del reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los servidores públicos de cualquier orden, contarán con un (1) año, a partir de la vigencia de la presente Ley, para presentar un balance de los montos adeudados por este concepto a todos sus trabajadores. Hacia el futuro deberán presentar a sus respectivas Corporaciones Públicas, el balance de los aportes y apropiaciones para el pago oportuno de todas las prestaciones sociales, so pena de incurrir los funcionarios responsables, en causal de mala conducta.

ARTICULO 5o. La presente ley rige a partir de su promulgación. Conforme al texto de la norma se presentan varias hipótesis, a partir de la petición del interesado, que pueden dar lugar a la existencia de un conflicto, así: 5.3.1 La administración no resuelve el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías. 5.3.2 La administración no reconoce las cesantías y, por ende, no las paga. 5.3.3. La administración efectúa el reconocimiento de las cesantías. En este caso pueden ocurrir varias posibilidades: 5.3.3.1. Las reconoce oportunamente pero no las paga. 5.3.3.2. Las reconoce oportunamente pero las paga tardíamente. 5.3.3.3. Las reconoce extemporáneamente y no las paga. 5.3.3.4. Las reconoce extemporáneamente y las paga tardíamente. 5.3.4. Existe pronunciamiento expreso sobre las cesantías y/o sobre la sanción y el interesado no está de acuerdo con el monto reconocido. En las situaciones aludidas que impliquen discusión respecto del contenido mismo del derecho la Sala considera que la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, en razón de que el origen de la suma adeudada es una acreencia laboral. En las hipótesis en que no haya controversia sobre el derecho, por existir la resolución de reconocimiento y la constancia o prueba del pago tardío, que, en principio, podrían constituir un título ejecutivo complejo de carácter laboral, el interesado puede acudir directamente ante la justicia ordinaria para

obtener el pago mediante la acción ejecutiva. V.gr. hipótesis 5.3.3.1 y 5.3.3.2. En este caso la obligación debe reunir los requisitos previstos en los artículos 100 y siguientes del Código Procesal Laboral y de la Seguridad Social, esto es, ser expresa, clara, exigible y constar en documento que provenga del deudor o de su causante pues el fundamento del proceso ejecutivo es la certeza sobre la existencia de la obligación. Para que exista certeza sobre la obligación no basta con que la ley haya dispuesto el pago de la sanción moratoria, aquella es la fuente de la obligación a cargo de la administración por el incumplimiento o retardo en el pago de las cesantías definitivas más no el título ejecutivo, que se materializa con el reconocimiento de lo adeudado por parte de la administración. En este caso el interesado debe provocar el pronunciamiento de la administración para obtener el acto administrativo que le sirva de título ejecutivo ante la Jurisdicción Laboral, no ante los jueces administrativos, porque el artículo 134 B-7, adicionado por la Ley 446 de 1998, artículo 42, sólo les otorgó competencia a éstos para conocer de los procesos ejecutivos originados en condenas impuestas por esta jurisdicción, mientras que el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, modificado por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, le adjudica competencia general a la jurisdicción laboral ordinaria para “la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad.”. (Negrilla fuera de

texto) También constituye título ejecutivo, cuyo pago deberá reclamarse ante la jurisdicción ordinaria, el acto por el cual la administración reconoce en favor del peticionario una suma de dinero por concepto de sanción moratoria. Aquí igualmente se trata de la simple ejecución de una acreencia laboral respecto de la cual no versa discusión alguna. En suma la vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, salvo que exista certeza del derecho y de la sanción, porque, se repite, en estos eventos procede la ejecución del título complejo. (Negrilla no original) La acción de grupo tampoco es vía idónea para reclamar la indemnización moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas toda vez que su finalidad es indemnizatoria, bajo los supuestos de la existencia de un daño antijurídico y de responsabilidad extracontractual porque, conforme al inciso 2 de la Ley 472 de 1998, la acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de perjuicios, esto es, tiene un alcance preciso y limitado, mientras que la reclamación de la indemnización moratoria, está dentro de la órbita del derecho laboral administrativo cuyas reglas están dadas por la legislación positiva. Dicho de otro modo, como el perjuicio por reparar se origina en una decisión o manifestación unilateral de voluntad de la administración destinada a producir efectos jurídicos es necesario invalidarla, previo agotamiento de la vía gubernativa, para poder obtener el restablecimiento respectivo y como la

ley no prevé que mediante las acciones de reparación directa o de grupo puedan anularse los actos administrativos, estas no son la vía procesal adecuada. Desconocería la integridad del ordenamiento jurídico percibir una indemnización por un perjuicio originado en un acto administrativo sin obtener antes la anulación del mismo porque este continuaría produciendo efectos jurídicos ya que ese es su cometido legal.

En conclusión: (i) El acto de reconocimiento de las cesantías definitivas puede ser controvertido, cuando el administrado no está de acuerdo con la liquidación, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

(ii) Ese mismo acto constituye título ejecutivo y puede ser reclamado por la vía judicial correspondiente, que es la acción ejecutiva, pero en lo que respecta a la sanción moratoria deberá demostrarse, además, que no se ha pagado o que se pagó en forma tardía. (iii) El acto de reconocimiento de la sanción moratoria puede ser cuestionado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho si el administrado se encuentra inconforme con él, pero si hay acuerdo sobre su contenido y no se produce el pago de la sanción la vía indicada es la acción ejecutiva. (iv) Cuando se suscite discusión sobre algunos de los elementos que conforman el título ejecutivo, como que no sean claros, expresos y exigibles, debe acudirse ante esta jurisdicción para que defina el tema. De lo contrario la obligación puede ser ejecutada ante la jurisdicción ordinaria por la acción pertinente. Conviene precisar que en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho siempre existirá un acto atacable. Los expresos de reconocimiento de las

cesantías definitivas y de reconocimiento de la sanción moratoria, o los fictos frente a la petición de reconocimiento de las cesantías definitivas o frente a la petición de reconocimiento y pago de la indemnización moratoria, por lo que la acción que debe impetrarse es la de nulidad y restablecimiento del derecho.” Del texto citado anteriormente se tiene: (i) Para que exista certeza sobre la obligación no basta con que la ley haya dispuesto el pago de la sanción moratoria, aquella es la fuente de la obligación a cargo de la administración por el incumplimiento o retardo en el pago de las cesantías definitivas mas no el título ejecutivo, que se materializa con el reconocimiento de lo adeudado por parte de la administración. (ii) En este caso el interesado debe provocar el pronunciamiento de la administración para obtener el acto administrativo que le sirva de título ejecutivo ante la Jurisdicción Laboral…y (ii) la vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, salvo que exista certeza del derecho y de la sanción, porque, se repite, en estos eventos procede la ejecución del título complejo.” En consecuencia la Sala estima que quien debe conocer del asunto en conflicto conforme a lo dicho en precedencia es la justicia Contencioso Administrativa representada por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Quibdó, por cuanto se discute el acto administrativo que niega la sanción moratoria adiado del 18 de febrero de 2011, es decir no hay certeza sobre ella, y como bien lo dice la jurisprudencia en cita, este puede

ser cuestionado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho si el administrado se encuentra inconforme con él, y como quiera que la demandada es la Administración Pública, conforme al criterio orgánico establecido en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), es a la jurisdicción de lo contencioso administrativa a quien corresponde dirimir la controversia jurídica, pues dicha norma establece con absoluta claridad que esta jurisdicción conoce de las controversias originadas en litigios donde sean parte las “entidades públicas”. Así, se tiene que el numeral 3°, artículo 155, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, asigna el conocimiento a los Jueces Administrativos en primera instancia, “ De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes”, haciendo referencia a los actos señalados en la normatividad antes reseñada. En este sentido, no hay duda que en este caso ya la administración mediante un acto, negó el pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de cesantías, y se pretende la nulidad de ese acto administrativo, luego, no se está demandando ejecutivamente a la parte demandada, esa es la voluntad del actor, la que se debe respetar, además de no ser dable indicarle la vía, pues lo que se pretende obtener es la declaratoria de nulidad del acto ficto o

presunto proferido por la entidad accionada, que le negó el pago de la sanción por mora establecida en la Ley 244 de 1995, causado con el no pago oportuno de las cesantías que les fueron reconocidas, pretensión esta, diferente a la que debe contener una acción ejecutiva laboral. En consecuencia, lo pertinente conforme a lo expuesto, es atribuir el conocimiento del caso a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, en cabeza del Tribunal Administrativo del Chocó. En mérito de lo expuesto, el CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE: PRIMERO: DECLARAR que el proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurado por los señores JOSÉ ONED PALCIOS PALACIOS y CATALINO PALACIOS PALACIOS contra el MUNICIPIO DE RÍO QUITO, le corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa en cabeza del JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN DE QUIBDÓ, de conformidad con las consideraciones expuestas por esta Sala.

SEGUNDO: Envíense el expediente al citado Juzgado y copia de la presente providencia al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Quibdó, para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

WILSON RUÍZ OREJUELA

Presidente

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Vicepresidente Magistrada

ANGELINO LIZCANO RIVERA MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA

Magistrado Magistrada

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO HENRY VILLARRAGA OLIVEROS

Magistrado Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial