CSDJ - F11001010200020130285500ADJUNTA20140401131940-2014

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., veintisiete (27) de marzo de 2014

Magistrado Ponente: Dr. NÉSTOR IVÁN OSUNA PATIÑO Radicación No. 110010102000201302855 00

Registro proyecto: 25 de marzo de 2014

Aprobado según Acta N° 22 del 27 de marzo de 2014

Referencia: Conflicto Negativo de Jurisdicciones

Juzgado Veinte (20) Laboral del Circuito Judicial de Medellín –

Colisionantes: Antioquia y Juzgado Once (11)

Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín – Antioquia. Reconocimiento y pago sanción Tema: moratoria por no pago oportuno de cesantías parciales Asigna competencia a la Jurisdicción

Decisión:

Contencioso Administrativa.

I. ASUNTO Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Veinte (20) Laboral del Circuito Judicial de Medellín - Antioquia1 y el Juzgado 1 Jurisdicción Ordinaria Once (11) Administrativo Oral del Circuito Judicial de la misma ciudad2, con ocasión de la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuso la señora MARÍA EUGENIA ZULUAGA DIQUE contra la NACIÓN –

MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE

PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO.

II. ANTECEDENTES 1.- LA DEMANDA El 8 de julio de 20133, la señora MARÍA EUGENIA ZULUAGA DUQUE, mediante

apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, con la finalidad de obtener la nulidad del acto administrativo ficto configurado el 26 de junio de 2012, frente a la petición elevada ante el Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el 26 de marzo de 2013, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la falta de pago oportuno de las cesantías parciales, que le habían sido reconocidas mediante la Resolución No. 04812 de 9 de junio de 2009. A título de restablecimiento del derecho, el demandante solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995 y en la Ley 1071 de 2006, con el respectivo ajuste de valor por disminución del poder adquisitivo e intereses moratorios. 2.- TRÁMITE PROCESAL Y POSICIÓN DE LOS COLISIONADOS Por reparto de 8 de julio de 20134, el conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Once (11) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín - Antioquia, el 2 Jurisdicción Contencioso Administrativa 3 Fls.1-18, C.O. 4 Fl.33, Ibídem. cual, mediante auto de 22 de julio de 2013, declaró la falta de jurisdicción para conocer del proceso y ordenó su remisión a los Juzgados Laborales del Circuito Judicial de Medellín – Reparto5, con fundamento en las siguientes consideraciones:

“Cabe precisar que sí (sic.) bien éste (sic.) Despacho venía conociendo de la nulidad de actos administrativos mediante los cuales se denegaba el reconocimiento de sanciones por mora, por el no pago oportuno de las cesantías, es este momento y teniendo en cuenta los cambios jurisprudenciales que se han presentado sobre el tema, esa postura debe ser revisada. (…) En el caso analizado no hay controversia acerca del derecho reclamado por lo que ninguna relevancia tiene que la demanda se haya presentado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que lo que en verdad se persigue es el pago de una sanción por mora, de manera que teniendo en cuenta la naturaleza de las pretensiones, las mismas debe ser tramitadas a través del proceso ejecutivo y ante la jurisdicción ordinaria. Lo anterior, por cuanto la sanción se causa de manera automática, sin necesidad de que la administración suministre una respuesta frente a lo pretendido, además que no se requiere que existe un reconocimiento expreso del derecho a la sanción por tratarse del pago de una obligación expresa, clara y exigible que se encuentra incumplida.” El 8 de agosto de 20136, por reparto, se le asignó el conocimiento del asunto al Juzgado Veinte (20) Laboral del Circuito Judicial de Medellín - Antioquia, el 5 Fls.34-35, C.O. 6 Fl.1 A, C.O. cual, mediante auto interlocutorio No. 01576 de 7 de octubre de 2013, declaró su falta de competencia y de jurisdicción para conocer de la presente demanda, en consecuencia, propuso el conflicto negativo de jurisdicciones y,

ordenó remitir las diligencias a esta Corporación7, bajo las siguientes consideraciones: “De la anterior manifestación jurisprudencial y doctrinaria, el Despacho encuentra que la misma es clara al identificar en qué momento se constituye un título ejecutivo que pueda ser ejecutado por la vía ordinaria, y por otro lado cuando exista discusión del derecho a reconocer, el mismo debe ser declarado con una acción o proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. En el presente proceso como se dijo antes, se pretende por la vía Contenciosa Administrativa que se declare la nulidad de un acto administrativo, y consecuencialmente se proceda al restablecimiento del derecho, que en este caso es el pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno del auxilio de cesantías, pero en ningún momento este proceso tiene declarado y constituido un titulo (sic.) ejecutivo exigible, ya que el mismo y valga la redundancia primero tiene que ser declarado por la justicia, para luego entrar a ejecutarlo dado el caso que sea de recibo y menester reconocérselo a la actora. Corolario, a lo anterior discurre el despacho que el asunto que se debate en el caso de autos no hace parte de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, pues la situación jurídica de la demandante se desprende de su calidad de empleada pública…” 7 Fls.37-40, Ibídem.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia De conformidad con lo dispuesto en el numeral 6° del artículo 256 de la Constitución y el numeral 2° del artículo 112 de la Ley 270 de 1996, corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de esta Corporación dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas

jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les ha atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 3° del artículo 114 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. Por lo cual, no cabe duda acerca de la competencia de esta Sala para dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Once (11) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín - Antioquia y el Juzgado Veinte (20) Laboral del mismo Circuito Judicial. 2.- Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si es la jurisdicción contencioso administrativa o por el contrario, la jurisdicción ordinaria laboral, la competente para conocer la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, formuló a través de apoderado judicial, la señora MARÍA EUGENIA ZULUAGA DUQUE en contra de la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. 3.- De la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías reconocidas a los servidores públicos La cesantía es calificada como una típica prestación social a la que acceden tanto los trabajadores particulares como los servidores públicos, con el objetivo de dar un auxilio monetario al trabajador cuando termine su vínculo laboral. Ahora bien, con la expedición de Ley 244 de 1995, se reguló la indemnización moratoria por el no pago oportuno del auxilio de cesantía a favor del trabajador, sanción que está a cargo del empleador moroso, con el fin de resarcir los daños que

se causan al empleado con el incumplimiento en el pago de la liquidación definitiva de las cesantías en los términos establecidos en dicha normatividad. En efecto, con esta compensación se protege el derecho de los servidores públicos que se retiran del servicio a percibir de manera oportuna la liquidación definitiva de sus cesantías. Al respecto, el Consejo de Estado8 ha señalado: “En este sentido cabe afirmar que la Ley 244 de 1995, artículo 1, al establecer un término perentorio para la liquidación de las cesantías definitivas buscó que la administración expidiera la resolución en forma oportuna y expedita para evitar corrupción, favorecimientos indebidos y perjuicios a los trabajadores.” Por su parte, el artículo 2° de la Ley 244 de 1995, modificado por el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006, dispone: “Artículo 2°. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 27 de marzo de 2007, C.P. doctor Jesús María Lemus Bustamante. Expediente 76001-23-31-000-2000-02513-01 (IJ) Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y

cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.” En ese orden de ideas, la sanción moratoria cumple un triple propósito: i) Por un lado, sanciona a la Administración cuando se abstiene de pagar dentro del término legal la suma correspondiente a las cesantías reconocidas, en tanto se obliga a indemnizar adicionalmente; ii) Es útil para compensar el perjuicio que padece quien es titular de ese derecho laboral de carácter prestacional, imponiendo a la administración la carga de cancelar a favor del servidor un (1) día de salario por cada día de retraso en el pago, quien, salvo que tenga objeciones frente al acto administrativo de reconocimiento inicial, podrá iniciar la acción ejecutiva para obtener el pago de la sanción moratoria, si se dan los supuestos de ley y se allegan las pruebas señaladas para confirmar el título ejecutivo complejo laboral. iii)Regula la aplicabilidad del principio de legalidad del gasto público (Decreto 111 de 1996 y artículo 350 de la Constitución Política), en tanto para el servidor público que así actúe contrario a este principio, incurre en responsabilidad disciplinaria y fiscal. 4.- De la vía judicial idónea para lograr el reconocimiento y pago de la indemnización moratoria Sobre este punto, es preciso remitirse a la línea jurisprudencial adoptada por esta colegiatura en múltiples providencias, en las cuales se ha hecho referencia a la

naturaleza jurídica de la sanción contenida en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, por la mora en el pago de las cesantías a quien ha adquirido el derecho a las mismas y a las reglas que se deben tener en cuenta para obtener el reconocimiento y pago de dicha sanción.9 La Sala recuerda que el reclamo de dicha sanción puede elevarse o bien ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo o bien ante la ordinaria, en su especialidad laboral, según concurra, en el primer caso, la condición de que se discuta la legalidad del acto administrativo –ficto o expreso— por el que se hubiera resuelto desfavorablemente la solicitud para su reconocimiento y pago al beneficiario y, en el segundo, si se pretende la ejecución directa de la entidad sobre la base de la existencia de un título ejecutivo complejo en los términos del artículo 100 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Esto último, en la medida en que, como ya lo ha dicho esta Superioridad, el reconocimiento legal de esta sanción moratoria constituye la fuente de dicha obligación, más no la obligación misma. En ese mismo orden de ideas, la jurisprudencia del Consejo de Estado10 ha señalado unas reglas que han sido aceptadas por esta Sala para resolver asuntos similares al que nos ocupa, a saber: i) la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la 9 Sobre el particular ver entre otras, las providencias de 19 de febrero de 2014 M.P. doctor Néstor Iván Osuna Patiño, expediente No. 110010102000201302283 00, aprobada mediante Acta No. 010 de la

misma fecha; 26 de febrero de 2014 M.P. doctor Néstor Iván Osuna Patiño, expediente No. 110010102000201302332 00, aprobada mediante Acta No. 012 de la misma fecha; 12 de marzo de 2014, expediente No. 110010102000201302884 00 M.P. doctor Néstor Iván Osuna Patiño, aprobada mediante Acta No. 017 de la misma fecha; 12 de febrero de 2014 M.P. doctor Wilson Ruíz Orejuela, expediente No. 11001010200020140022100; 22 de mayo de 2012 M.P. doctor Wilson Ruíz Orejuela, expediente No. 11001010200020130069500, aprobada mediante Acta No. 37 de la misma fecha. 10 Al respecto puede consultarse la sentencia de 9 de febrero de 2012, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. C.P. doctor Gerardo Arenas Monsalve. sanción moratoria, salvo que exista certeza del derecho y de la sanción, última hipótesis en la que procede la ejecución del título complejo; ii) mediante acción de nulidad y restablecimiento del derecho puede controvertirse el acto de reconocimiento de las cesantías definitivas cuando el administrado no está de acuerdo con la liquidación; iii) a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho puede cuestionarse el acto de reconocimiento de la sanción moratoria si el administrado se encuentra inconforme con él. En caso de existir acuerdo sobre su contenido y no se produce el pago de la sanción, la vía adecuada es la acción ejecutiva; iv) de existir

discusión sobre algunos de los elementos que conforman el título ejecutivo, esto es, que no sean claros, expresos y exigibles, se debe acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para que defina el asunto. De ocurrir lo contrario, puede ser ejecutada ante la jurisdicción ordinaria y, v) mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho pueden atacarse los actos expresos de reconocimiento de cesantías definitivas y de la sanción moratoria, así como los fictos frente a la petición de reconocimiento de cesantías definitivas o frente a la petición de reconocimiento y pago de la indemnización moratoria. Bajo ese contexto, en los casos en que el interesado acuda a la jurisdicción a atacar la integridad jurídica de un acto administrativo, expreso o ficto, la única vía procesal posible para encauzar este reclamo es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo conocimiento corresponde a los jueces administrativos; mientras que de optar por no discutir la legalidad de acto administrativo alguno, podrá recurrirse directamente a la acción ejecutiva, la que deberá ser tramitada por los jueces laborales. Por consiguiente, concluye la Sala que, dependiendo de las circunstancias del caso concreto se determina cuál de las dos vías procesales es la idónea para lograr el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, dado que la naturaleza de la acción y la competencia para su conocimiento están necesariamente condicionadas por el modo en que el interesado decida presentar su pretensión. 5.- Caso concreto En el presente caso la parte actora pretende la nulidad del acto administrativo ficto, por

medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la falta de pago oportuno de las cesantías parciales, que le habían sido reconocidas mediante la Resolución No. 04812 de 9 de junio de 2009. Como consecuencia de lo anterior, solicitó a título de restablecimiento del derecho el reconocimiento y pago de la aludida indemnización moratoria, así como el cumplimiento del fallo tal como lo disponen los artículos 192, 194 y 195 del C.P.A.C.A., los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de tal sanción y, el reconocimiento y pago de intereses moratorios a partir del día siguiente a la fecha de ejecutoria de la sentencia y por el tiempo siguiente hasta que se efectúe el pago de las sumas reconocidas en la sentencia. Del material probatorio allegado con la demanda, la Sala encuentra acreditado que mediante la Resolución No. 04812 de 9 de junio de 2009, la Secretaría de Educación del Municipio de Medellín reconoció y ordenó el pago de una suma de dinero equivalente a CINCUENTA Y CAUTRO MILLONES NOVECIENTOS NOVENTA Y TRES MIL SETECIENTOS TREINTA Y SEIS PESOS ($54.933.736.oo), por concepto de liquidación parcial de cesantías con destino a compra de vivienda a favor de la

señora MARÍA EUGENIA ZULUAGA DUQUE (fls.23-24, C.O.).

Igualmente, se aportó la petición de 26 de marzo de 2012 elevada por la señora

MARÍA EUGENIA ZULUAGA DUQUE ante el MINISTERIO DE EDUCACIÓN

NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, por medio de la cual solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria dispuesta en el artículo 2° de la Ley 244 de 1995 y el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006, así como la indexación respectiva hasta el momento en que se efectúe el pago de dicha obligación (fls.20-21, C.O.). Finalmente, se allegó certificado de cesantía No. 1010403 de 20 de octubre de 2011, expedido por la Directora de Afiliaciones y Recaudos de la fiduciaria La Previsora S.A. – Fiduprevisora S.A., por medio de la cual se informa que el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio programó a favor de la señora ZULUAGA DUQUE un pago de cesantía parcial, en la nómina de 9 de marzo de 2009, a través del Banco BBVA “PQ.BERRIO-MEDELLÍN-NUEVO” (fl.25, C.O.). En ese orden de ideas, la demandante pretende por vía judicial la declaratoria de nulidad del acto administrativo ficto, por medio del cual se entiende negado el reconocimiento y pago de la indemnización moratoria por el pago tardío de sus cesantías parciales, de donde surge con claridad que al estar frente a un acto administrativo – ficto - que negó la acreencia laboral reclamada, es indudable que la vía judicial idónea y adecuada para discutir el asunto es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, toda vez que aún no existe certeza de la existencia de dicha sanción.

En suma, como quiera que se encuentra acreditado que existe un pronunciamiento de la Administración referido a la viabilidad del reconocimiento y pago de la indemnización, por medio del cual se niega el mismo, e igualmente, la intención manifiesta del titular del derecho de controvertir el contenido del acto administrativo que negó la solicitud, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y para el caso concreto, al Juzgado Once (11) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín - Antioquia, conocer la demanda que en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró la señora MARÍA EUGENIA ZULUAGA DUQUE en contra de la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN

NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL

MAGISTERIO.

En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones Constitucionales y Legales, RESUELVE: PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Once (11) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín - Antioquia y el Juzgado Veinte (20) Laboral del Circuito Judicial de la misma ciudad, asignando el conocimiento de la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró la señora MARÍA EUGENIA ZULUAGA DUQUE, a través de apoderado judicial, contra LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, representada por el

Juzgado Once (11) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín - Antioquia. En consecuencia, REMÍTASE de manera inmediata el expediente a ese despacho judicial. SEGUNDO.- COMUNÍQUESE y ENVÍESE copia de esta providencia al Juzgado Veinte (20) Laboral del Circuito Judicial de Medellín - Antioquia, para su información.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

PRESIDENTA VICEPRESIDENTE

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

MAGISTRADO MAGISTRADA

ANGELINO LIZCANO RIVERA NÉSTOR IVÀN JAVIER OSUNA PATIÑO

MAGISTRADO MAGISTRADO

WILSON RUÍZ OREJUELA

MAGISTRADO

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

SECRETARIA JUDICIAL

Ivr

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

ACLARACIÓN DE VOTO

Bogotá D.C., veinte (20) de mayo de dos mil catorce (2014) Magistrada Doctora JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Magistrado Ponente Dr. NÈSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO Radicación No. 110010102000201302855-00 Aprobado en Sala No. 22 del 27 de marzo de 2014 Con el debido respeto me permito manifestar que ACLARO EL VOTO con respecto a la providencia aprobada mayoritariamente por la Corporación, pues si bien estoy de

acuerdo con enviarse el asunto de marras a conocimiento del Juez Administrativo, toda vez que dicha asignación debe estar sujeta a lo normado en el artículo 104 y 138 de Ley 1437 de 2011, que a la letra señala: “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. (…)

4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. (…) Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.

Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4)

meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.” De los Señores Magistrados, en los anteriores términos dejo planteado mi aclaración de voto. Se remite a la Secretaría Judicial un expediente en 3 cuadernos con 19-19-121 folios y 1 Cd. Atentamente,

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrada