CSDJ - F11001010200020130278800ADJUNTA20131205144213-2013

CONFLICTO NEGATIVO / Jurisdicción Ordinaria Laboral y Contencioso Administrativa Conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CALI, y el TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL de la misma ciudad, por el conocimiento de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, impetrada a través de apoderado judicial por la señora LUZ EDILMA BONILLA CUÉLLAR contra la

EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO ANTONIO NARIÑO E.S.E.

Se asignó la competencia a la Jurisdicción Contencioso Administrativa. República de Colombia Rama Judicial

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil trece (2013) Magistrada Ponente Dra. JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Radicado No. 110010102000201302788 - 00 (8720-17) Aprobado según Acta de Sala No. 92 ASUNTO Dirime la Sala el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, representada por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CALI, y la Jurisdicción Ordinaria en cabeza del TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL de la misma ciudad, con ocasión del conocimiento de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que a través de apoderado promovió la señora

LUZ EDILMA BONILLA CUÉLLAR contra la EMPRESA SOCIAL DEL

ESTADO ANTONIO NARIÑO E.S.E..

ANTECEDENTES Y ACTUACIÓN PROCESAL 1.-El día 15 de febrero de 2007, la señora LUZ EDILMA BONILLA CUÉLLAR, a través de apoderado judicial impetró, acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO ANTONIO NARIÑO E.S.E. pretendiendo se declare, la de nulidad del acto administrativo ESEAN-GG 2501 del 23 de octubre de 2006 por medio de la cual la parte demandada negó el reconocimiento de las acreencias laborales y prestaciones derivadas de la Convención Colectiva suscrita entre el Instituto de Seguros Sociales y el sindicato Sintraseguridad Social. Así mismo, solicitó como restablecimiento del derecho se ordenara el reconocimiento y pago del total de las prestaciones sociales consagradas en la convención colectiva de trabajo, e igualmente que las sumas reconocidas contengan los reajustes consagrados en los artículos 176 y 177 del C.C.A. (fls. 1 a 39 c. original). 2.- Surtidas las presentes diligencias a reparto, correspondió conocer de las mismas al JUZGADO DIECINUEVE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CALI, quien teniendo en cuenta lo dispuesto en el Acuerdo No PSAA 074225 del 22 de noviembre de 2007, desde el 1 de diciembre de 2007 se denominó Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de la misma ciudad (fl 45 c.o.), Despacho que mediante auto del 10 de julio de 2008 (obrante a folios 48 al 53 del cuaderno original), se declaró impedido para resolver el asunto, teniendo como fundamento lo establecido en el artículo 160A

numeral 1 del Código Contencioso Administrativo, razón por la cual correspondió el asunto al JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CALI, decidir sobre tal manifestación, quien en auto datado 3 de abril de 2009 manifestó carecer de competencia, en virtud a: “El Juzgado encuentra que en el presente proceso se configura la causal de nulidad de falta de jurisdicción, establecida en el artículo 140, numeral 1 del C.P.C, la cual de conformidad con el artículo 144 del C.P.C es de carácter insaneable” (sic a lo transcrito), en consecuencia declaró la nulidad de todo lo actuado y remitió el litigio a los Juzgados Laborales del Circuito de Cali. (fls. 230 y 231 c. original). Decisión que fue impugnada por la parte accionada y la cual fue conocida por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, Superioridad que mediante auto del 6 de mayo confirmó lo decidido en primera instancia y a su vez ordenó remitir el expediente al Juzgado de origen considerando: “(…) puede inferir la Sala que ciertamente, a pesar de haber ostentado la actora finalmente la calidad de empleada pública, los derechos convencionales que hoy reclama, tienen su origen directa o indirectamente en un contrato de trabajo, dado que la convención colectiva que aduce la cobijada, fue suscrita entre el ISS y SINTRASEGURIDAD SOCIAL cuando aquella estaba vinculada al ISS como trabajadora oficial, es decir, a través de un contrato de

trabajo y en esas condiciones, debe concluirse, que no es esta la jurisdicción la que debe conocer del asunto, sino la ordinaria laboral como lo sostuvo el Ad quo, por lo que se confirmará la providencia recurrida.” (sic a lo transcrito) (fls. 246 y 251 c. original). 3.- En cumplimiento a lo referido por la Jurisdicción Contenciosa correspondió conocer del litigio al JUZGADO DOCE LABORAL DEL CIRCUITO DE CALI, quien mediante auto del 22 de agosto de 2012 (folio 253 c. anexo), remitió el proceso al JUZGADO DÉCIMO LABORAL DE DESCONGESTIÓN DEL CIRCUITO DE CALI teniendo en cuenta los Acuerdos No 8831 y 8987 de 2011. Finalmente el Juzgado Décimo Laboral le dio el impulso procesal respectivo, razón por la cual en Audiencia Pública de Juzgamiento datada el 24 de mayo de 2013, resolvió absolver a la demandada en razón a la calidad de empleada pública que ostentaba la demandante, siendo está decisión apelada por la parte actora. (fls. 272 y 278 c. anexo). Una vez admitido el recurso de apelación, se allegaron las diligencias al TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CALI, quien en proveído del 30 de septiembre de 2013, resolvió nulitar todo lo actuado y a su vez planteó conflicto negativo de jurisdicciones, ordenando remitir las actuaciones a esta Corporación para lo pertinente, decisión que fundamentó señalando: “Dado que desde la incorporación de la demandante a la ESE

ANTONIO NARIÑO el 26 de junio de 2003 ostentó la calidad de empleada pública, y como sus pretensiones derivan de la relación jurídica presentada con posterioridad a dicha fecha, es la razón por la cual esta Jurisdicción no es la competente para conocer de aquellas, ello por cuanto con la expedición del Decreto 1750 de 2003 la ESE ANTONIO NARIÑO fue constituida como una entidad pública descentralizada del nivel nacional cuyos servidores son empleados públicos a excepción de quienes sin ser directivos desempeñen funciones de mantenimiento de la planta física hospitalaria y de servicios generales” (fls. 13 a 20 cuaderno anexo “tramite Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali”). CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia De conformidad con las atribuciones consagradas en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, en armonía con el numeral 2 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 3º del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Entendida la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia, y la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto. Así tenemos por regla general, el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos

funcionarios estiman es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar no corresponderle, caso en el que será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario se presenten los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite, esto es, que no haya sido fallado.

Por otra parte, y previo a analizar el asunto objeto de estudio, es necesario precisar que en los pronunciamientos de esta Colegiatura, han de desarrollarse los principios rectores los cuales enmarcan una adecuada administración de justicia, en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la función judicial, pues estos pueden generar variaciones en el trámite de los conflictos de jurisdicción y competencia puestos a conocimiento de esta Colegiatura, en aras de prever actualmente un trámite expedito y ágil en orden a lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial tal como lo contempló el principio constitucional consignado en el artículo 2° Superior, veamos: “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas

residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” En ese orden de ideas y en procura de materializar tal principio, se ceñirá la Sala a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración en el entendido de que lo pretendido es definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, esto es, el verdadero acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta Colegiatura es el órgano constitucional encargado para dirimir este tipo de conflictos, y en aras de garantizar el principio de economía procesal, dada la trascendencia social del litigio traído en autos, por consiguiente, se procederá a analizar el sub lite y tomar una decisión de fondo en la cual se esclarezcan los hechos objeto de la controversia, y así garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política cuyo texto legal es del siguiente tenor: “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. (…)” 2.- Objeto del conflicto. El objeto del presente conflicto radica en determinar a cuál jurisdicción compete el conocimiento de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró, a través de apoderado judicial, la señora LUZ EDILMA BONILLA CUÉLLAR contra la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO ANTONIO NARIÑO E.S.E. 3.- Del caso en concreto.

En el sub exámine, tenemos que la señora LUZ EDILMA BONILLA CUÉLLAR a través de apoderado judicial presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO ANTONIO NARIÑO E.S.E., cuyas pretensiones consistieron en que se declarara, la nulidad del acto administrativo ESEAN-GG 2501 del 23 de octubre de 2006 por medio de la cual la parte demandada negó el reconocimiento de las acreencias laborales y prestaciones derivadas de la Convención Colectiva suscrita entre el Instituto de Seguros Sociales y el sindicato Sintraseguridad Social. Así mismo, solicitó como restablecimiento del derecho se ordenara el reconocimiento y pago del total de las prestaciones sociales consagradas en la convención colectiva de trabajo, e igualmente que las sumas reconocidas contengan los reajustes consagrados en los artículos 176 y 177 del C.C.A. Ahora, para resolver el conflicto suscitado entre los Despachos judiciales atrás referenciados, es preciso tener en cuenta que el Instituto de Seguros Sociales fue concebido como una Empresa Industrial y Comercial del Estado, por tanto sus servidores se encontraban catalogados como trabajadores oficiales, pero a raíz de la expedición del Decreto 1750 de junio 26 de 2003, por el cual se escindió el Instituto, y se crearon algunas Empresas Sociales del Estado, entre ellas la demandada, pasaron los servidores, por regla general, de trabajadores oficiales a empleados públicos, salvo los que sin ser directivos, desempeñaban funciones de mantenimiento de la planta física hospitalaria y de servicios generales, quienes continuarían con la categoría

de trabajadores oficiales, así se dispuso en el artículo 16 del Decreto en cita, veamos: “Artículo 16. Carácter de los servidores. Para todos los efectos legales, los servidores de las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente decreto serán empleados públicos, salvo los que sin ser directivos, desempeñen funciones de mantenimiento de la planta física hospitalaria y de servicios generales, quienes serán trabajadores oficiales.”(Subraya la Sala). Por otra parte, el Gobierno Nacional ordenó la escisión de la Empresas Sociales del Estado bajo lo normado en el Decreto 1750 del 2003, en el cual dispone: “Artículo 2°. Creación de empresas sociales del Estado. Créanse las siguientes Empresas Sociales del Estado, que constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada del nivel nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscritas al Ministerio de la Protección Social, y cuyas denominaciones son…. (…) Artículo 16. Carácter de los servidores. Para todos los efectos legales, los servidores de las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente decreto serán empleados públicos, salvo los que sin ser directivos, desempeñen funciones de mantenimiento de la planta física hospitalaria y de servicios generales, quienes serán trabajadores oficiales. Artículo 17. Continuidad de la relación. Los servidores públicos que a la entrada en vigencia del presente decreto se encontraban vinculados a la Vicepresidencia de Prestación de Servicios de Salud, a las Clínicas y a los Centros de Atención Ambulatoria del Instituto de Seguros

Sociales, quedarán automáticamente incorporados, sin solución de continuidad, en la planta de personal de las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente decreto. Los servidores que sin ser directivos desempeñen funciones de mantenimiento de la planta física hospitalaria y de servicios generales conservarán la calidad de trabajadores oficiales, sin solución de continuidad. Parágrafo. El tiempo de servicio de los servidores públicos que pasan del Instituto de Seguros Sociales a las Empresas Sociales del Estado, creadas en el presente decreto, se computará para todos los efectos legales, con el tiempo que sirvan en estas últimas, sin solución de continuidad. Artículo 18. Del régimen de Salarios y Prestaciones. El Régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente decreto será el propio de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional. En todo caso se respetarán los derechos adquiridos. Se tendrán como derechos adquiridos en materia prestacional las situaciones jurídicas consolidadas, es decir, aquellas prestaciones sociales causadas, así como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor, las cuales no podrán ser afectadas. Parágrafo Transitorio. Los servidores del Instituto de Seguros Sociales que automáticamente se incorporen en la nueva planta de personal de las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente decreto, y que en razón del régimen general para los empleados públicos no cumplan requisitos para la vinculación en cargos que les permita percibir cuando menos una asignación básica mensual igual a la que venían recibiendo, serán incorporados en el empleo para el cual los acrediten. En todo caso, el Gobierno Nacional adoptará las medidas

con el fin de mantener la remuneración que venían percibiendo por concepto de asignación básica mensual, puntos de antigüedad y prima técnica para médicos, la que devengarán mientras permanezcan en el cargo” (Subrayado fuera de texto). Así mismo, este colegiado encuentra preciso resaltar que en este sentido la Corte Constitucional que con ponencia del Magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra que en sentencia C-394-04 señaló: “Por lo tanto, la incorporación “automática y sin solución de continuidad quiere decir: (i) que se produce sin necesidad de requisitos adicionales a la expedición del Decreto 1750 de 2003; (ii) que por lo mismo no requiere de la formalización de una nueva relación laboral; (iii) que implica la prórroga de la relación laboral preexistente, sin suspensión temporal de la misma, aunque ella venga a ser regida por un régimen laboral nuevo, como sucede cuando el trabajador oficial viene a ser empleado público. Este ultimo efecto inmediato y sin solución de continuidad, es definido directamente por el parágrafo del artículo 17 que al efecto dispone que la no suspensión de la relación laboral significa que se computará, para todos los efectos legales, el tiempo servido al Instituto de Seguros Sociales, con el tiempo que se sirva en las nuevas empresas que se crean. Se pregunta entonces la Corte si las anteriores circunstancias, derivadas todas ellas del alcance de las expresiones automáticamente y sin solución de continuidad tienen el efecto de desconocer las garantías de asociación sindical y de negociación colectiva, por implicar la perdida de benéficos

logrados convencionalmente, como afirman los demandantes. A juicio de la Corporación, la circunstancia que produce el desconocimiento de derechos laborales no radica en el hecho del que automáticamente y sin solución de continuidad los trabajadores oficiales se incorporen como empleados públicos a la nueva planta de personal (o que simplemente en la misma condición antes ostentada de trabajadores oficiales pasen a formar parte de ella), sino que dicho desconocimiento de garantías proviene de la definición de derechos adquiridos acogida por el legislador en el aparte final del artículo 18 del Decreto 1750 de 2003, la cual, como fue expuesto en la Sentencia C-314 de 2004, implicaba la desprotección de las garantías salariales y de las convencionales. Las expresiones automáticamente y sin solución de continuidad, contrariamente a lo aducido por los demandantes, pretenden asegurar la garantía de estabilidad laboral y los demás derechos laborales de los trabajadores, al permitir que no pierdan sus puestos de trabajo ni vean interrumpida la relación empleador – trabajador. Con ello se obtiene que, en virtud de esta permanencia, dichos trabajadores puedan seguir disfrutando de los beneficios convencionales mientras los mismos mantengan vigencia y, además, seguir cobijados por los regímenes de transición pensional, durante este mismo lapso. Sin esta continuidad en la relación de trabajo no estarían aseguradas estas garantías laborales, puesto que al romperse el vínculo empleador - trabajador en principio cesan las obligaciones del primero para con el segundo, derivadas de la convención colectiva vigente. Por todo lo anterior, la Corte no estima que las expresiones

acusadas contenidas en en el artículo 17 y en el parágrafo del artículo 18 del Decreto 1750 de 2003 tengan la virtualidad de desconocer las garantías de asociación sindical y de negociación colectiva por implicar la pérdida de los derechos emanados de la convención vigente. No obstante, para impedir que las mismas puedan ser interpretadas en el sentido según el cual la automaticidad en el traslado del régimen de trabajadores oficiales a empleados públicos y la incorporación sin solución de continuidad a las nuevas plantas de personal acarrea la pérdida de derechos laborales salariales o prestacionales adquiridos y de garantías convencionales, la Corte declarará su exequibilidad bajo el entendido que se respeten dichos derechos adquiridos, conforme a lo dispuesto en la Sentencia C-314 de 2004. (Subrayado fuera de texto). Precisa la Sala, que la demanda originaria de la presente controversia, se presentó en vigencia del Decreto 01 de 1984, razón por la cual, esté asunto se atenderá con lo dispuesto en dicha norma, pues de conformidad con lo señalado en el inciso 3° del Artículo 308 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso (Ley 1437 de 2011), el legislador dispuso que: “Los procedimientos y actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”. En este orden de ideas, y como el actor se desempeñó como auxiliar de

servicios asistenciales en la E.S.E. demandada tal como consta a folio 97 del cuaderno principal, desde el 26 de junio de 2003 y hasta su desvinculación, se infiere que éste presuntamente ostentaba al momento de incoar la demanda la calidad de empleado público, pues la actividad desarrollada no está exceptuada para considerarse como Trabajador Oficial, según se previó en la norma arriba trascrita. En consecuencia, y retomando el marco normativo existente sobre competencia en asuntos laborales, el numeral 2 del artículo 132 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) estableció que corresponde a la jurisdicción contencioso administrativo definir los asuntos laborales que se refieran a nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, siempre y cuando no provengan de un contrato de trabajo, veamos: “ARTICULO 132. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. <Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Rige a partir del dos (2) de julio del año

2012. El texto vigente hasta esta fecha es el siguiente:> <Subrogado por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998, ver Notas de Vigencia. El nuevo texto es el siguiente:> Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia

de los siguientes asuntos: (…)

2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan Actos Administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cien (100) salarios mínimos legales mensuales.

(…)” Así las cosas, de conformidad con la actividad desarrollada por el accionante en la E.S.E. demandada, como empleado público y de lo dispuesto en el artículo 16 del Decreto 1750 de 2003, se concluye que la Jurisdicción Contencioso Administrativa es la competente para conocer de la demanda incoada mediante apoderado por la señora LUZ EDILMA BONILLA

CUÉLLAR.

En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones legales y constitucionales, RESUELVE PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, representada por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CALI, y la Jurisdicción Ordinaria en cabeza del TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL de la misma ciudad, en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto al primero de los Despachos Judiciales mencionados. SEGUNDO.- REMITIR el proceso a conocimiento del JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CALI, y copia de la presente providencia al TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL de la misma ciudad, para su información.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILSON RUÍZ OREJUELA JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO

Presidente Vicepresidente

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ANGELINO LIZCANO RIVERA

Magistrada Magistrado

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrada Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial