CSDJ - F11001010200020130330700ADJUNTA20140206114245-2014

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., 29 de enero de 2014 Magistrado Ponente Doctor WILSON RUIZ OREJUELA Radicación No. 110010102000201303307 00 Aprobado Según Acta No. 04 de la misma fecha OBJETO DE LA DECISIÓN Dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO PRIMERO CIVIL DEL CIRCUITO DE CERETÉ –ORALIDADy el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MONTERÍA, con ocasión de la “DEMANDA ORDINARIA LABORAL”, a la que acudió el apoderado judicial de GLORIA DEL CARMEN BERROCAL CATERO, contra la LA EMPRESA PROMOTORIA DE SALUD MANEXKA EPS-I sucursal en el municipio de Cereté. I.- ANTECEDENTES PROCESALES El presente conflicto de competencia se originó en la demanda referida (fls 3 a 12), en la que el apoderado de la actora pidió, entre otros, que se declare (i) que entre la Empresa Promotora de Salud MANEXKA EPS-I, y su mandante la señora Gloria del Carmen Berrocal Cantero, existió una relación laboral, que se inició el 01 de septiembre de 2011 y finalizó el 30 de ese año, amparada por las leyes laborales, así como (ii) el pago de salario y todas sus prestaciones sociales, y derechos laborales. Fundamentó la demanda en que el 01 de septiembre de 2011 fue contratada

cuando no se encontraba embarazada, por la Empresa Promotora de Salud Indígena MANEXCA EPS-I, entidad de derecho público, para ejercer el cargo de Auxiliar en Salud de tiempo completo y en jornada laboral de 7:00 a.m. a 12:00 a.m y de 2:00 p.m. a 5:00 pm, de lunes a viernes, permaneciendo hasta el 30 de ese mismo mes y año. Señaló que la última asignación mensual devengada fue de $620.000.oo, y ejerció sus funciones dictando charlas a los usuarios en todo el municipio de Cereté de promoción y prevención de enfermedades, realizando visitas diarias a los usuarios en su domicilio, control de hipertensos, etc, labores por las que rendía informes diarios a su jefe inmediato al finalizar la jornada laboral, quien le impartía las órdenes que debía obedecer. Agregó que fue despedida de manera unilateral, en estado de embarazo y sin mediar justa causa y permiso para ello, emanado del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, sin cancelarle las prestaciones sociales, sin haber cotizado para salud, pensión y riesgos profesionales. Mediante auto del 10 de julio de 2012 (fl 101), el Juzgado Primero Civil del Circuito de Cereté –Oralidad-, admitió la demanda y ordenó notificar a la demandada y correrle traslado por el término legal, así como, se reconoció personería jurídica al apoderado judicial. La demandada contestó por intermedio de apoderado judicial, oponiéndose a las pretensiones (fls 111 a 118), además indicando la falta de jurisdicción, porque a su juicio le corresponde resolver el asunto a la jurisdicción indígena,

atendiendo a que la demandante es indígena y la demandada es una EPS de esa misma calidad. A través de providencia del 7 de junio de 2013, se celebró audiencia de conciliación, decisión de excepciones previas, saneamiento, fijación del litigio, decreto y práctica de pruebas, alegaciones y fallo. La audiencia de conciliación fracasó por posición antagónica de las partes y, se declaró probada la excepción previa de falta de jurisdicción, y por ende, se remitió el expediente a la Oficina de Apoyo Judicial de Montería, para que sea repartido al Juzgado Administrativo del Circuito de Turno (fls 148 y 149). El expediente fue asignado al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, despacho judicial que por medio de providencia del 30 de julio de 2013 (fl 152) avocó conocimiento de la misma. Por auto del 8 de agosto de ese año (fl 154), se corrigió el auto anterior, en el sentido de que se adecuara la demanda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con fundamento en las formalidades dispuestas en los artículos 162 y ss del CPACA, concediendo un término de 10 días. A través de providencia del 04 de diciembre de 2013 (fls 155 a 158), ese mismo despacho judicial declaró que no es competente para conocer de la demanda, sino que lo es el Juzgado Primero Civil de Circuito de Cereté, por lo que ordenó remitir el proceso a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que dirima el conflicto negativo de jurisdicción.

