CSDJ - F11001010200020140034800ADJUNTA20140815212415-2014

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., once 11 de agosto de 2014

Magistrado Ponente: Dr. NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO Radicación No. 110010102000201400348 00

Registro proyecto: 4 de agosto de 2014

Aprobado según Acta N° 60 de 6 de agosto de 2014

Referencia: Conflicto aparente de jurisdicción Procuraduría General de la Nación – Colisionantes: Procuraduría Regional de Nariño y Juzgado 3º Laboral del Circuito de Pasto Inhibirse y remitir a la Sala de Consulta y

Decisión:

Servicio Civil del Consejo de Estado

I. OBJETO DE LA DECISION Sería del caso dirimir el conflicto de jurisdicciones presuntamente surgido entre la Procuraduría General de la Nación, representada por la Procuraduría Regional de Nariño, y el Juzgado 3º Laboral del Circuito de Pasto, con ocasión de una actuación disciplinaria por acoso laboral iniciada por denuncia de la señora Alix Angélica Muñoz Bravo contra las señoras Jenny Alexandra Romero Conflicto de Jurisdicción Radicación número: 110010102000201400348-00 y Lupe Yolanda Benavides, de no ser porque esta Sala encuentra que el conflicto de jurisdicción es absolutamente aparente, tal como se expondrá.

II. HECHOS Y ACTUACION PROCESAL 1.- Mediante acto del 28 de septiembre de 20121 la Procuraduría General de la

Nación, a través de la Procuraduría Regional de Nariño, abrió indagación preliminar disciplinaria con base en las actuaciones relativas a acoso laboral que adelantaron en un primer momento el Comité de Convivencia Laboral de la Universidad de Nariño y la Unidad de Control Interno Disciplinaria de la misma entidad2. 2.- Mediante acto del 30 de abril de 20133 el Procurador Regional de Nariño abrió investigación disciplinaria (No. IUS 2012-243621) contra las señoras Jenny Alexandra Romero y Lupe Yolanda Benavides, vinculadas a la Universidad de Nariño, por presuntas conductas de acoso laboral en contra de la señora Alix Angélica Muñoz Bravo, igualmente vinculada laboralmente a la Universidad de Nariño. 3.- Por acto del 26 de diciembre de 20134, el Procurador Regional de Nariño ordenó remitir el asunto al reparto de los jueces laborales de Pasto. Para la Procuraduría Regional de Nariño, la competencia para conocer de esta actuación por presunto acoso laboral corresponde al juez laboral en los términos del inciso 1º del artículo 12 de la ley 1010 de 2006. En efecto, se consideró que de acuerdo con la vinculación laboral de la presunta víctima y 1 Fl. 40-41 c.1 2 Fl. 1 a 39 c.1 3 Fl. 54 a 62 c.1 4 Fl. 499 a 500 c.3 2 Conflicto de Jurisdicción Radicación número: 110010102000201400348-00 de las presuntas agresoras, se trataba de empleados particulares de la

Universidad de Nariño y no de servidores públicos. 4.- Repartida entonces la actuación al Juzgado 3º Laboral del Circuito de Pasto (Rad. No. 2014-00017), ese despacho judicial declaró en auto del 29 de enero de 20145 carecer de competencia y provocar en consecuencia un conflicto negativo de competencia entre la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y la Procuraduría Regional de Nariño, por lo que en la misma providencia ordenó su remisión a esta Corporación. La Jueza 3ª Laboral del Circuito de Pasto consideró que, de acuerdo con el régimen laboral aplicable a la Universidad de Nariño (artículo 304 del decretoley 1222 de 1986, Decreto Departamental No. 049 de 1904, ley 30 de 1992, ley 647 de 2001, Acuerdo No. 166 de 1990 del Consejo Superior de la Universidad de Nariño, entre otras), y con base en las pruebas documentales obrantes en el expediente, las señoras Alix Angélica Muñoz Bravo (presunta víctima), Jenny Alexandra Romero Arturo y Lupe Yolanda Benavides Díaz del Castillo (presuntas victimarias) son servidoras públicas y no empleadas particulares de la Universidad de Nariño, pues esta entidad es un establecimiento público del orden departamental. En consecuencia, estimó que la competencia para conocer del presente asunto es del Ministerio Público, en los términos del inciso 2º del artículo 12 de la ley 1010 de 2006. 5.- A través de oficio No. 0084 del 6 de febrero de 2014, el Juzgado 3º Laboral

del Circuito de Pasto remitió la actuación a esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria, para lo de su competencia. El expediente fue efectivamente recibido por esta Corporación el 17 de febrero de 20146. 5 Fl. 502 a 504 recto verso c.3 6 Fl. 1 c. CSJ 3 Conflicto de Jurisdicción Radicación número: 110010102000201400348-00

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia De conformidad con el artículo 256, numeral 6, de la Constitución Política, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de esta Corporación es competente para dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones. A su vez, el artículo 112, numeral 2, de la ley estatutaria 270 de 1996 desarrolló en el mismo sentido el anterior mandato constitucional, agregando que a esta Sala le corresponde también resolver los conflictos de competencia surgidos entre las distintas jurisdicciones y las autoridades administrativas que ejerzan funciones jurisdiccionales en virtud de norma legal, salvo los mencionados en el artículo 114, numeral 3; así como los conflictos entre Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional. 2.- De la inexistencia de un conflicto de jurisdicción La Sala encuentra que el expediente de la referencia no contiene un verdadero conflicto de jurisdicción que deba ser desatado por el Consejo Superior de la Judicatura. En efecto, las funciones disciplinarias sancionatorias ejercidas en materia de acoso laboral por la Procuraduría General de la Nación son eminentemente administrativas y no pueden considerarse como ejercicio de funciones jurisdiccionales en virtud de norma

legal derivada del artículo 116 de la Constitución de 1991. En otras palabras, la Procuraduría General de la Nación se mueve en el ámbito del derecho disciplinario como rama del derecho administrativo sancionador, para 4 Conflicto de Jurisdicción Radicación número: 110010102000201400348-00 investigar y sancionar – si es del caso – a los servidores públicos cuya conducta constituya acoso laboral en los términos de la ley 1010 de 2006. Es por tal razón que las decisiones de índole disciplinaria expedidas por la Procuraduría General de la Nación son actos administrativos sancionatorios que pueden ser judicialmente revisados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ejercido ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en los términos de la ley 1437 de 2011. Al respecto, cabe recordar que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido de manera uniforme y reiterada que estas facultades sancionatorias disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación nunca pueden confundirse con el ejercicio de la función jurisdiccional. Así, en providencia del 11 de julio de 20137, se señaló lo siguiente: “En forma correlativa, precisa el Consejo de Estado que el control disciplinario que ejerce la Procuraduría General de la Nación no constituye ejercicio de función jurisdiccional. La Procuraduría no juzga ni sentencia, puesto que no es un juez; es la máxima autoridad disciplinaria en el ámbito externo de ejercicio de la potestad disciplinaria, pero como se aclaró, esa es

una manifestación de la función administrativa, no de la función jurisdiccional. El juez competente es la jurisdicción contencioso-administrativa, encargada de ejercer el control sobre los actos administrativos disciplinarios y el procedimiento seguido para adoptarlos. Se aclara a este respecto que la Procuraduría no es un poder omnímodo no sujeto a controles, ni es una nueva rama del poder, ni es un nuevo juez creado sobre la marcha en contravía del diseño constitucional; no se puede atribuir, en contra de la Constitución Política que dice defender, estas funciones, ni puede siquiera 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, 11 de julio de 2013, Rad. 11001-03-25-0002011-00115-00 (0390-2011), C.P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren 5 Conflicto de Jurisdicción Radicación número: 110010102000201400348-00 sugerir que sus decisiones constituyen sentencias, con todas las garantías que revisten los fallos judiciales. La autonomía e independencia que la Constitución Política le otorgan a la Procuraduría no implican que este organismo no esté a su turno sujeto a controles, dentro del sistema de frenos y contrapesos ideado por el Constituyente. Más aún, el uso corriente de la expresión “juez disciplinario” por la Corte Constitucional para hacer referencia a la Procuraduría no puede interpretarse bajo ninguna perspectiva en el sentido de que la Procuraduría sea una autoridad jurisdiccional, ni de que sus dictámenes disciplinarios tengan la naturaleza jurídica de sentencias

que hagan tránsito a cosa juzgada; tampoco el uso de la palabra “fallos” o “instancias”, en el que se suele incurrir”. Y en una providencia más reciente, del 20 de marzo de 20148, el Consejo de Estado reiteró el punto de la siguiente manera: “No se debe confundir la presunción de legalidad que ampara las decisiones disciplinarias, en tanto actos administrativos, con el efecto de cosa juzgada o la intangibilidad de las decisiones jurisdiccionales. El Consejo de Estado ha establecido claramente la distinción al resaltar que los fallos disciplinarios efectivamente están amparados, en tanto actos administrativos que son, por la presunción de legalidad. Esta presunción de legalidad, que está sumada a lo que la jurisprudencia constitucional ha llamado el efecto de “cosa decidida” (por oposición al de “cosa juzgada”), se encuentra sujeta en su integridad al control ejercido por la jurisdicción contencioso-administrativa. En igual medida, la aplicación mutatis mutandi de los principios aplicables al poder sancionatorio penal, o del principio del non bis in ídem, no transforma la potestad disciplinaria en una función jurisdiccional. El Consejo de Estado ha 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, 20 de marzo de 2014, C.P. (e) Dr. Gustavo Gómez Aranguren, Rad. 11001-03-25-000-2012-00902-00(2746-12). 6 Conflicto de Jurisdicción Radicación número: 110010102000201400348-00 explicado que la aplicabilidad del non bis in ídem se deriva no de una aludida

naturaleza jurisdiccional del control disciplinario, sino del hecho de que forma parte del derecho administrativo sancionador”. Por su parte, la jurisprudencia constitucional relativa a la legislación sobre protección contra el acoso laboral ha diferenciado claramente el alcance de la función administrativa sancionatoria que desde lo disciplinario ejerce la Procuraduría General de la Nación respecto de los servidores públicos, de la labor de naturaleza jurisdiccional que en materia de acoso laboral desempeñan los jueces laborales cuando la víctima es un trabajador particular, de conformidad con el artículo 12 de la ley 1010 de 2006. Es atendiendo esa diferencia de funciones como la Corte Consitucional ha permitido que la acción de tutela proceda en tanto que mecanismo de protección de los derechos fundamentales de las víctimas de acoso laboral, cuando el conocimiento de ese tipo de casos le corresponda a la Procuraduría General de la Nación; mientras que, cuando se trata de procesos judiciales por acoso laboral, la tutela se torna a primera vista improcedente, justamente porque existe un mecanismo jurisdiccional que permite proteger los derechos de las víctimas sin circunscribirse únicamente al aspecto sancionatorio disciplinario. En particular, la Corte Constitucional señaló lo siguiente en su sentencia T-882 de 2006 (M.P. Dr. Humberto Sierra Porto): “La Sala encuentra que cuando el acoso laboral tiene lugar en el sector público, la víctima del mismo cuenta tan sólo con la vía disciplinaria para la protección de sus derechos, mecanismo que no sólo es de carácter administrativo y no judicial en los términos del artículo 86 Superior, sino que

no resulta ser eficaz para el amparo del derecho fundamental a gozar de un 7 Conflicto de Jurisdicción Radicación número: 110010102000201400348-00 trabajo en condiciones dignas y justas. Así las cosas, la Sala estima que para los casos de acoso laboral que se presenten en el sector público, la vía disciplinaria puede no ser un mecanismo efectivo para la protección de los derechos de los trabajadores, y por ende la tutela resulta ser el instrumento idóneo en estos casos, sin perjuicio, por supuesto, de la responsabilidad disciplinaria que se le pueda imputar al sujeto activo de acoso laboral”. (…) “Cuando el acoso laboral tenga lugar en el sector privado, la Sala estima que la acción de tutela resulta, en principio, improcedente dado que el trabajador cuenta con una vía judicial efectiva para amparar sus derechos, cual es acudir ante el juez laboral a fin de que éste convoque a una audiencia de practica de pruebas dentro de los treinta días siguientes, providencia que puede ser apelada”. Así las cosas, como la misma terminología lo indica, para que surja un conflicto de jurisdicción de los que conoce privativamente el Consejo Superior de la Judicatura, se requiere que los extremos en conflicto pertenezcan a distintas jurisdicciones, cualquiera que sea, o bien a autoridades administrativas en ejercicio de facultades jurisdiccionales en los términos del inciso 3 del artículo 116 constitucional. Si bien, en el caso concreto aquí evaluado se encuentra en un extremo un juzgado laboral y de seguridad social, el cual hace parte de la jurisdicción ordinaria; lo cierto es

que en el otro extremo del conflicto negativo de competencias surgido se encuentra la Procuraduría General de la Nación, organismo que no hace parte de ninguna jurisdicción, de conformidad con el diseño institucional fijado en la Constitución y la ley. 8 Conflicto de Jurisdicción Radicación número: 110010102000201400348-00 Con ocasión del estudio del presente asunto, la Sala se permite reiterar el precedente jurisprudencial aplicable a asuntos similares o análogos al aquí evaluado. En particular, en providencia del 30 de julio de 2009 (M.P. Dr. Angelino Lizcano Rivera), esta Corporación señaló lo siguiente: “También se deduce del material probatorio, que no es viable dirimir un conflicto que es inexistente, comoquiera que el operador administrativo, la Comisaría Octava de Familia de Bogotá, en este caso no ejerce funciones jurisdiccionales, razón suficiente para que la Sala se abstenga de conocer del mismo”. En el mismo sentido, en providencia del 1 de septiembre de 2009 (M.P. Dr. Angelino Lizcano Rivera), se tuvo como ratio decidendi que “(…) no es competencia de esta Sala, entrar a definir la jurisdicción, cuando existe entre los colisionados un despacho que cumple funciones netamente administrativas, (…)”. Del mismo modo, en providencia de la misma fecha que la precitada (M.P. Dr. Pedro Sanabria Buitrago), se falló en la misma línea al considerarse lo siguiente: “Siendo así, y tratándose de una función administrativa, no es pues del resorte de esta Sala entrar en la definición de competencia, cuando exista entre los enfrentados, un despacho que al tramitar el asunto que los enfrenta,

cumple funciones netamente administrativas, como ocurre en el presente caso, en donde el procedimiento (…) es de naturaleza administrativa”. Atendiendo por último la regla constitucional contenida en el artículo 256.6 de la Constitución Política, esta Sala dirime “los conflictos de competencia que 9 Conflicto de Jurisdicción Radicación número: 110010102000201400348-00 ocurran entre las distintas jurisdicciones”. Por tal razón, en casos como el aquí analizado, donde surge un exótico conflicto entre una autoridad administrativa y una autoridad jurisdiccional, no es dable a esta Superioridad extender por vía de interpretación su competencia a este último supuesto, pues tal hermenéutica sería contraria a la norma de normas. A juicio de esta Sala, el presente asunto corresponde en realidad a una modalidad del conflicto de competencia administrativa. Ciertamente, el supuesto de un conflicto de competencia entre una autoridad administrativa y otra de naturaleza jurisdiccional no está expresamente previsto en el artículo 39 del CPACA – ley 1437 de 2011. Sin embargo, la aplicación de un criterio estrictamente orgánico permite considerar que, a falta de restricción constitucional explícita en el artículo 237 de la Carta Política para que el Consejo de Estado dirima conflictos de competencia de naturaleza administrativa, será su Sala de Consulta y Servicio Civil la autoridad llamada a dirimir este tipo de colisión de competencias donde hay, por lo menos, una autoridad administrativa que se declara incompetente para ejercer sus funciones administrativas. Dado que no puede haber lagunas en el derecho objetivo y que debe darse un efecto útil a lo dispuesto por el legislador en los artículos 39 y 112.10 del

CPACA; se ordenará el envío de la presente actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, para lo de su competencia. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución y la ley,

RESUELVE:

10 Conflicto de Jurisdicción Radicación número: 110010102000201400348-00 PRIMERO.- INHIBIRSE de dirimir un conflicto de jurisdicciones presuntamente suscitado entre la Procuraduría General de la Nación, representada por la Procuraduría Regional de Nariño, y el Juzgado 3º Laboral del Circuito de Pasto, con ocasión de una actuación disciplinaria por acoso laboral contra las señoras Jenny Alexandra Romero y Lupe Yolanda Benavides, iniciada tras denuncia de la señora Alix Angélica Muñoz Bravo; por tratarse de un conflicto de jurisdicción aparente o inexistente de conformidad con la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Por Secretaría, ENVÍESE de inmediato el expediente a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. TERCERO.- COMUNÍQUESE y ENVÍESE copia de esta providencia a la Procuraduría Regional de Nariño y al Juzgado 3º Laboral del Circuito de Pasto.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

PRESIDENTA VICEPRESIDENTE

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

MAGISTRADO MAGISTRADA

11 Conflicto de Jurisdicción Radicación número: 110010102000201400348-00

ANGELINO LIZCANO RIVERA NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO

MAGISTRADO MAGISTRADO

WILSON RUIZ OREJUELA

MAGISTRADO

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

SECRETARIA JUDICIAL

12