CSDJ - F11001010200020140035500ADJUNTA20140721164426-2014

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., dieciséis 16 de julio de 2014

Magistrado Ponente: Dr. NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO

Radicación No. 110010102000201400355-00

Registro proyecto: 14 de julio de 2014

Aprobado según Acta N° 52 de 16 de julio de 2014

Referencia: Conflicto negativo de jurisdicción Juzgado 38 Civil del Circuito de Bogotá y

Colisionantes: Juzgado 11 Administrativo de Bogotá Decisión: Asignar a la jurisdicción ordinaria

I. OBJETO DE LA DECISION Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones surgido entre el Juzgado 38 Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, con ocasión de la acción popular promovida mediante apoderado, el 17 de julio de 2008, por la Fundación para la Protección de los Intereses y Bienes Públicos los Intereses Difusos y el Medio Ambiente – Proteger, en adelante Fundación Proteger, contra la señora Mayerly Amaya Benavides en su calidad de propietaria del establecimiento de comercio Pastelería Tomaselly Lourdes, con el fin de proteger los derechos colectivos afectados por la inexistencia de una estructura de acceso a las personas discapacitadas y de acceso seguro a la población en general.

Conflicto de Jurisdicción Radicación: 110010102000201400355-00

II. HECHOS Y ACTUACION PROCESAL 1.- El 17 de julio de 2008 se repartió al Juzgado 38 Civil del Circuito de Bogotá

(radicación 2008-00380) una acción constitucional popular presentada por la Fundación Proteger contra la señora Mayerly Amaya Benavides, propietaria del establecimiento de comercio Pastelería Tomaselly Lourdes, con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos presuntamente afectados por la inexistencia en el referido establecimiento de comercio de una estructura de acceso a las personas discapacitadas y de acceso seguro al público en general1. La demanda pretende, en síntesis, lo siguiente: i) Que se ordene a la señora Mayerly Amaya Benavides a realizar todas las construcciones y estructuras necesarias que garanticen el acceso físico de las personas con discapacidad física a la Pastelería Tomaselly Lourdes de Bogotá, conforme a lo exigido en la ley; y ii) Que se ordene a la señora Mayerly Amaya Benavides abstenerse de erigir, construir o establecer barreras arquitectónicas que impidan la libre accesibilidad ordenada por las normas legales. 2.- Por auto del 11 de agosto de 2008, el Juzgado 38 Civil del Circuito de Bogotá admitió la mencionada acción popular, corrió traslado a la parte demandada, comunicó la admisión de la demanda al Ministerio Público y a las entidades administrativas encargadas de proteger el derecho o el interés colectivo afectado, entre otras órdenes de ley2. A partir de ese momento procesal, el trámite continuó

su curso con participación de la demandada y de los demás intervinientes, en particular, de la Secretaría de Planeación de Bogotá (fl. 40 a 47), de la Secretaría de Ambiente de Bogotá (fl. 48 a 52), de la Defensoría del Espacio Público de Bogotá (fl. 53 a 64) y de la Alcaldía Local de Chapinero (fl. 65 y 66). Se surtió la etapa probatoria, se dio la oportunidad para alegar de conclusión (fl. 83) y llegado el momento para fallar, el Juzgado 38 Civil del Circuito de Bogotá resolvió en providencia del 6 de abril de 20113 declarar la nulidad de todo lo actuado al advertir que no había corrido traslado a la parte actora de las excepciones formuladas por la parte demandada. 1 Fl. 1 a 13 c.o. 2 Fl. 14 c.o. 3 Fl. 89 y 90 c.o. 2 Conflicto de Jurisdicción Radicación: 110010102000201400355-00 3.- Vencido el término de traslado de las excepciones, se retomó el trámite del proceso según informe secretarial del 18 de julio de 2011 (fl. 99). Posteriormente, en auto del 23 de abril de 2012, el precitado juzgado civil del circuito ordenó, previa la expedición de una decisión de fondo, la vinculación al proceso de la propiedad horizontal Centro Comercial La Piñata (fl. 114). A esta última orden no fue posible darle cumplimiento efectivo, lo cual no impidió continuar con el trámite del proceso.

4.- Llegado el momento procesal para fallar, el Juzgado 38 Civil del Circuito de Bogotá consideró, en providencia del 8 de agosto de 20134, que para resolver de fondo el asunto se hacía indispensable integrar un litisconsorcio necesario con el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU. De acuerdo con este despacho judicial, “para superar la vulneración de los derechos colectivos mencionados en la acción constitucional, es menester la construcción de una rampa con todas y cada una de las especificaciones técnicas exigidas por el artículo 53 de la Ley 361 de 1997 (…); construcción que implica uso del espacio público o autorización previa por parte del INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO – IDU, creado mediante acuerdo No. 19 de 1972 con el fin de ejecutar obras viales y de espacio público en el Distrito Capital” (fl. 201). En consecuencia, “advierte el Despacho que con el ánimo de superar el quebrantamiento demandado, es menester la vinculación de la entidad pública ya mencionada (…), encargada entre otros aspectos de la construcción de ciclorrutas, andenes, puentes peatonales, zonas bajo puentes, sardineles, alamedas, plazoletas y plazas, y de la expedición de permisos para usos temporales del espacio público (…)” (ibid.). Adicionalmente, el referido despacho judicial consideró que la integración del litisconsorcio necesario por pasiva con el IDU implicaba aplicar el fuero de atracción a favor de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por lo que se perdería competencia para seguir conociendo del asunto. En consecuencia, en la precitada

providencia del 8 de agosto de 2013, el Juzgado 38 Civil del Circuito de Bogotá ordenó vincular como litisconsorte necesario por pasiva al IDU y, en la misma decisión, ordenó remitir las diligencias al reparto de la justicia administrativa de la ciudad de Bogotá. 4 Fl. 199 a 203, c.o. 3 Conflicto de Jurisdicción Radicación: 110010102000201400355-00 5.- Con base en la anterior decisión, el 17 de octubre de 2013 se repartió la actuación al Juzgado 11 Administrativo de Bogotá (radicación 2013-00535), el cual resolvió en auto del 23 de octubre de 2013 declararse incompetente para conocer del asunto y remitir las diligencias al Juzgado 38 Civil del Circuito de Bogotá5. En la misma providencia se señaló que “Si el Juez Treinta y Ocho (38) Civil del Circuito de Bogotá no compartiere nuestras consideraciones, desde ya planteamos un CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA para que sea resuelto por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del H. Consejo Superior de la Judicatura” (fl. 216). El Juzgado 11 Administrativo Oral de Bogotá basó su decisión en lo establecido en los artículos 51 y 83 del Código de Procedimiento Civil respecto del litisconsorcio necesario y su integración, para considerar lo siguiente: “(…) vincular en el sub lite al Instituto de Desarrollo Urbano – IDU bajo el argumento que la construcción implica el uso del espacio público no es argumento suficiente, además no hay prueba de la posible responsabilidad de la entidad pública llamada,

así como tampoco se demuestra la relación sustancial que existe entre la parte accionada y la entidad invocada, que se debe ostentar para esta clase de intervenciones, la cual se reitera no fue demostrada por el mencionado despacho. De esta manera, en caso de que el fallo que se profiriera fuera en contra de la parte accionada deberá adecuar el inmueble conforme a las previsiones legales, lo cual implica una serie de actos posteriores que son consecuencia propia de la orden a cumplir, pero en nada hacen necesaria la vinculación del IDU que no ha vulnerado ningún derecho colectivo y de la cual no se desprende ninguna responsabilidad en la litis” (fl. 215). 6.- Mediante auto del 2 de diciembre de 2013, el Juzgado 38 Civil del Circuito de Bogotá reiteró su posición y resolvió remitir la actuación a esta Corporación6. Con oficio No. 372 del 7 de febrero de 20147, recibido el 18 de febrero del mismo año, el Juzgado 38 Civil del Circuito de Bogotá remitió el expediente para que se dirima el conflicto suscitado. 5 Fl. 213 a 216 c.o. 6 Fl. 219 y 220 c.o. 7 Fl. 1 c. CSJ 4 Conflicto de Jurisdicción Radicación: 110010102000201400355-00

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia La Sala Jurisdiccional Disciplinaria de esta Corporación es competente para resolver los conflictos de jurisdicciones que se presenten entre la jurisdicción ordinaria y la de lo contencioso administrativo. Así lo establece el artículo 256, numeral 6 de la Constitución Política y lo desarrolla el artículo 112, numeral 2 de la

ley 270 de 1996. En esta ocasión la Sala reitera que, no obstante las acciones populares son formal y sustancialmente acciones constitucionales, la Corte Constitucional no actúa ni tiene competencia ordinaria como superior jerárquico de los juzgados y tribunales que conocen de dichas acciones, así funcionalmente esos despachos judiciales, tanto de la jurisdicción ordinaria como de la contencioso administrativa, actúen en esos asuntos en ejercicio de la función jurisdiccional constitucional. Es por tal razón que la jurisprudencia constitucional más reciente ha esclarecido lo relativo a la falta de competencia de la Corte Constitucional para dirimir conflictos de competencia y de jurisdicción en materia de acciones populares, reconociendo que, en su lugar, es la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura la única competente para dirimir un conflicto entre la jurisdicción ordinaria y la administrativa cuando se trate del ejercicio de la acción popular. En auto de Sala Plena A-195 de 4 de septiembre de 2013 (M.P. Dra. María Victoria Calle Correa), la Corte Constitucional señaló lo siguiente: “3.3. En cuanto al conflicto suscitado, en el auto 157 de 2007 esta Corporación tuvo la oportunidad de resolver un conflicto de competencia similar al presente. En aquél caso el Tribunal Administrativo de Antioquia también había adecuado una acción popular al trámite de una acción de tutela y la había remitido a los jueces del circuito. Por su parte, el Juzgado Quince Civil del Circuito de Medellín, a quien correspondió el conocimiento de dicha acción, se declaró incompetente para conocer de la misma porque se trataba

de una acción popular, por lo que propuso el conflicto negativo de competencia y remitió el expediente al Consejo Superior de la Judicatura5 Conflicto de Jurisdicción Radicación: 110010102000201400355-00 Sala Jurisdiccional Disciplinaria -, quien a su vez se abstuvo de conocer dicho conflicto de competencia y remitió todas las diligencias a la Corte Constitucional por estimar que a esta autoridad le correspondía resolver el conflicto planteado. 3.4. La Corte Constitucional resolvió, en el auto mencionado, declarar que no era competente para conocer de dicho conflicto negativo de competencia, por lo que decidió remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que decidiera el conflicto, por ser dicha entidad la competente en este caso. Para sustentar su decisión, sostuvo la Corporación: “[C]on excepción de la acción de tutela, de ninguna de las acciones constitucionales se le asignó competencia funcional a esta Corporación para actuar como instancia, o para revisar las decisiones judiciales que le pongan fin a las mismas. Tampoco se le atribuyó a la Corte Constitucional dentro de las funciones taxativamente señaladas en el artículo 241 de la Constitución, las cuales debe cumplir en los estrictos y precisos términos señalados en la norma aludida, la de resolver colisiones de competencia que se presenten con ocasión de acciones constitucionales. De allí que por fuera de la acción de tutela, la Corte no está autorizada constitucional ni legalmente para dirimir colisiones de competencia que se presenten en acciones supralegales (negrillas fuera

del texto). Lo anotado significa que en casos distintos a la tutela, las colisiones de competencia deben resolverse por la vía ordinaria, esto es, teniendo en cuenta el superior jerárquico común de los despachos judiciales que propusieron el conflicto al conocer de lo solicitado por quienes acudieron al aparato jurisdiccional del Estado a través de acciones constitucionales. De no contarse con superior común, corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura dirimir el mismo, tal como lo disponen los artículos 256-6 de la Constitución Política y 112-2 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia)” (negrillas fuera del texto). 6 Conflicto de Jurisdicción Radicación: 110010102000201400355-00 2.- Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar cuál jurisdicción, entre la contencioso administrativa y la ordinaria civil, es la competente para conocer de una acción popular interpuesta por una persona jurídica de derecho privado contra otra particular, cuando el juez de conocimiento en la jurisdicción ordinaria decide vincular a una entidad pública a título de litisconsorte necesario por pasiva. En concreto, deberá establecerse si por esa sola orden de vincular a una autoridad pública opera el fuero de atracción como criterio de competencia a favor de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 3.- Solución del conflicto Para dirimir la presente colisión de jurisdicciones, esta Sala procederá a fijar el marco normativo general que debe aplicarse en estos asuntos (3.1), para luego darle aplicación en el caso concreto con el fin de dirimir el conflicto suscitado (3.2).

3.1El marco normativo aplicable En reciente sentencia, del 7 de mayo de 20148, esta Sala fijó los principales parámetros normativos que se deben seguir cada vez que se analice un conflicto de competencia por falta de jurisdicción, relacionado con el conocimiento de una acción popular. Por tal razón, la Sala procede a reiterar los siguientes aspectos: 3.1.1.- Objeto y características de la acción popular La precitada jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que “la acción popular es una acción cuya fuente es constitucional pues se desprende del artículo 88 de la Constitución Política de 1991, mandato supremo en virtud del cual se expidió la ley 472 de 1998, modificada posteriormente en algunos pocos aspectos por las leyes 1285 de 2009 y 1425 de 2010, y más recientemente por la ley 1437 de 2011 o Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA. Esta acción constitucional está orientada a la prevención y/o al 8 Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia del 7 de mayo de 2014, M.P. Dr. Néstor Osuna Patiño, Rad. 2014-00311-00 7 Conflicto de Jurisdicción Radicación: 110010102000201400355-00 restablecimiento del goce efectivo de los derechos e intereses colectivos9, derechos que por definición no tienen como titular un sujeto o grupo de sujetos determinado, exclusivo y excluyente, sino a toda la colectividad en su conjunto10”. Desde el punto de vista procesal, en aquella oportunidad se precisó que, “en estricto

sentido, la acción popular no implica el desarrollo de un contencioso subjetivo, sino de un contencioso objetivo, bajo el entendido de que no hay una contienda, litigio o disputa entre titulares de dos o más derechos subjetivos, sino que se trata de un mecanismo por medio del cual, cualquier sujeto pide al juez la adopción pronta y adecuada de medidas de preservación y/o de restablecimiento de los derechos que afectan a toda la colectividad. Es por tal razón que esta acción tiene una amplia legitimación por activa11; que la acción no es desistible al ser una acción pública en ejercicio del interés general; que el juez debe impulsarla oficiosamente y no puede fallar inhibiéndose so pena de destitución12; y que al actor no le es dable incoar pretensiones subjetivas dentro de su demanda”. 3.1.2.- Legitimación por pasiva y criterios de asignación de jurisdicción En la mencionada providencia del 7 de mayo de 2014 se aclaró que la existencia de un contencioso de tipo objetivo, en razón del tipo de derechos a amparar mediante la acción popular, no quiere decir que no existan reglas en cuanto a la legitimación por pasiva. Por tal razón se indicó que, “de conformidad con lo previsto en los artículos 9, 14 y 18, literal d) e inciso final, de la ley 472 de 1998, la demanda se debe dirigir contra el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo; pudiéndose incluso dirigir contra personas indeterminadas cuando se desconozcan

los responsables, correspondiéndole al juez determinarlos en este último evento”. Así mismo se identificaron tres criterios para determinar en abstracto la jurisdicción competente: 9 Artículo 2, inciso 2, ley 472 de 1998: “Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”. 10 Cf. Corte Constitucional, Sentencia C-569 de 2004 11 Cf. Artículo 12 de la ley 472 de 1998 12 Cf. Artículo 5, inciso 3, ley 472 de 1998 8 Conflicto de Jurisdicción Radicación: 110010102000201400355-00 “Por su parte, el artículo 15 de la ley 472 de 1998 fija los parámetros para determinar la jurisdicción competente, atendiendo tanto la causa de la vulneración o amenaza de los derechos colectivos, como el sujeto o sujetos que la generan. En concreto, el precitado artículo dispone lo siguiente: “La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones y omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia. En los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil”. Del anterior enunciado normativo se desprende que existe un criterio objetivo, un criterio subjetivo y un criterio residual de jurisdicción. Los dos primeros se