II.- POSICIÓN DE LOS COLISIONADOS

La titular del Juzgado Primero Civil del Circuito de Cereté –Oralidad-, basó su incompetencia para conocer del asunto, en que no es del resorte de la jurisdicción indígena, porque la jurisprudencia de la Corte Constitucional sostuvo que para que corresponda a dicha jurisdicción, debe tratarse de un litigio entre miembros de una comunidad de esa categoría y no se acreditó en el proceso que la demandante fuera integrante de un cabildo o resguardo, así como la demandada es una persona jurídica no indígena, de donde surge, además, que de accederse a lo pedido, la EPS sería juez y parte. Lo contrario ocurriría si el pleito fuera entre un miembro de la jurisdicción indígena y una EPS de esa misma clase. En ese orden, agregó, que el asunto corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo porque la “Ley 10 de 1990” aplicable para todas las entidades del sector salud, establece en su artículo 26 que para el mismo, la regla general es que la planta de personal se componga de empleados públicos y por excepción de trabajadores oficiales, estos últimos son los que se dedican al sostenimiento de la planta física hospitalaria y de servicios generales, como Aseadoras, conductores, porteros, jardineros, y el cargo desempeñado por la demandante, como auxiliar de salud, no se asimila al de una trabajadora oficial por obvias razones; recuérdese que le correspondía, entre otros, la promoción y prevención de enfermedades, que no se relaciona con servicios generales, por lo que no puede asimilarse a una trabajadora oficial, tanto por las funciones, como por el factor orgánico o naturaleza

jurídica de la EPS-I que es de carácter público (art. 2º del Decreto 1088 de 1993). Señaló, que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ha sostenido que cuando se invoca un contrato trabajo, en principio es competencia es del juez del trabajo, pero éste debe sanear nulidades y debe evitar sentencias inhibitorias, por lo que este asunto no puede tramitarse hasta la sentencia, en donde necesariamente se llegaría un inhibitorio, con sacrificio de la economía procesal, y no podría agotarse la vía gubernativa, corriendo el riesgo de la caducidad de la acción contenciosa administrativa. Por su parte, el titular del Juzgado Primero Administrativo Oral de Montería, sostuvo que de acuerdo con lo regulado en los artículos 104-4 y 155 de la Ley 1437 de 2011, se le asigna la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de asuntos en los cuales se discutan derechos laborales de un empleado público, cuya vinculación con la administración es de carácter legal y reglamentaria. Ahora bien, la Asociación de Cabildos del Resguardo Indígena Zenú de San Andrés de Sotavento Córdoba y Sucre MANEXKA EPS – Indígena, es una entidad de derecho público, organizada según lo dispuesto en el Decreto 1088 de 1993, registrada ante el Ministerio del Interior, aprobada por la Superintendencia Nacional de Salud para administrar los recursos del régimen subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud. De tal manera que de acuerdo con lo dispuesto en el art. 25 de la Ley 691 de

2001, las IPS creadas por las autoridades indígenas, como lo es la señalada, se entenderán que hacen parte de la red pública. Sin embargo, el hecho de que sean entidades de derecho público especial, no hace que de por sí sean entidades públicas, sino que su condición especial radica en garantizar la diversidad étnica y cultural y la protección de las comunidades indígenas como lo contempla el artículo 2º del Decreto 1088 de 1993. Además de lo anotado, en el artículo 10 ibídem, se indicó que los actos y contratos de naturaleza industrial o comercial de las asociaciones de que trata este decreto, se regirán por el derecho privado. En los demás casos, se sujetarán a las normas sobre asociaciones de entidades públicas conforme al Decreto 130 de 1976 y concordantes, última norma que fue derogada expresamente por el art. 121 de la Ley 489 de 1998, y reemplazado su contenido por el art. 95 ibídem, el cual reglamenta la Asociación entre entidades públicas, norma que fue objeto de aclaración por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, que apoyándose en la interpretación efectuada por la Corte Constitucional, permitió concluir que el régimen aplicable a las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación exclusiva de entidades públicas, es el previsto en el Código Civil, para ese tipo de entidades, y en general por el derecho privado, por lo que los asuntos referidos a las plantas de personal, régimen salarial y prestacional, naturaleza y clasificación de los servidores de las personas jurídicas sin ánimo de lucro, se rigen por el derecho privado.

Concluyó que las Instituciones Prestadoras de los Servicios de Salud Indígenas –IPS-, aunque sean definidas por la ley como entidad pública especial, los asuntos, relacionados, entre otros, con las plantas de personal, régimen salarial y prestacional, se rigen por el derecho privado. III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Y DECISIÓN A ADOPTAR 3.1.- Competencia De acuerdo a lo dispuesto por el numeral 61 del artículo 256 de la Constitución Política, y en armonía con lo preceptuado por el numeral 22 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les ha atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 33 del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Así pues, ésta Sala del Consejo Superior de la Judicatura, es competente para dirimir el conflicto de competencia referido. 3.2.- Problema jurídico a resolver y metodología a seguir para solucionarlo Esta Sala debe definir si corresponde a la Jurisdicción Ordinaria o a la de lo Contencioso Administrativo, conocer de la “DEMANDA ORDINARIA LABORAL”, a la que acudió el apoderado judicial de GLORIA DEL CARMEN BERROCAL CATERO, contra la EMPRESA PROMOTORIA DE SALUD MANEXKA EPS-I sucursal en el municipio de Cereté. Precisa la Sala que la demanda se presentó el 11 de julio de 2012, motivo por

el cual el problema jurídico se resolverá, aplicando la normatividad vigente. 1 Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: (…) Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (…)” 2 Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional. 3 Corresponde a las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura: (…) Dirimir los conflictos de competencia que dentro de su jurisdicción se susciten entre jueces o fiscales e inspectores de policía. 3.- En aplicación de lo regulado en la normatividad vigente, el asunto será asignado a la Jurisdicción ordinaria civil Ciertamente, dispone el artículo 104-4 de la Ley 1437 de 2011 (C.C.A. y P.A.), que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer de los siguientes procesos: “4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público” (negrillas fuera de texto). A su vez, el artículo 155-2 ibídem establece que “Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (..) 2. De los de nulidad y

restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes” (negrillas fuera de texto). Ahora bien, a la jurisdicción ordinaria laboral se le asignó la competencia general para conocer de los “conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo” (resaltado fuera de texto), según las voces del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. De las normas descritas, se infiere claramente que mientras a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se le atribuye competencia para definir a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, litigios relativos a materia laboral que no provengan de un contrato de trabajo entre los servidores públicos y el Estado, en donde se controviertan actos de cualquier autoridad, la Jurisdicción Ordinaria Laboral tiene en su cabeza la competencia general para conocer de los conflictos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo. En el caso examinado, la señora Gloria Carmen Berrocal, por intermedio de apoderado judicial, pretende que judicialmente se declare que entre ella y la Empresa Promotora de Salud Indígena MANEXKA EPS-I existió una relación laboral amparada por las leyes laborales, que se inició el 01 de septiembre de 2011, hasta el 30 de ese mismo mes y año, fecha en la que fue despedida unilateralmente encontrándose en embarazo. De la misma manera, solicitó

condena a la demandada al pago del salario y demás prestaciones sociales. Indicó que se desempeñó como Auxiliar de Salud, en horario de lunes a viernes de 7:00 a.m. a 12:00 a.m y de 2:00 p.m. a 5:00 pm, con una asignación mensual del $620.000.oo mensuales, cuyas labores consistieron en dictar charlas a los usuarios en el municipio de Cereté de promoción y prevención de enfermedades, realizar visitas diarias a los usuarios en su domicilio, control de hipertensos, etc, actividad por las que rendía informes diarios a su jefe inmediato al finalizar la jornada laboral, quien le impartía las órdenes que debía obedecer. A la petición de reclamación administrativa (fls 86 a 89), la demandada respondió negativamente, con fundamento en que la señora Berrocal Cantero, no ha sido contratada, ni ha laborado para MANEXKA EPS-I, bajo ningún tipo de contrato (fls 90 y 91). A juicio de esta Sala, la demandante busca que en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas regulado en el artículo 53 Constitucional, se declare la existencia una relación laboral, presuntamente iniciada de manera verbal, mencionando el salario devengado, las labores desempeñadas y el horario, así como las órdenes o subordinación, elementos característicos de la existencia de un contrato de trabajo. En ese orden, para determinar la competencia de una u otra jurisdicción para el conocimiento, trámite y decisión de la demanda incoada, es indispensable examinar las normas sobre la naturaleza jurídica de las Empresas

Promotoras de Salud Indígena –EPS-I y, el régimen laboral aplicable a las personas encargadas de la ejecución de las actividades propias de su objeto social. En efecto, dentro de las clases de entidades promotoras de salud –EPS-, que puede autorizar la Superintendencia Nacional del Salud, según lo regulado en el literal g) del artículo 181 de la Ley 100 de 1993, se encuentran “Las organizaciones no gubernamentales y del sector social solidario que se organicen para tal fin, especialmente las empresas solidarias de salud, y las de las comunidades indígenas” (negrillas fuera de texto). Por su parte, el Decreto 1088 del 10 de junio de 1993 “Por el cual se regula la creación de las asociaciones de Cabildos y/o Autoridades Tradicionales Indígenas”, establece que los Cabildos y/o autoridades tradicionales indígenas, en representación de sus respectivos territorios indígenas, podrán conformar asociaciones de conformidad con ese Decreto (art. 1º); cuya naturaleza jurídica señala que “son entidades de Derecho Público de carácter especial, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa” (art. 2º), y, tienen por objeto, “el desarrollo integral de las Comunidades Indígenas, pudiendo “Adelantar actividades de carácter industrial y comercial, bien sea en forma directa, o mediante convenios celebrados con personas naturales o jurídicas” y, “Fomentar en sus comunidades proyectos de salud, educación y vivienda en coordinación con las respectivas autoridades nacionales, regionales o locales y con sujeción a las normas legales pertinentes” (art. 3º), sin que la autonomía de los Cabildos

o Autoridades Tradicionales Indígenas se comprometa por el “hecho de pertenecer a una asociación” (art. 4º). Los actos y los contratos de naturaleza industrial o comercial de las asociaciones de Cabildos y/o Autoridades Tradicionales Indígenas (art. 10 ibídem) “se regirán por el derecho privado. En los demás casos se sujetarán a las normas sobre asociaciones de entidades públicas conforme al Decreto 130 de 1976 y normas concordantes”, última norma que fue derogada expresamente por la Ley 489 de 1998, cuyo contenido fue reemplazado por el artículo 95 de la misma normatividad, en el sentido de que “Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro. Las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género. Sus Juntas o Consejos Directivos estarán integrados en la forma que prevean los correspondientes estatutos internos, los cuales proveerán igualmente sobre la designación de su representante legal” 4. 4 El mencionado artículo fue declarado exequible mediante sentencia C-671 de 1999, “bajo el entendido de que 'las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género', sin perjuicio de que, en todo

caso el ejercicio de las prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de los actos unilaterales, de la contratación, los controles y la responsabilidad serán los propios de las entidades estatales según lo dispuesto en las leyes especiales sobre dichas materias”. Al ejercer control de constitucionalidad sobre la última norma señalada, la Corte Constitucional la declaró exequible, en el entendido que 'las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género', sin perjuicio de que, en todo caso el ejercicio de las prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de los actos unilaterales, de la contratación, los controles y la responsabilidad serán los propios de las entidades estatales según lo dispuesto en las leyes especiales sobre dichas materias”. En conclusión, los Cabildos Indígenas como entidades públicas especiales encargadas de la representación legal de sus grupos y el ejercicio de las funciones atribuidas por la ley, sus usos y costumbres (Sen. T-254 de 1994), pueden asociarse con autoridades tradicionales indígenas a nombre de sus territorios, celebrando convenios interadministrativos o conformando personas jurídicas sin ánimo de lucro, como en el caso examinado por la Sala en donde se conformó la Asociación de Cabildos del Resguardo Indígena Zenú de San Andrés de Sotavento –Córdoba y Sucre -MANEXKA E.P.S. I, entidad pública especial, según lo indica por demás, la Superintendencia

Nacional de Salud, en el sentido de que fue autorizada el 23 de febrero de 2006 (pág. web: http://www.supersalud.gov.co), y que está sujeta a las disposiciones del derecho privado y las demás normas de ese género, sin perjuicio de que, en el ejercicio de sus prerrogativas y potestades públicas, el régimen de los actos unilaterales, de la contratación, los controles y la responsabilidad sean los propios de las entidades del Estado. Lo indicado significa que en el caso examinado, tiene razón el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Montería –Córdoba-, en el sentido que la Asociación de Cabildos del Resguardo Indígena Zenú de San Andrés de Sotavento –Córdoba y Sucre -MANEXKA E.P.S. I, aunque se trate de una entidad de naturaleza pública especial, los asuntos referidos a la estructura orgánica interna, planta de personal y, régimen salarial y prestacional se rigen por el derecho privado. Es evidente entonces que si lo que pretende el apoderado de la actora es que se declare la existencia de una relación laboral, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas (art. 53 C.P.) y la condena a la demandada al pago de salario y demás emolumentos y prestaciones sociales, esgrimiendo para ello la prestación personal de una labor, subordinación o dependencia y, salario, es indudable que busca la declaratoria de la existencia de un contrato de trabajo, de manera similar al suscrito por quienes laboran con la persona jurídica demandada en las actividades propias de Auxiliar en Salud, por lo que las pretensiones deben canalizarse mediante una demanda ordinaria laboral, de competencia del juez

del trabajo, a quien el Legislador le atribuyó la competencia general para conocer de los “conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo” (resaltado fuera de texto), según las voces del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. En mérito de lo expuesto la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE: PRIMERO: ASIGNAR el conocimiento de la “DEMANDA ORDINARIA LABORAL”, a la que acudió el apoderado judicial de GLORIA DEL CARMEN BERROCAL CATERO, contra la EMPRESA PROMOTORIA DE SALUD MANEXKA EPS-I sucursal en el municipio de Cereté – Córdoba-, a la Jurisdicción Ordinaria, representada en este caso por el JUZGADO PRIMERO CIVIL DEL CIRCUITO DE CERETÉ –ORALIDAD-. En consecuencia, procédase al envío inmediato del expediente a ese Despacho Judicial.

SEGUNDO: REMÍTASE copia de esta providencia al JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MONTERÍA, para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

WILSON RUÍZ OREJUELA

Presidente

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Vicepresidente Magistrada

ANGELINO LIZCANO RIVERA MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA

Magistrado Magistrada

NÉSTOR IVÁN OSUNA PATIÑO

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrado Magistrado YIRA LUCIA OLARTE ÁVILA Secretaria judicial