CSDJ - F11001010200020130259200ADJUNTA20140425182725-2014

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., veintitrés (23) de abril de 2014

Magistrado Ponente: Dr. NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO Radicación No. 110010102000201302592 00

Registro proyecto: 21 de abril de 2014

Aprobado según Acta N° 28 de 23 de abril de 2014

Referencia: Conflicto negativo de jurisdicción

Juzgado Tercero Administrativo de

Colisionantes: Descongestión de Cali y Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cali Asignar a la jurisdicción de lo contencioso Decisión: administrativo

I. OBJETO DE LA DECISION Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones surgido entre el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Cali y el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cali, con ocasión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada mediante apoderado, el 17 de noviembre de 2010, por la señora Adriana Sterling Bueno contra la Empresa de Servicio Público de Aseo de Cali – EMSIRVA ESP en Liquidación, con radicaciones 2010-00432 y 2013-00613 respectivamente.

II. HECHOS Y ACTUACION PROCESAL 1.- El 17 de noviembre de 2010 y mediante apoderado judicial, la señora Adriana Sterling Bueno presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Empresa de Servicio Público de Aseo de Cali – EMSIRVA

ESP en Liquidación1. La demanda pretende en síntesis lo siguiente: i) Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución 00368 de 2009 proferido por EMSIRVA ESP en Liquidación, por el cual se reconocen prestaciones sociales y una indemnización a la señora Adriana Sterling Bueno y se ordena el pago de la liquidación definitiva efectuada; ii) Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución 00188 de 2010 proferido por EMSIRVA ESP en Liquidación, por el cual resolvió un recurso de reposición y confirmó en su totalidad la Resolución 00368 de 2009; iii) Que a título de restablecimiento del derecho, se le reconozca y ordene el pago a la demandante de la indemnización por supresión del cargo que desempeñaba como efecto de la liquidación de EMSIRVA ESP, en los términos del artículo 44 de la ley 909 de 2004, aplicable a los empleados de carrera administrativa con más de 10 años de antigüedad; iv) Que la liquidación solicitada se reconozca con base en el vínculo laboral que se desarrolló entre el 21 de mayo de 1991 y el 28 de octubre de 2004 con base en los criterios propuestos en la demanda; v) Que se ordene el pago actualizado o indexado de las sumas solicitadas, desde el momento en que el derecho se hizo exigible y hasta que se haga efectivo su pago. 1 Fl. 1-34, c. principal 2.- El asunto fue repartido inicialmente al Juzgado Segundo Administrativo de Cali, con número de radicación 2010-00432, despacho que mediante auto del 22 de noviembre de 20102 admitió la demanda y ordenó lo pertinente para

adelantar la actuación. El proceso se continuó surtiendo en el Juzgado Segundo Administrativo de Cali hasta la presentación de alegatos de conclusión de las partes3, pues mediante auto del 7 de octubre de 2011 se dispuso el envío del expediente al Juez Administrativo de Descongestión de Reparto4. 3.- El proceso fue entonces asignado al Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Cali el 11 de octubre de 2011 y, luego de avocarse su conocimiento, pasó al despacho para fallo el 24 de octubre de 20115. 4.- Mediante providencia del 16 de enero de 2012, en lugar de fallar, el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Cali resolvió declarar de oficio la nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda, por falta de jurisdicción de conformidad con los artículos 140, numeral 1, y 145 del CPC, y ordenó remitir el expediente al Juez Laboral del Circuito de Reparto de Cali6. Luego de citar los artículos 132 y 134B del CCA y el artículo 2 de la ley 712 de 2001, el mencionado juzgado administrativo consideró que “de los documentos obrantes dentro del plenario, se concluye que la actora al momento de terminar su vinculación con la entidad demandada, tenía la calidad de trabajadora oficial, con vinculación a través de un contrato de trabajo, por lo tanto el conocimiento del presente asunto corresponde a la Justicia Laboral Ordinaria, de conformidad con la norma citada”7. 2 Fl. 36 recto-verso, c. principal 3 Fl. 100-112, c. principal

4 Fl. 113, c. principal 5 Fl. 134-136, c. principal 6 Fl. 137-140, c. principal 7 Fl. 139-140, c. principal 5.- Contra la providencia que declaró la nulidad, el apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación8, el cual fue resuelto mediante providencia del 16 de mayo de 2012 adoptada por el magistrado Alvaro Pío Guerrero Vinueza del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca9. Dicha providencio rechazó por improcedente el recurso de apelación en relación con la orden de remitir el expediente a los jueces laborales del circuito y, tras considerar que no debía decretarse prematuramente la nulidad de lo actuado, hasta no saber si el juez a quien se remite la actuación se declara competente o no, o hasta tanto no se resuelva un eventual conflicto de jurisdicción por el Consejo Superior de la Judicatura, el Tribunal resolvió revocar la providencia del 16 de enero de 2012 del Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Cali que había declarado la nulidad procesal. 6.- La parte demandada solicitó el 25 de mayo de 2012 complementación de la providencia del 16 de mayo de 2012, petición que fue resuelta desfavorablemente por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante auto del 6 de septiembre de 201210. Esta providencia solamente se notificó por estado hasta el 26 de abril de 2013 y se devolvió al Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Cali el 7 de mayo de 201311. 7.- Por auto del 9 de mayo de 2013, el Juzgado Tercero Administrativo de

Descongestión de Cali profiere auto de obedézcase y cúmplase lo resuelto por su superior12. Posteriormente, mediante providencia del 5 de junio de 2013, el referido juzgado administrativo retomó la posición inicialmente contenida en la 8 Fl. 141-145, c. principal 9 Fl. 152-155, c. principal 10 Fl. 156-163, c. principal 11 Fl. 163 verso, 164, c. principal 12 Fl. 165, c. principal providencia del 16 de enero de 2012 en cuanto a la falta de jurisdicción, ordenando en esta ocasión la remisión del expediente al reparto de los juzgados laborales del circuito de Cali13. 8.- Una vez sometido a reparto el 21 de junio de 2013, el proceso le correspondió al Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cali, con radicación 2013-00613. Este despacho judicial resolvió, mediante auto del 2 de septiembre de 201314, declarar igualmente la falta de jurisdicción para tramitar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la señora Sterling Bueno y, en consecuencia, ordenó remitir el expediente al Consejo Superior de la Judicatura con el fin de dirimir el conflicto negativo de jurisdicción suscitado. 9.- La señora Jueza Octava Laboral del Circuito de Cali fundó puntualmente su decisión como sigue: “(…) en el caso que nos ocupa las pretensiones de la demanda se circunscriben al periodo comprendido entre el 21 de mayo de 1991 hasta el 28 de octubre de 2004, época en la cual la demandante

ostentaba el cargo de empleada pública vinculada a través de una relación legal y reglamentaria y no por medio de un contrato de trabajo, por lo tanto no es esta la jurisdicción que deba conocer del asunto que nos ocupa, sino la Contenciosa Administrativa, bajo los términos de los artículos 132 y 134B del C.C.A., vigente para la fecha de presentación de la demanda”. 10.- Mediante oficio 2441 del 24 de septiembre de 2013, recibido el 30 de septiembre de 2013, el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cali allegó a esta Sala la actuación objeto de colisión de jurisdicción15. 13 Fl. 167-169, c. principal 14 Fl. 200-202, c. principal 15 Fl. 1, c. CSJ

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia La Sala Jurisdiccional Disciplinaria de esta Corporación es competente para resolver los conflictos de jurisdicciones que se presenten entre la jurisdicción ordinaria y la de lo contencioso administrativo. Así lo establece el artículo 256, numeral 6 de la Constitución Política y lo desarrolla el artículo 112, numeral 2 de la ley 270 de 1996. 2.- Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar cuál jurisdicción, entre la contencioso administrativa y la ordinaria laboral, es la competente para conocer de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por un particular quien tuvo primero la calidad de empleado público y luego la calidad de trabajador oficial con la misma entidad pública descentralizada del orden municipal. Con la demanda se pretende la nulidad de dos actos administrativos, junto con el reconocimiento de una indemnización fijada en la

ley para los funcionarios de carrera administrativa y una nueva liquidación definitiva de las sumas a pagar por concepto de terminación de la vinculación laboral que tuvo la demandante con la demandada. 3.- Solución del conflicto Para dirimir la presente colisión de jurisdicciones, esta Sala procederá a fijar de manera general el marco normativo a seguir en estos asuntos (3.1), para luego entrar a analizar su aplicación en el caso concreto (3.2). 3.1El marco normativo aplicable En abstracto, la premisa de partida es la cláusula general o residual de competencia que tiene la jurisdicción ordinaria especializada en los asuntos laborales y de la seguridad social, de conformidad con lo previsto en el numeral 1 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 2 de la ley 712 de 2001, en los siguientes términos: “Competencia general. La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: 1. Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”. El primer efecto práctico de la precitada cláusula general o residual a favor de la jurisdicción ordinaria es que, para que esta opere, debe previamente verificarse que no exista norma especial que atribuya el conocimiento de procesos laborales declarativos y de condena a otra jurisdicción. Procede entonces verificar el marco normativo aplicable a los procesos laborales que taxativamente pueden someterse a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con base en lo previsto por el CCA – Decreto 01 de 1984, estatuto procesal vigente al momento de la presentación de la demanda

y que deberá seguirse aplicando en el presente asunto, a la luz de lo dispuesto en el artículo 308 del CPACA – ley 1437 de 201116. Al respecto se encuentra que, de conformidad con los artículos 132, numeral 2, y 134B, numeral 1, del CCA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo. 16 Art. 308, inc. 2, ley 1437 de 2011: “Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”. En otras palabras, atendiendo el carácter residual y general de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, cuando las pretensiones que corresponderían a una nulidad y restablecimiento del derecho en el derecho administrativo correspondan en realidad a pretensiones declarativas y de condena que se desprendan de una relación laboral enmarcada en un contrato de trabajo o que debía enmarcarse en ese contrato, la competencia será de la justicia ordinaria. En este último supuesto encajan, entre otras, aquellas demandas basadas en la existencia o reconocimiento de un contrato de trabajo para los servidores públicos que pertenecen a la categoría de trabajadores oficiales. En el caso contrario, todo conflicto laboral administrativo que no dependa o no deba depender de un contrato de trabajo, le corresponderá a la justicia administrativa. De manera complementaria, habrá de recordarse que el artículo 85 del CCA

dispuso en términos generales que quien se crea lesionado en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho. Por ello, los procesos encaminados a tal pretensión se han reservado, por un criterio de especialidad, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 3.2El caso concreto De manera preliminar, la Sala estima pertinente reiterar que “no es el nomen juris de la demanda lo que determina la jurisdicción a tramitar el proceso, sino la real pretensión y objeto del litigio”17, de tal modo que corresponde al 17 CSJ, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, sentencia del 16 de enero de 2013, Rad. 201202113, M.P. Dra. María Mercedes López Mora. En aquella ocasión, esta Sala agregó que “Aceptar el rótulo de la demanda como determinante en la escogencia de la jurisdicción, es Consejo Superior de la Judicatura, en su calidad de tribunal de conflictos inter-jurisdiccionales, interpretar con carácter vinculante las normas que atribuyen competencias a las jurisdicciones que entran en colisión. Esta labor interpretativa está íntimamente ligada al análisis del caso concreto que consiste en la verificación de la realidad procesal de lo que se pretende con la demanda, integrando para ello las circunstancias de hecho y de derecho que la rodean y condicionan. Precisado lo anterior, la Sala constata en primer lugar que las pretensiones de la demanda presentada el 17 de noviembre de 2010, por el apoderado de la señora Sterling Bueno, son claras y precisas en los siguientes tres

aspectos: a) Se busca realmente la nulidad de dos actos administrativos de reconocimiento de derechos prestacionales y orden de su pago, que a juicio del demandante desconocieron la realidad fáctica y dejaron de aplicar, así sea parcialmente, las normas en que debía fundarse. Sin la declaratoria de nulidad no sería posible volver a determinar cuáles son los derechos prestacionales que según la demandante le deben ser reconocidos, ni proceder a revisar y modificar la liquidación que ya está en firme. La Sala recuerda adicionalmente en este punto que, en un primer momento, EMSIRVA ESP fue un establecimiento público descentralizado del nivel municipal y que, luego de 1996 se transformó en una Empresa Industrial y Comercial del Estado descentralizada del nivel municipal18; dejar al arbitrio de las partes algo que es potestativo de legislador, es la Ley la que establece las reglas de competencia, sólo que por interpretaciones que suelen dar a ciertas normas los operadores judiciales, registran las diligencias posiciones encontradas frente a hechos aparentemente confusos, donde surge necesaria la intervención del (sic) un juez del conflicto, quien por mandato Constitucional y legal adscribe el conocimiento al competente con fuerza vinculante para los intervinientes y los Jueces trabados en el conflicto”. 18 Lo anterior de conformidad con los Acuerdos 101 de 1966, 113 de 1987 y 18 de 1996 del Concejo Municipal de Santiago de Cali b) Se pide a título de restablecimiento del derecho el reconocimiento y pago de una indemnización prevista específicamente en la ley para los funcionarios de carrera administrativa como sería, según la demanda, el caso de la demandante; y

c) Se delimita con exactitud en el tiempo el problema jurídico de fondo, pues en la pretensión 2.4 de la demanda19 se señala que se deberá proceder a una liquidación basada en el vínculo laboral que hubo entre el 21 de mayo de 1991 y el 28 de octubre de 2004, periodo durante el cual la demandante presuntamente estuvo vinculada como empleada pública, esto es, con una situación legal y reglamentaria en la Empresa de Servicio Público de Aseo de Cali, no obstante la señora Sterling Bueno haya sido vinculada a la misma empresa, con posterioridad al 28 de octubre de 2004, como trabajadora oficial, es decir, mediante contrato de trabajo. Ahora bien, la Sala observa que el fallo que ponga fin al litigio supondrá un pronunciamiento sobre la legalidad de dos actos administrativos en firme luego de agotada la vía gubernativa, sobre la procedencia o no del reconocimiento de un derecho propio de los empleados públicos, y sobre una eventual e hipotética liquidación basada en el periodo durante el cual la demandante estuvo presuntamente vinculada como empleada pública de la empresa demandada. Por tal razón debe entenderse que, no obstante su última relación laboral haya estado determinada por un contrato de trabajo, el único juez habilitado a emitir el tipo de pronunciamientos provocados por la manera como quedó planteada la demanda, es sin duda el juez administrativo. La Sala encuentra 19 Fl. 30, c. principal entonces que, en el presente caso, concurren los requisitos previstos tanto en el artículo 85, como en los artículos 132 y 134B del CCA y que, por

consiguiente, el tema le compete a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Finalmente, la Sala estima prudente advertir que el proceso que dio lugar al conflicto de jurisdicción se circunscribe al impacto que sobre la liquidación definitiva de la demandante pueda eventualmente tener el reconocimiento de ciertos derechos propios del empleado público en carrera administrativa. Por lo tanto, debe distinguirse que una cosa es hacer claridad sobre el alcance real del proceso a partir de la decisión que toma esta Sala, y otra muy distinta es el análisis de fondo que deberá hacer el juez administrativo sobre asuntos como la procedencia o no de la caducidad y prescripción alegadas por la parte demandada20 y, en general, sobre los demás temas que se le hubieren planteado al juez natural. Estos últimos aspectos, por supuesto, no incumben a esta Corporación para efectos de desatar el conflicto de jurisdicción. En conclusión, el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la señora Adriana Sterling Bueno contra EMSIRVA ESP en Liquidación deberá ser retomado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, 20 Fl. 26 y 49, c. principal RESUELVE: PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Cali y el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cali, asignando el conocimiento del caso al primero de ellos. En consecuencia, REMÍTASE de manera inmediata la

totalidad del expediente al Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Cali, quien deberá reanudar la actuación en el momento procesal donde se encontraba antes de haberla remitido a la jurisdicción ordinaria laboral. SEGUNDO.- COMUNÍQUESE y ENVÍESE copia de esta providencia al Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cali.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

PRESIDENTA VICEPRESIDENTE

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

MAGISTRADO MAGISTRADA

ANGELINO LIZCANO RIVERA NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO

MAGISTRADO MAGISTRADO

WILSON RUIZ OREJUELA

MAGISTRADO

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

SECRETARIA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

SALVAMENTO DE VOTO

Bogotá D.C., nueve (9) de junio de dos mil catorce (2014) Magistrada Doctora. JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Magistrado Ponente Dr. NESTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO Radicación No. 110010102000201302592-00 Aprobada en Sala No. 28 del 23 de abril de 2014. Con el debido respeto manifiesto mi disenso con la decisión en el asunto de la referencia, tomada por la mayoría de los integrantes de esta Sala, referente a asignar la competencia del sub examine a la Jurisdicción

Contencioso Administrativa, pues el mismo debió enviarse a conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, en razón a que el actor ostentó la calidad de trabajadora oficial, al servicio de EMSIRVA E.S.P. en liquidaciòn. En efecto, el marco normativo existente sobre competencia en asuntos laborales, el numeral 2 del artículo 132 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) estableció que corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativo definir los asuntos laborales que se refieran a nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, siempre y cuando no provengan de un contrato de trabajo, veamos la norma: “ARTICULO 132. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. <Subrogado por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998, El nuevo texto es el siguiente:> Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…)

2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan Actos Administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cien (100) salarios mínimos legales mensuales.

(..)”. Por el contrario, cuando dichos asuntos de materia laboral provengan directa o indirectamente de una relación contractual de trabajo, la resolución de dichos conflictos corresponde a la jurisdicción del trabajo, según se desprende del contenido del numeral 1º, artículo 2º del Código Procesal Laboral, en el cual se lee: “ARTICULO 2o. COMPETENCIA GENERAL. <Artículo modificado por el

artículo 2 de la Ley 712 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de:

1. Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo. (…).” Así pues, de lo expuesto en los párrafos precedentes y de la norma trascrita refleja con meridiana claridad que la jurisdicción para conocer del asunto de autos era la jurisdicción ordinaria laboral.

Remito 3 cuadernos contentivos de 203-15-15 folios. Atentamente,

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrada