CSDJ - F11001010200020140032300ADJUNTA20140808161302-2014

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., treinta 30 de julio de 2014

Magistrado Ponente: Dr. NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO

Radicación No. 110010102000201400323-00

Registro proyecto: 28 de julio de 2014

Aprobado según Acta N° 55 de 30 de julio de 2014

Referencia: Conflicto negativo de jurisdicción Juzgados 8° Administrativo y 10° Laboral, Colisionantes: ambos del Circuito de Bogotá Asignar a la jurisdicción de lo contencioso Decisión: administrativo

I. OBJETO DE LA DECISION Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones surgido entre el Juzgado 8° Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 10° Laboral del Circuito de Bogotá, con ocasión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral presentada el 28 de septiembre de 2012 por la señora Bertha Ángel Álvarez, contra el Instituto de Seguros Sociales – ISS, Colpensiones, el Ministerio de Salud y Protección Social, Fiduprevisora S.A. y el Ministerio de

Hacienda y Crédito Público.

II. HECHOS Y ACTUACION PROCESAL 1.- El 28 de septiembre de 2012 se repartió al Juzgado 8° Administrativo del Circuito de Bogotá, con el número de radicación 2012-00208, la demanda de nulidad y

restablecimiento del derecho de naturaleza laboral que, mediante apoderado, Conflicto de Jurisdicción Radicación: 110010102000201400323 00 presentó la señora Bertha Ángel Álvarez contra el Instituto de Seguros Sociales – ISS, Colpensiones, el Ministerio de Salud y Protección Social, Fiduprevisora S.A. y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público1, con el fin de que se le responda por las obligaciones pensionales que estaban a cargo de la extinta ESE Policarpa Salavarrieta. 2.- Las pretensiones de la demanda son esencialmente las siguientes: i) Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en una comunicación de junio 8 de 2012 de Fiduprevisora S.A., y de tres actos fictos del ISS, del Ministerio de Salud y del Ministerio de Hacienda respectivamente; ii) Que como consecuencia de la nulidad de los actos y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a las entidades demandadas: a) reconocer y pagar la pensión de jubilación que le corresponde a la demandante, aplicando los términos de los artículos 98, 101 y siguientes de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre el ISS y Sintraseguridad Social; b) reconocer y pagar la bonificación contemplada en el artículo 103 de la precitada Convención Colectiva; c) reconocer pagar retroactivamente las anteriores sumas desde el momento en que tuvo derecho a gozar de la pensión, esto es, desde agosto de 2009; d) ordenar el reajuste por pérdida de valor adquisitivo y la indemnización por mora en el pago de

la prestación. 3.- Por auto del 3 de octubre de 2012, el Juzgado 8° Administrativo del Circuito de Bogotá ordenó remitir por competencia el asunto al reparto de los juzgados laborales del circuito de Bogotá2. De acuerdo con ese despacho judicial, la demandante estuvo vinculada al ISS en calidad de trabajadora oficial, por lo que, “con base en el artículo 2 de la ley 712 de 2001, la jurisdicción ordinaria especializada en lo laboral y seguridad social es la competente para conocer de la presente controversia sobre el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación de carácter convencional a la accionante”. La Jueza 8° Administrativo de Bogotá agregó que en virtud del artículo 105.4 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conoce de los conflictos laborales surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales. 1 Fl. 1 a 369 c.o. 2 Fl. 373-374 c.o. 2 Conflicto de Jurisdicción Radicación: 110010102000201400323 00 4.- Repartido el asunto ante la jurisdicción ordinaria laboral, fue radicado bajo el número 2012-00740 en el Juzgado 10° Laboral del Circuito de Bogotá. Este despacho judicial adelantó el trámite del proceso hasta la audiencia celebrada el 10 de febrero de 2014, en la cual se declaró probada la excepción previa de falta de competencia propuesta por el ISS en liquidación y, en consecuencia, ordenó remitir el expediente a esta Corporación para que se dirima el conflicto surgido3.

La Jueza 10ª Laboral del Circuito de Bogotá consideró que carece de competencia y jurisdicción porque en realidad no se está tramitando una pensión de un afiliado frente a una empresa del sistema de seguridad social, sino una pretensión principal de obtener una pensión convencional, la cual se pide directamente al patrón y no a una entidad del sistema de seguridad social. La funcionaria judicial agregó que debe tenerse en cuenta que la actora es empleada pública desde que se produjo la escisión del ISS y se vinculó a la ESE Policarpa Salavarrieta (cf. CD, fl. 476, minutos 10 a 15). 5.- El 13 de febrero de 2014 se recibió en esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria la actuación remitida por el Juzgado 10° Laboral del Circuito de Bogotá4.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia La Sala Jurisdiccional Disciplinaria de esta Corporación es competente para resolver los conflictos de jurisdicciones que se presenten entre la jurisdicción ordinaria y la de lo contencioso administrativo. Así lo establece el artículo 256, numeral 6 de la Constitución Política y lo desarrolla el artículo 112, numeral 2 de la ley 270 de 1996. 2.- Problema jurídico 3 Fl. 476 (CD)-478 c.o. 4 Fl. 1-3 c. CSJ

3 Conflicto de Jurisdicción Radicación: 110010102000201400323 00 Le corresponde a la Sala determinar cuál jurisdicción, entre la contencioso administrativa y la ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, es la competente para conocer de una demanda de nulidad y restablecimiento del

derecho presentada por una persona natural que reclama el reconocimiento y pago de una pensión convencional como antigua empleada de una Empresa Social del Estado cuyo pasivo pensional fue asumido por el Instituto de Seguros Sociales y otras entidades públicas que son demandadas. 3.- Solución del conflicto Para dirimir la presente colisión de jurisdicciones, esta Sala procederá a fijar de manera general el marco normativo a seguir en estos asuntos (3.1), para luego entrar a analizar su aplicación en el caso concreto (3.2). 3.1El marco normativo aplicable El sector de la Rama Judicial especializado en administrar Justicia en los asuntos laborales y de seguridad social hace parte de la jurisdicción ordinaria, cuyo rasgo característico es su cláusula general o residual de competencia, en relación con las demás jurisdicciones constitucional y legalmente reconocidas. De ahí que el punto de partida para resolver el presente conflicto de jurisdicción sea lo dispuesto en el artículo 12 de la ley estatutaria 270 de 1996, en virtud del cual la jurisdicción ordinaria “conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”. Ahora bien, para que la cláusula general o residual a favor de la jurisdicción ordinaria opere, debe previamente verificarse que no exista norma especial que atribuya el conocimiento de cierto tipo de procesos a una de las jurisdicciones especiales. En lo relativo entonces a demandas de nulidad y restablecimiento del derecho en materia laboral, deberá verificarse si existe, o no, norma especial que atribuya el conocimiento de ese tipo de asuntos a otra jurisdicción.

Procede entonces verificar concretamente el marco normativo aplicable a los procesos laborales que taxativamente pueden someterse a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con base en lo previsto en el CPACA – ley 1437 de 4 Conflicto de Jurisdicción Radicación: 110010102000201400323 00 2011, estatuto procesal vigente al momento de la presentación de la demanda y que deberá aplicarse al estudiar el presente asunto, tal como lo dispone el artículo 308 de ese mismo código. Al respecto se encuentra que, de conformidad con el artículo 104.4 del CPACA, se fijó un criterio especial que define el objeto de la justicia administrativa en materia de procesos laborales administrativos. En efecto, en virtud de la mencionada norma, dicha jurisdicción solamente conocerá de aquellos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público” (negrillas fuera del texto). En otros términos, se tiene que los procesos laborales administrativos de los que conoce la justicia administrativa son aquellos que tienen por objeto la solución de controversias surgidas en razón o con ocasión de la relación legal y reglamentaria entre un servidor público, específicamente un empleado público, y una entidad estatal. En consecuencia, los conflictos laborales surgidos entre un trabajador oficial, vinculado mediante contrato de trabajo, y una entidad estatal, no son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y de ellos conocerá en virtud de la cláusula general o residual, la jurisdicción ordinaria. Adicionalmente, la regla del artículo 104.4 del CPACA implica que los únicos asuntos

sobre seguridad social que son competencia de la justicia contencioso administrativa son aquellos relativos a la seguridad social de los empleados públicos, siempre y cuando su régimen de seguridad social sea administrado directamente por una persona de derecho público. Por lo tanto, en virtud de la cláusula general y residual de competencias de la jurisdicción ordinaria, los demás conflictos sobre seguridad social, deberán resolverse ante los jueces laborales y de la seguridad social. En particular, respecto de las Empresas Sociales del Estado – ESE, el artículo 194 de la ley 100 de 1993 dispuso de manera general que “constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la ley o por las asambleas o concejos, según el caso, sometidas al régimen jurídico previsto en este capítulo”. Por su parte, el artículo 195.5 de la mencionada ley señaló que “las personas vinculadas 5 Conflicto de Jurisdicción Radicación: 110010102000201400323 00 a la empresa tendrán el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del capítulo IV de la Ley 10 de 1990”. Por su parte, el parágrafo del artículo 26 de la ley 10 de 1990 estableció que para efectos de estas entidades dentro del sector salud, “son trabajadores oficiales, quienes desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales, en las mismas instituciones” (negrillas fuera del texto). En consecuencia, los demás trabajadores de las ESE serían en principio empleados públicos o tendrían al menos vocación de serlo en

virtud de la ley. 3.2El caso concreto La Sala recuerda que “no es el nomen juris de la demanda lo que determina la jurisdicción a tramitar el proceso, sino la real pretensión y objeto del litigio”5, de tal modo que corresponde al Consejo Superior de la Judicatura, en su calidad de tribunal de conflictos inter-jurisdiccionales, interpretar con carácter vinculante las normas que atribuyen competencias a las jurisdicciones que entran en colisión. Esta labor interpretativa está íntimamente ligada al análisis del caso concreto que consiste en la verificación de la realidad procesal de lo que se pretende con la demanda, integrando para ello las circunstancias de hecho y de derecho que la rodean y condicionan. En cuanto el caso concreto, la Sala constata como lo hizo en su momento el Juzgado 10º Laboral del Circuito de Bogotá, que las pretensiones de la demanda presentada mediante apoderada por la señora Bertha Ángel Álvarez apuntan de una parte a obtener el reconocimiento y pago de una pensión que no es legal, sino basada en una Convención Colectiva. En ese sentido, esta pensión se exige directamente por el empleado al empleador, por lo que se trata de un asunto distinto a aquel donde un usuario cotizante o beneficiario del sistema general de 5 CSJ, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, sentencia del 16 de enero de 2013, Rad. 2012-02113, M.P. Dra. María Mercedes López Mora. En aquella ocasión, esta Sala agregó que “Aceptar el rótulo de la demanda como determinante en la escogencia de la jurisdicción, es dejar al arbitrio de las partes algo que es potestativo de

legislador, es la Ley la que establece las reglas de competencia, sólo que por interpretaciones que suelen dar a ciertas normas los operadores judiciales, registran las diligencias posiciones encontradas frente a hechos aparentemente confusos, donde surge necesaria la intervención del (sic) un juez del conflicto, quien por mandato Constitucional y legal adscribe el conocimiento al competente con fuerza vinculante para los intervinientes y los Jueces trabados en el conflicto”. 6 Conflicto de Jurisdicción Radicación: 110010102000201400323 00 seguridad social integral le reclama a una entidad administradora dentro de dicho sistema el reconocimiento y pago de una pensión legalmente establecida. De otra parte, la Sala encuentra que la demandante es una persona que se desvinculó siendo empleada pública de una ESE del nivel nacional creada con la escisión del ISS mediante el decreto 1750 de 2003. Efectivamente, no obstante la señora Bertha Ángel Álvarez laboró durante varios años como trabajadora oficial del ISS, lo cierto es que sus últimos años laboró para la ESE Policarpa Salavarrieta en calidad de empleada pública, de acuerdo con la regla especial fijada en el artículo 16 del decreto 1750 de 2003: “Para todos los efectos legales, los servidores de las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente decreto serán empleados públicos, salvo los que sin ser directivos, desempeñen funciones de mantenimiento de la planta física hospitalaria y de servicios generales, quienes serán trabajadores oficiales” (negrillas fuera del texto). Adicionalmente, la demanda se dirige contra las entidades públicas que, en virtud de la ley, el reglamento y convenios interadministrativos, están llamadas a

responder por el pasivo pensional de la ESE Policarpa Salavarrieta, puesto que esta última entidad fue liquidada. Se trata entonces del reclamo judicial, hecho por quien fue empleada pública de una ESE, de una pensión convencional cuyo financiamiento proviene de una administración especial a cargo de entidades públicas que responden por las obligaciones pensionales que estaban a cargo de la ESE empleadora. Con base en las circunstancias que han sido descritas, la Sala considera que se reúnen los supuestos previstos en el artículo 104.4 del CPACA para reasignar el conocimiento del presente asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Se advierte por último que la presente providencia tiene efectos de cosa juzgada en lo relativo al juicio de asignación de jurisdicción, lo cual es garantía del derecho fundamental de acceso material y efectivo a la Justicia. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, 7 Conflicto de Jurisdicción Radicación: 110010102000201400323 00

RESUELVE: PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado 8° Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 10° Laboral del Circuito de Bogotá, asignando el conocimiento del caso a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, representada por el primero de ellos. En consecuencia, REMÍTASE de manera inmediata la totalidad del expediente al Juzgado 8° Administrativo del Circuito de Bogotá, para que reasuma el conocimiento del proceso radicado bajo el número 2012-00208.

SEGUNDO.- COMUNÍQUESE y ENVÍESE copia de esta providencia al Juzgado 10° Laboral del Circuito de Bogotá.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

PRESIDENTA VICEPRESIDENTE

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

MAGISTRADO MAGISTRADA

ANGELINO LIZCANO RIVERA NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO

MAGISTRADO MAGISTRADO

8 Conflicto de Jurisdicción Radicación: 110010102000201400323 00

WILSON RUIZ OREJUELA

MAGISTRADO

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

SECRETARIA JUDICIAL

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