CSDJ - F11001010200020130311900ADJUNTA20140522104416-2014

CONFLICTO NEGATIVO / Jurisdicción Ordinaria Laboral - Jurisdicción Contencioso Administrativa. Conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la Jurisdicción Ordinaria, representada por el JUZGADO QUINCE CIVIL MUNICIPAL ADJUNTO AL JUZGADO CATORCE CIVIL MUNICIPAL DE MEDELLÍN y la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en cabeza del JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN, con ocasión de demanda ejecutiva con título hipotecario interpuesta a través de apoderado judicial del INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR contra por los señores LUZ OLIMPAR POSSO VALLE y

HERIBERTO MONTOYA GIRALDO.

Se asigna a la Jurisdicción Ordinaria.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL INCLUDEPICTURE "cid:image001.gif@01CAA11C.6979D9F0" \

MERGEFORMATINET

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil catorce (2014) Magistrada Ponente Dra. JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Radicado No. 110010102000201303119-00 (8874-17) Aprobado según Acta de Sala No. 39 ASUNTO Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la Jurisdicción Ordinaria, representada por el JUZGADO QUINCE

CIVIL MUNICIPAL ADJUNTO AL JUZGADO CATORCE CIVIL MUNICIPAL

DE MEDELLÍN y la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en cabeza del JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN, con ocasión de demanda ejecutiva con título hipotecario interpuesta a través de apoderado judicial del INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR contra los señores LUZ OLIMPAR POSSO VALLE y

HERIBERTO MONTOYA GIRALDO.

ANTECEDENTES RELEVANTES 1.- El presente conflicto se originó con la presentación de la demanda ejecutiva con título hipotecario el 17 de junio de 2013, interpuesta por el apoderado judicial del INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR contra los señores LUZ OLIMPAR POSSO VALLE y HERIBERTO MONTOYA GIRALDO, cuya pretensión principal consiste en que se libre mandamiento de pago contra los demandados y en favor de la demandante, por las sumas de: $1.924.535, por concepto de salario a capital, por $187.635 correspondiente a intereses causados y no pagados; por $167.935 de intereses moratorios; $1.802 por prima de seguros de vida e incendios; y $134.534 por costo de la primera copia con mérito ejecutivo de la escritura pública No.AA14785631. Indicó el apoderado de la entidad demandante, que el presente proceso se inició en razón al incumplimiento de los accionados en su obligación contraída mediante la escritura pública No. 1.425 del 30 de septiembre de 1999 ante la Notaria 14 Encargada del Circuito Notarial de Medellín, mediante la cual constituyeron hipoteca en segundo grado, sobre el inmueble

que adquirieron con un préstamo otorgado por el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR, y así respaldar y garantizar el pago total de la obligación adquirida (fl. 1 – 47 del c.o.). 2.- Sometidas a reparto las presentes diligencias, correspondieron al JUZGADO QUINCE CIVIL MUNICIPAL ADJUNTO AL JUZGADO CATORCE CIVIL MUNICIPAL DE MEDELLÍN, autoridad judicial que en proveído del 5 de julio de 2013, consideró carecer de competencia para conocer del presente asunto, sustentando su dicho en lo normado en la Ley 80 de 1993, todas las controversias que se originaran en los contratos estatales, son de conocimiento del Juez Contencioso, reseñando así un pronunciamiento del Consejo de Estado (Expediente S-414) del 29 de noviembre de 1994. Por otra parte, y en virtud a la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, el numeral 6º del artículo 104, dispuso que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, no solo conocerá de los procesos de ejecución derivados de contratos estatales, sino de también de aquellas ejecuciones derivadas de contratos celebrados por entidades públicas, situación que observa una norma especial que sobrepasa la regla general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria. Bajo estos lineamientos, ordenó el envío de la actuación a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, para efectos de su reparto (fl. 48 - 49 del c.o.). 3.- La demanda fue asignada por reparto al JUZGADO QUINTO

ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN, Despacho que en auto del 15 de octubre de 2013, indicó que la norma de competencia de la Jurisdicción Contenciosa radica en el artículo 104 numeral 6º, que a su turno en materia ejecutiva el artículo 488 del C.P.C., referenció que el derecho reclamado debe estar en título contentivo de una obligación clara, expresa y exigible. Al respecto trajo a colación el artículo 297 del C.P.A.C.A. que en su numeral 3º, definió los documentos que prestan mérito ejecutivo ante el Juez Contencioso. De ello, resaltó: “Así las cosas, cuando se trata de obligaciones surgidas dentro de la actividad contractual de las entidades públicas, la competencia para conocer de dichas ejecuciones recae en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Y es que la competencia en materia de procesos ejecutivos, se determina de acuerdo al título basilar de la ejecución siendo éste el elemento determinante propiamente. (…) Ahora bien, no debe perderse de vista que el contrato de mutuo tiene una naturaleza eminentemente privada sobre la cual no puede predicarse la existencia de una actividad contractual de la entidad pública ya que se encuentra regulo en el ordenamiento civil y definido en el artículo 2221 del Código Civil como “…es un contrato en que una de las partes entrega a la otra cierta cantidad de cosas fungibles con cargo de restituir otras tantas del mismo género y calidad”. Y que la hipoteca tiene una connotación accesoria al contrato de mutuo, que en el presente caso se encuentra respaldando una obligación contenida en un título valor ”. Por lo tanto, suscitó un conflicto negativo de competencia y procedió a envío del expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo

Superior de la Judicatura, para lo de su competencia (folio 53 - 54 del c.o.).

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1.- Competencia. De conformidad con las atribuciones consagradas en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, en armonía con el numeral 2 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 3º del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Entendida la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia, y la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto. Así tenemos por regla general, el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar no corresponderle, será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario se presenten los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite.

Por otra parte, y previo a analizar el asunto objeto de estudio, es necesario precisar que en los pronunciamientos de esta Colegiatura, han de

desarrollarse los principios rectores los cuales enmarcan una adecuada administración de justicia, en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la función judicial, pues estos pueden generar variaciones en el trámite de los conflictos de jurisdicción y competencia puestos a conocimiento de esta Colegiatura, en aras de prever actualmente un trámite expedito y ágil en orden a lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial tal como lo contempló el principio constitucional consignado en el artículo 2° Superior, veamos: “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” En ese orden de ideas y en procura de materializar tal principio, se ceñirá la Sala a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración en el entendido de que lo pretendido es definir a quién corresponde la competencia para conocer determinado proceso judicial, esto es, el verdadero acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta Colegiatura es el órgano constitucional encargado para dirimir este tipo

de conflictos, y en aras de garantizar el principio de economía procesal, dada la trascendencia social del litigio traído en autos, por consiguiente, se procederá a analizar el sub lite y tomar una decisión de fondo en la cual se esclarezcan los hechos objeto de la controversia, y así garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política cuyo texto legal es del siguiente tenor: “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. (…)” 2.- Objeto del conflicto. El objeto del presente conflicto es determinar a cuál jurisdicción compete el conocimiento de demanda laboral, el día 17 de junio de 2013 interpuesta por el apoderada judicial del INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR contra los señores LUZ OLIMPAR POSSO VALLE y HERIBERTO MONTOYA GIRALDO. 3.- Del caso en concreto. Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la Jurisdicción Ordinaria, representada por el JUZGADO QUINCE CIVIL MUNICIPAL ADJUNTO AL JUZGADO CATORCE CIVIL MUNICIPAL DE MEDELLÍN y la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en cabeza del JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN, cuya pretensión principal consiste en que se libre mandamiento de pago en contra de los demandados y en favor de la demandante, por las sumas de:

$1.924.535, por concepto de salario a capital, por $187.635 correspondiente a intereses causados y no pagados; por $167.935 de intereses moratorios; $1.802 por prima de seguros de vida e incendios; y $134.534 por costo de la primera copia con mérito ejecutivo de la escritura pública No.AA14785631. En el sub lite, encuentra la Sala que la señora LUZ OLIMPAR POSSO VALLE accionada en el presente litigio, contrajo una obligación con el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR, entidad con que tiene una relación laboral, y mediante la cual constituyó una hipoteca en segundo grado en favor del I.C.B.F., para la adquisición de un bien inmueble. Ahora bien, se tiene que el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR, es un establecimiento público descentralizado, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio adscrito al Ministerio de la Protección Social, creado por la Ley 75 de 1968, reorganizado conforme a lo dispuesto por la Ley 7ª de 1979 y su Decreto Reglamentario 2388 de 1979; sus estatutos fueron aprobados mediante Decreto 334 de 1980, modificado parcialmente por los Decretos 1484 de 1983 y 276 de 1988, reestructurado por el Decreto 1137 de 1999 y, su organización interna establecida mediante los Decretos 1138 de 1999 y 3264 de 2002. En este contexto, el I.C.B.F. esta constituido como un establecimiento público definido en la Ley 498 de 1996 en su artículo 70, que a la letra reza:

“Artículo 70º.- Establecimientos públicos. Los establecimientos públicos son organismos encargados principalmente de atender funciones administrativas y de prestar servicios públicos conforme a las reglas del Derecho Público, que reúnen las siguientes características: a. Personería jurídica; b. Autonomía administrativa y financiera; c. Patrimonio independiente, constituido con bienes o fondos públicos comunes, el producto de impuestos, rentas contractuales, ingresos propios, tasas o contribuciones de destinación especial, en los casos autorizados por la Constitución y en las disposiciones legales pertinentes.” Definido lo anterior, procede la Sala a establecer la Jurisdicción competente para conocer del proceso ejecutivo que instauró el apoderado judicial del INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR, en aras de que se libre mandamiento de pago de las cuotas dejadas de cancelar por los demandados, en razón al préstamo de vivienda adquirido con el I.C.B.F., representado en la escritura pública de hipoteca No. AA14785631, estableciéndose inicialmente que la obligación que se pretende perseguir corresponde a una obligación de carácter ejecutivo, razón por la cual se hace necesario establecer en cabeza de que jurisdicción radica el conocimiento de este tipo de asuntos. Como primera medida, la Jurisdicción Ordinaria conserva la connotación de una competencia residual o general para conocer de los asuntos que no estén atribuidos a otra jurisdicción, como lo señala hoy el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012 – Código General del Proceso, en los siguientes términos: “Artículo 15. Cláusula general o residual de competencia.

Corresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción. Corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra especialidad jurisdiccional ordinaria. Corresponde a los jueces civiles del circuito todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otro juez civil.”(Subrayado fuera de texto). Es por ello, que el legislador definió los distintos procedimientos propios del conocimiento del juez ordinario, en consonancia con una competencia residual y general de procedimientos, que en armonía se disponen para que los administrados empleen las herramientas jurídicas acordes para la solución de sus controversias jurídicas. Dada tal competencia, la Jurisdicción Ordinaria conoce de los procesos adelantados con ocasión a las demandas instauradas en cuya pretensión se circunscriben a cobros ejecutivos hipotecarios o prendarios, definidos desde el artículo 554 al 560 del Código de Procedimiento Civil, referentes a cobros de carácter ejecutivo, señalándose claramente uno de los tantos asuntos puestos a conocimiento del juez ordinario. Por otra parte, en la Jurisdicción Contencioso Administrativa tanto el Decreto 01 de 1984 como la Ley 1437 de 2011, mantuvieron la competencia del conocimiento de algunos asuntos y se modificaron o introdujeron otros, siendo necesario establecer la norma aplicable en el presente caso, teniendo en cuentra que la Ley 1437 de 2011, en su artículo 308 introdujo un régimen de transición, que a la letra reza:

“Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior.” Teniendo presente la anterior transcripción, la acción ejecutiva fue instaurada el 17 de junio de 2013, fecha en la que se encontraba en vigencia el nuevo C.P.A.C.A., norma en la cual se sustentará la resolución del presente caso. Frente a la competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el legislador estableció en el artículo 104 del C.P.A.C.A., que los jueces y magistrados administrativos conocerán de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, actividades éstas sujetas al derecho administrativo. Adicionalmente, incorporó en ella, un criterio orgánico, con el que estableció que en tales actividades deben ser realizadas por entidades públicas y particulares cuando ejerzan funciones administrativas. Observa la Sala, pretendiéndose así, unificar el criterio orgánico de la jurisdicción, aclarando las múltiples interpretaciones traídas por la Ley 1107 de 2006, con las que se le asignaban todos los asuntos al Juez Contencioso. Ahora bien, a parágrafo seguido se encuentra la definición de entidad

pública, muy apropiada para el análisis de los asuntos puestos al conocimiento de los jueces de la república, incluso los jueces de conflictos, pues al interior del espíritu de la Ley, es el criterio orgánico el que impera en el nuevo C.P.A.C.A.. Los asuntos de conocimiento del Juez Contencioso, son: “1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable.

2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado.

3. Los relativos a contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan o hayan debido incluirse cláusulas exorbitantes.

4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.

5. Los que se originen en actos políticos o de gobierno.

6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades.

7. Los recursos extraordinarios contra laudos arbitrales que definan conflictos relativos a contratos celebrados por entidades públicas o por particulares en ejercicio de funciones propias del Estado.” Del anterior catálogo de asuntos, encontramos que el numeral 2º del referido artículo, hace referencia a los contratos celebrados por las entidades

públicas, cualquiera que sea el régimen aplicable a los mismos, que en el presente conflicto tenemos que la demandante es el I.C.B.F., entidad con el carácter de establecimiento público regido por el derecho público, que tácitamente celebró un acuerdo de voluntades, manifestado en una de las formas del contrato, conocido como el de mutuo. Por otra parte, como las pretensiones de la demanda son de carácter ejecutivo, el legislador estableció en el artículo 297 del C.P.A.CA., los títulos ejecutivos de los cuales el juez administrativo conocerá de tales procesos, a saber: “Artículo 297. Título Ejecutivo. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo:

1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias.

2. Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible.

3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.

4. Las copias auténticas de los actos administrativos con

constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar.” (Negrilla y subrayado fiera de texto) Véase, que el documento exhibido para el otorgamiento del mandamiento de pago por parte del I.C.B.F., es un gravamen hipotecario, un derecho de prenda constituido sobre un bien raíz en aras de respaldar una obligación principal a través de una escritura pública en segundo grado, con lo que se tiene que la fuente de obligación que se pretende hacer efectiva, no se encuentra dentro de los cuatro supuestos referidos anteriormente, y que el legislador determinó como títulos ejecutivos del conocimiento exclusivo de la Jurisdicción Contenciosa. Ahora bien, con lo anteriormente expuesto y dentro del marco legal traído en el estudio, encuentra la Sala que el presente litigio y por el cual conoce del conflicto de jurisdicciones provocado por los despachos colisionados, corresponde a aquellos asuntos de conocimiento del Juez Ordinario, en razón a que la fuente de la obligación no corresponde a los asuntos de trámite especial asignado por el legislativo al conocimiento del Juez Contencioso, encontrando así, que es la Jurisdicción Ordinaria la llamada a conocer el litigio de autos de conformidad con la competencia residual y general contenida en el artículo 12 de la Ley 1564 de 2012. Finalmente, el

proceso ejecutivo de autos no tiene su origen en actuaciones propias de la función administrativa asignada por la ley al I.C.B.F., ni se encuentra regulado en ninguna manera por el derecho administrativo. En consecuencia, encuentras la Sala que en razón al juez natural dirimirá el conflicto propuesto, asignando el conocimiento de la demanda JUZGADO QUINCE CIVIL MUNICIPAL ADJUNTO AL JUZGADO CATORCE CIVIL MUNICIPAL DE MEDELLÍN, despacho judicial a quien se le remitirá la actuación. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus facultades constitucionales y legales. RESUELVE PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO QUINCE CIVIL MUNICIPAL ADJUNTO AL JUZGADO CATORCE CIVIL MUNICIPAL DE MEDELLÍN y el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN, en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Ordinaria, representada en el primero de los Despachos mencionados. SEGUNDO.- REMITIR el proceso a conocimiento del JUZGADO QUINCE CIVIL MUNICIPAL ADJUNTO AL JUZGADO CATORCE CIVIL MUNICIPAL DE MEDELLÍN, y copia de la presente providencia al JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN, para su información.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidenta Vicepresidente

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrado Magistrada

ANGELINO LIZCANO RIVERA NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO

Magistrado Magistrado

WILSON RUIZ OREJUELA

Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial