CSDJ - F11001010200020140005100ADJUNTA20140430102924-2014

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., Veintitrés de abril de dos mil catorce Magistrada Ponente: Doctora MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA Registro de Proyecto: 22 de abril de 2014 Radicado 110010102000201400051 - 00 Aprobado según Acta Nº. 028 de la fecha OBJETO DEL PRONUNCIAMIENTO Dirimir el conflicto negativo de jurisdicción por competencia, suscitado entre el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación –SUPERSALUD-, con ocasión de la demanda “ordinaria laboral”, promovida a través de apoderado por la EPS Y MEDICINA PREPAGADA SURAMERICANA S.A., contra el Ministerio de Salud. ANTECEDENTES PROCESALES El apoderado de la EPS Y MEDICINA PREPAGADA SURAMERICANA S.A., contra el Ministerio de Salud, interpuso el 09 de mayo de 2013 demanda “ordinaria laboral” contra el “Ministerio de la Protección Social”, hoy Ministerio de Salud, para que se declare que “LA NACIÓN, MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL tiene la obligación legal constitucional de reconocer y cancelar el valor de los servicios prestados por mi mandante a los afiliados en relación a los medicamentos y/o procedimientos intervenciones o elementos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (POS) en consecuencia, se

condenará a la demandada al pago de las siguientes pretensiones: (…) 1. Recobros de CTC por un valor de QUINIENTOS CUARENTA Y UN MILLONES

OCHOCIENTOS SESENTA Y SEIS MIL TRESCIENTOS TREINTA Y OCHO

PESOS ML ($541.866.338)”.

Los Despachos judiciales colisionados. Correspondió por reparto la demanda al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Medellín, despacho que por auto del 10 de julio de 2013 remitió las diligencias al reparto de los Juzgados Laborales de la Ciudad de Bogotá por competencia territorial, por cuanto el ente demandado tiene su domicilio en esta ciudad capital. Decisión recurrida en apelación pero rechazada la misma en auto del 26 de ese mismo mes por la improcedencia del recurso. El expediente en el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Bogotá, este despacho judicial en proveído del 7 de noviembre de 2013 resolvió rechazar la demanda por falta de competencia y ordenó su remisión a la Superintendencia de Salud para lo de su cargo, pues sostuvo, que a decir del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, los conflictos derivados de la devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema de Seguridad Social en Salud, son de competencia de la Superintendencia Nacional de Salud. A su turno, la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación, en auto del 27 de diciembre de 2013, resolvió no avocar el conocimiento del asunto y lo remitió a esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria

para que dirima el conflicto planteado con la jurisdicción ordinaria, con fundamento en que “Si los asuntos a los que se refiere el art. 41 de la ley 1122 de 2007 y el 126 de la ley 1438 de 2011 fueren del resorte exclusivo de la Superintendencia, así lo habría expresado el legislador. Sin embargo, otra es la realidad, pues de acuerdo con las normas citadas, se logra evidenciar que la competencia asignada a esta entidad es de carácter concurrente y no privativa. En efecto, la expresión “podrá”, contenida en el primer inciso del artículo 41 de la ley 1122 nos lleva a sostener que, además de la Superintendencia Nacional de Salud, existe otra autoridad competente para conocer de los asuntos descritos en la mencionada disposición. La pregunta que surge es ¿quién es esa otra autoridad? La respuesta no puede ser otra que los jueces laborales, tal como lo indica el numeral 4° del artículo 2° de la ley 712 de 2001 (…) De acuerdo con la disposición transcrita, se colige que el legislador le ha asignado a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, el conocimiento de las controversias relacionadas con el sistema de seguridad social integral”. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia. De acuerdo con lo dispuesto en los numerales 6º del artículo 256 de la Constitución Política y 2º del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, a esta Colegiatura le corresponde dirimir el conflicto negativo de jurisdicción por competencia, suscitado entre los Juzgados Quince Laboral del Circuito de Bogotá y la

Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de. Asunto en concreto y la solución. El presente caso se relaciona con el conflicto negativo de jurisdicción, suscitado entre las autoridades judiciales arriba anotadas por el conocimiento de la demanda “ordinaria laboral” incoada por la de la EPS Y MEDICINA PREPAGADA SURAMERICANA S.A., contra el Ministerio de Salud, para que se declare que “LA NACIÓN, MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL tienen la obligación legal constitucional de reconocer y cancelar el valor de los servicios prestados por mi mandante a los afiliados en relación a los medicamentos y/o procedimientos intervenciones o elementos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (POS) en consecuencia, se condenará a la demandada al pago de las siguientes pretensiones: (…) 1. Recobros de CTC por un valor de QUINIENTOS CUARENTA

Y UN MILLONES OCHOCIENTOS SESENTA Y SEIS MIL TRESCIENTOS

TREINTA Y OCHO PESOS ML ($541.866.338)”.

Entonces, tal como está presentada la demanda y la relación que hace de las facturas y cuentas de cobro que involucra además el nombre de los usuarios que fueron beneficiarios del servicio prestado por la EPS Y MEDICINA PREPAGADA SURAMERICANA S.A bien por tratamiento médico ora por suministro de medicamentos. Con base en lo anterior, se hace necesario definir qué se entiende por título ejecutivo, a fin de clarificar si se reúnen o no, los requisitos consagrados en el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, que a la letra preceptúa:

“(…) Artículo. 488 Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias en los procesos contenciosos administrativos o de policía que aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia (…).” Ahora, conforme lo previó el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011 -Nuevo Código Contencioso Administrativo-, vigente a partir del 2 de julio de 2012 año, su normativa “sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia” (se resalta fuera del texto). Razón legal para que el caso de autos, sea resuelto conforme a esa normativa, por el hecho de haberse presentado la demanda el 09 de mayo de 2013, lo cual implica las variantes que se hayan incluido en materia de competencia, a fin de determinar a qué jurisdicción corresponde el asunto de autos, bajo el entendido además, que las derogaciones si bien pueden ser tácitas respecto de asuntos propios de la jurisdicción, cuando se derogan asuntos inherentes o por fuera de aquellos de su naturaleza, la misma debe ser expresa, en aras de evitar ambigüedades y confusiones en su interpretación y aplicación. Se tiene la norma general de competencia en esa jurisdicción fijada por el

artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, que en punto de los procesos ejecutivos regló únicamente aquellos “derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”. Así mismo, en el artículo 155 Ibídem, le otorgó a los Jueces Administrativos la facultad de conocer en primera instancia de los procesos ejecutivos, cuando la cuantía no exceda de mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes, pero ha de entenderse, que tales ejecutivos son los que tienen como base de ejecución los presupuestos dados en la norma general de competencia -art. 104 Ley 1437 de 2011-. Es decir, los relativos a las condenas impuestas y conciliaciones aprobadas por esa misma jurisdicción, al igual que los provenientes de los laudos arbitrales en que haya sido parte una entidad pública, también los contratos estatales, o celebrados por particulares en ejercicio de funciones propias de Estado. Así las cosas, verificada la normatividad puesta de presente, el supuesto de hecho no está dado entre los asuntos que compete tramitar vía ejecutiva por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sin que tenga incidencia lo previsto en el artículo 297 de esa misma codificación, que tuvo a bien calificar los documentos constitutivos de título para efectos de ese Código. No puede entenderse entonces, que se trata en este item normativo de nuevos supuestos no previstos en el artículo 104 que regula la competencia general de lo contencioso administrativo, sino de un complemento obvio, en

el cual, para poner en funcionamiento el aparato judicial en esa especialidad ejecutiva, debe acreditarse la naturaleza del título bajo las premisas legales reseñadas, no se trata de un enfrentamiento de normas ni yuxtaposición de las mismas, simplemente el artículo 297 delineó los documentos que materializarán la pretensión por vía ejecutiva, en punto de lo preceptuado en el numeral 6 Ibídem. En conclusión, las ejecuciones contractuales son de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, correspondiendo a la jurisdicción ordinaria el resto de pretensiones ejecutivas, pues constituye el género respecto de la distribución de competencia, mientras que las excepciones son las dadas por la misma Ley, en este caso el C.C.A y la Ley 80 de 1993. Adviértase que las facturas relacionadas en detalle en la demanda y aportadas en físico, cuando las verifique el Juez de la causa responden y circulan por sí mismas, en razón de la autonomía del derecho que contiene esa relación de títulos como base de pretensión, autonomía que le da la independencia para circular libremente conforme a lo que le es característico, esto es representar una obligación previamente adquirida Finalmente, ha de apreciarse la norma particular que rige ese tipo de compromisos adquiridos con ocasión de la prestación del servicio de salud, especialidad que no puede ser inadvertida por este juez del conflicto, cuya primacía sobre las normas generales de competencia es un principio de obligatoria observancia. Se trata del artículo 216 de la Ley 100 de 1993, que constituye el marco general del desarrollo legal en materia de seguridad social para efectos del

manejo y administración de los recursos, el cual preceptuó que la contratación se regirá por el régimen privado, pudiendo contener cláusulas exorbitantes propias del régimen de derecho público” (resaltado fuera de texto), pero al no presentarse contrato alguno con esas condiciones especiales que le cambie la naturaleza de convención privada a estatal, para ser controlada por el derecho administrativo, el título base de la ejecución en este caso, debe seguir el curso previsto en la legislación ordinaria para su pago. Es que no por tratarse la demandada de una entidad pública, puede considerarse el factor orgánico como determinante en la solución del conflicto, pues dicho criterio no tiene la potestad de derogar normas especiales que rigen cada materia, más aún, cuando en estos casos se trata del sistema de seguridad social integral, en tanto el ejecutivo proviene de los servicios de salud prestados por la EPS demandante, situación que actualiza la previsión normativa del artículo 2° de la Ley 712 de 2001 en sus numerales 4 y 5, cuyo tenor literal reza: “La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: (…)

4. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.

5. La ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”

(se resalta fuera de texto). No puede pasar inadvertido el hecho que la seguridad social integral es un conjunto armónico de entidades públicas y privadas, preceptos y

procedimientos inherentes a varios regímenes, entre ellos el de salud en aras de procurar la efectiva realización de principios como solidaridad eficiencia y universalidad enunciados en la Constitución Política, desarrollados por la Ley 100 de 1993 y las normas complementarias, en una comprensión de competencias atribuida a los Jueces Ordinarios, sin que el carácter de la relación de facturas y cuentas de cobro sea de origen en un contrato estatal. Es decir, para casos como el presente, se atiende un criterio meramente objetivo para resolver la controversia entre los despachos judiciales enfrentados, porque existiendo norma expresa como la mencionada en el artículo 216 de la Ley 100 de 1993, que le otorga al derecho privado la competencia para conocer de las relaciones comerciales generadas por aplicación de la seguridad social en salud, es comprensible que para los cobros a realizar a las entidades pertenecientes a ese sistema general, no importe el régimen de contratación que las rija, conociéndose como se conoce, que el servicio entre entidades del sistema de seguridad social en salud se presta por referencia1 como reza el Decreto 4747 de 2007. Y, se insiste, no se tiene en autos contrato estatal alguno o convención que haya concebido entre las partes cláusulas exorbitantes, como para despejar dudas y asignar competencia a la jurisdicción Contenciosa Administrativa, en tal evento dar aplicación al artículo 216 en cita, sólo se relacionaron las facturas y cuentas de cobro con su fecha e identificación del usuario beneficiado con la prestación de ese servicio por parte de la EPS. Además de lo anterior, téngase en cuenta que en este caso, no se trata

como dice sin soporte alguno el Juez Laboral trabado en conflicto, de facturas objeto de glosas ni deducciones por parte de la entidad ejecutada, por ende, se sustrae del conocimiento de la función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud, quien por expresa exclusión, no puede conocer de asunto alguno que por disposición legal esté sometido al proceso de carácter ejecutivo o acciones de carácter penal, conforme lo previó la Ley 1122 de 2007 en el artículo 41, que a su vez, le otorgó la facultad expresa de conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Caso no registrado en autos, en tanto, se itera, se trata de lograr el pago de unas facturas por servicios de salud prestados por la EPS demandante, 1 Ese concepto de referencia y contrareferencia, consiste en el conjunto de procesos, procedimientos y actividades técnico administrativas que permiten prestar adecuadamente los servicios de salud a los pacientes, garantizando la calidad, accesibilidad, oportunidad, continuidad e integridad de los servicios en función de la organización de la red de prestación de servicios definidos por la entidad responsable del pago. Por lo tanto, la referencia es el envío de pacientes o elementos de ayuda diagnóstica por parte de un prestador de servicios de salud a otro prestador para atención o complementación diagnóstica que, de acuerdo con el nivel de resolución, de respuesta a las necesidades de salud, mientras que contrareferencia es la respuesta que el prestador de servicios de salud receptor de referencia, da al prestador que remitió precepto que quedó tal cual en la Ley 1438 de 2011, modificatorio de dicho

artículo 41. Es decir, nada tiene que ver el caso objeto de litigio con aquellos del resorte de aquel ente administrativo con función jurisdiccional. No es del caso entonces obviar la naturaleza del litigio, no otro que un tema de seguridad social en salud, a través de la diferencia surgida en entidades prestadoras de ese esencial servicio, en aras del cobro de lo presuntamente debido. Corresponde entonces a un asunto inherente a la unidad del sistema, cuya integración, conforme al artículo 55 de la Ley 100 de 1993, hace relación a las instituciones prestadoras del servicio de salud, públicas, privadas, mixtas, sin que sea de recibo considerar por fuera del sistema integrado la ejecución de la dicha prestación En armonía con lo expuesto, se dirimirá el conflicto asignando la competencia para conocer del asunto sub-lite, a la Jurisdicción Ordinaria representada en este caso por el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Bogotá. Por lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE PRIMERO.- Dirimir el conflicto suscitado declarando que la jurisdicción que debe conocer el presente asunto es la Ordinaria, representada por el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Bogotá, Despacho judicial al que se remitirá este expediente conforme lo motivado en esta providencia. SEGUNDO.- Envíense las presentes diligencias al citado Juzgado y copia de esta providencia a la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación, para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA

Presidenta

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO JOSÉ OVIDIO CLAROS

POLANCO Vicepresidente Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ANGELINO LIZCANO RIVERA

Magistrada Magistrado

NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO WILSON RUÍZ OREJUELA

Magistrado Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

SALVAMENTO DE VOTO

Magistrado Ponente Doctora: MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA Radicación No. 110010102000 2014 00051 00

Referencia: CONFLICTO ORDINARIA - SUPERINTENDENCIA Aprobado Según Acta No. 028 del 23 de abril de 2014

Con el debido respeto, expreso los motivos por los cuales suscribí el proveído adoptado por la Sala mayoritaria con Salvamento de Voto, en el asunto de la referencia. El suscrito Magistrado no comparte la ponencia llevada a Sala, pues en la misma no se argumentó o justificó, la decisión de asignar la competencia a la Justicia Ordinaria. Lo anterior, por cuanto el conflicto se suscitó entre el Juzgado 15 Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación; y, en el proyecto analizan la competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y se concluye que esta

Jurisdicción no es la competente, por lo tanto la asignan a la Ordinaria. Frente a lo anterior, se debe decir que no era con la Jurisdicción Contencioso Administrativa que estaba trabado el conflicto, pues la Superintendencia no es sinónimo de tal Justicia. Ahora, la ausencia o falta al analizar lo que realmente son las facultades de la Superintendencia, genera como consecuencia, omisión en la sustentación o argumentación de la asignación de la competencia. Para el profesor y tratadista argentino AGUSTÍN GORDILLO, la motivación de las decisiones judiciales de manera detallada, contenida dentro de lo que usualmente se denomina “los considerandos”, es una declaración de cuáles son las circunstancias de hecho y de derecho que han llevado a la emanación, o sea, los motivos o presupuestos de la decisión. Constituye por lo tanto la fundamentación fáctica y jurídica con que el fallador entiende sostener la legitimidad y oportunidad de la decisión tomada y es el punto de partida para el juzgamiento de esa legitimidad. Agrega el profesor GORDILLO, que las explicaciones de las razones por las cuales se toma determinada decisión, es un elemento mínimo a exigirse de una conducta racional en un Estado de Derecho2. La Corte Constitucional de Colombia, en la Sentencia T – 589 de 2010, indicó que la falta de motivación de las providencias judiciales interfiere en el carácter de función pública que la Constitución le asigna a la administración de justicia (art. 228, C.P.) y, al mismo tiempo, afecta el derecho de toda persona al debido proceso (art. 29, C.P.). Porque, en un Estado de Derecho es un imperativo fundamental, vinculable por vía

interpretativa al artículo 29 de la Constitución, el derecho de toda persona “a un debido proceso público”. Esa garantía es aplicable, como dice la propia Carta “a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”, y se concreta en el derecho fundamental a que las decisiones adoptadas en un proceso judicial se justifiquen de forma explícita, a que se publiquen los argumentos empleados por el operador judicial para arribar a una conclusión jurídica. 2 GORDILLO, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, 9ª Edición, Universidad Autónoma de México, 2004, P. 445. Atentamente,

WILSON RUIZ OREJUELA

MAGISTRADO