predican de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mientras que el último caracteriza la competencia de la jurisdicción ordinaria civil (negrillas fuera del texto). Así las cosas, el criterio objetivo, primer criterio para determinar la competencia de la justicia administrativa, es el siguiente: que la acción popular se refiera a vulneraciones o amenazas de derechos colectivos que se desprenden de actos, acciones y omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas. Al mismo tiempo, existe un criterio subjetivo, consustancial en principio al anterior, que consiste en el hecho de dirigir formalmente la demanda contra una entidad estatal, cualquiera que sea, o bien contra un particular que ejerza funciones administrativas (negrillas fuera del texto). Por su parte, el criterio residual implica que, a falta de operatividad de ninguno de los dos criterios anteriores, es decir, cuando la demanda se dirija únicamente contra un particular que no ejerce función administrativa, conocerá la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. Este último criterio se confirma con la aplicación del fuero de atracción a favor de la justicia administrativa cuando, no obstante la acción se dirija contra un particular, se 9 Conflicto de Jurisdicción Radicación: 110010102000201400355-00 presente igualmente contra al menos una entidad estatal13 (negrillas fuera del texto). A lo anterior debe agregarse, para aquellas acciones populares presentadas con posterioridad a la entrada en vigencia del CPACA – ley 1437 de 2011, que en el mismo sentido y siguiendo los criterios previamente indicados, el inciso 2º de su

artículo 144 dispuso que “cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos”. Del mismo modo, el artículo 152.16 del mismo código estableció que los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los asuntos “relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas”. Y, finalmente, el artículo 155.10 del CPACA asignó la competencia en primera instancia a los jueces administrativos de aquellos asuntos “relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades de los niveles departamental, distrital, municipal o local o las personas privadas que dentro de esos mismos ámbitos desempeñen funciones administrativas”. 3.1.3.- Carga de razonabilidad del funcionario judicial en el análisis de jurisdicción y competencia en materia de acciones populares Sobre este aspecto, la Sala reitera y resalta que, “de acuerdo con el artículo 6 de la ley 472 de 1998, las acciones populares preventivas se tramitarán con preferencia a las demás que conozca el juez competente, exceptuando el habeas corpus, la

acción de tutela y la acción de cumplimiento; y que, para todos los casos, se trata de acciones constitucionales regidas por la celeridad, economía y eficacia procesales, 13 Cf., entre otras, Consejo de Estado, Sección Tercera, C.P. Dr. ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ, 22 enero de 2004, Rad. 25000-23-26-000-2001-00527-03(AP); Sección Primera, C.P. Dra. MARTHA SOFIA SANZ TOBON, 27 de julio 2006, Rad. 15001-23-31-000-2003-00504-01(AP). 10 Conflicto de Jurisdicción Radicación: 110010102000201400355-00 con prevalencia de lo sustancial sobre lo puramente formal. Es por tal razón que esta Corporación insta a los despachos judiciales a demostrar un mínimo de razonabilidad fáctica y normativa cuando realicen el juicio de competencia y jurisdicción al momento de evaluar la demanda, así como cuando se propongan conflictos de jurisdicciones”14 (negrillas fuera del texto). 3.2El caso concreto De manera preliminar, la Sala recuerda que “no es el nomen juris de la demanda lo que determina la jurisdicción a tramitar el proceso, sino la real pretensión y objeto del litigio”15, de tal modo que corresponde al Consejo Superior de la Judicatura, en su calidad de tribunal de conflictos inter-jurisdiccionales, interpretar con carácter vinculante las normas que atribuyen competencias a las jurisdicciones que entran en colisión. Esta labor interpretativa está íntimamente

ligada al análisis del caso concreto que consiste en la verificación de la realidad procesal de lo que se pretende con la demanda y de lo que puede resultar de ella, integrando para ello las circunstancias de hecho y de derecho que la rodean y condicionan, así como las demás vicisitudes del proceso que permitan determinar el objeto y alcance del litigio. Ahora bien, descendiendo al caso concreto, la Sala encuentra que, contrario a lo que ocurre con ocasión del ejercicio de la mayoría de acciones judiciales, en el presente asunto el Juez 38 Civil del Circuito optó por ejercer un poder de adecuación de la demanda al contexto fáctico y normativo de la protección de los derechos colectivos que fue inicialmente solicitada. En efecto, el mencionado funcionario judicial ordenó dentro del proceso con radicación No. 2008-00380, mediante auto del 8 de agosto de 201316, la vinculación como parte demandada del 14 Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia del 7 de mayo de 2014, M.P. Dr. Néstor Osuna Patiño, Rad. 2014-00311-00 15 CSJ, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, sentencia del 16 de enero de 2013, Rad. 2012-02113, M.P. Dra. María Mercedes López Mora. En aquella ocasión, esta Sala agregó que “Aceptar el rótulo de la demanda como determinante en la escogencia de la jurisdicción, es dejar al arbitrio de las partes algo que es potestativo de legislador, es la Ley la que establece las reglas de competencia, sólo que por interpretaciones que suelen dar a ciertas normas los operadores

judiciales, registran las diligencias posiciones encontradas frente a hechos aparentemente confusos, donde surge necesaria la intervención del (sic) un juez del conflicto, quien por mandato Constitucional y legal adscribe el conocimiento al competente con fuerza vinculante para los intervinientes y los Jueces trabados en el conflicto”. 16 Fl. 199 a 203, c.o. 11 Conflicto de Jurisdicción Radicación: 110010102000201400355-00 Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, acudiendo a la figura del litisconsorcio necesario por pasiva. Esta medida de saneamiento in extremis, dada al final del proceso con la probable finalidad de evitar una decisión inhibitoria, alteró sin duda la aplicación del criterio de asignación de jurisdicción a seguir para resolver el conflicto de jurisdicción surgido con el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Bogotá. Para una adecuada comprensión del caso concreto, dada su relativa complejidad, la Sala distinguirá los escenarios siguientes: i) En ausencia de la orden de vincular como parte demandada a una entidad pública descentralizada del orden distrital como el IDU, el proceso era sin duda de aquellos cuya competencia correspondería a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. Ello con base en el criterio residual, pues basados únicamente en las pretensiones de la demanda se observa que la imputación de responsabilidad por la afectación de los derechos colectivos y las órdenes de protección solicitadas para restablecer el goce de esos derechos solamente se dirigían contra un particular, esto es la señora Mayerly Amaya Benavides como propietaria del establecimiento de comercio Pastelería

Tomaselly Lourdes y como único sujeto accionado; ii) El anterior escenario debe sin embargo descartarse, pues, como se indicó, se ordenó vincular como litisconsorte necesario por pasiva a una autoridad administrativa; iii) A modo ilustrativo, la Sala precisa que en los demás casos de acciones populares dirigidas exclusivamente contra particulares, el hecho de vincular al respectivo proceso, a título de intervinientes y no como extremo pasivo, a las entidades administrativas encargadas de proteger el derecho colectivo afectado, en aplicación del inciso 7 del artículo 21 de la ley 472 de 1998, no es de ninguna manera causal para que el juez ordinario civil pierda competencia por falta de jurisdicción; iv) En consecuencia, sólo en aquellos eventos donde, en el transcurso del trámite de una acción popular dirigida contra particulares, el juez civil ordene vincular 12 Conflicto de Jurisdicción Radicación: 110010102000201400355-00 como parte accionada a una autoridad pública, deberá determinarse el momento procesal en el cual deba operar la institución del fuero de atracción, como consecuencia de la aplicación del criterio subjetivo de atribución de jurisdicción dentro del contencioso administrativo. Ahora bien, la Sala encuentra que el Juzgado 38 Civil del Circuito declaró – tácitamente – su incompetencia por falta de jurisdicción en el momento procesal equivocado, toda vez que, para que opere esta figura inédita del “fuero de atracción sobreviniente” hacia la jurisdicción contencioso administrativa, no basta con dar la orden de vincular a una autoridad pública como litisconsorte

necesario por pasiva para que el juez ordinario pierda inmediata y automáticamente competencia por ese sólo hecho. En realidad, se hacía necesario que la entidad pública primero se notifique y, además, que luego de notificada no solicite su desvinculación al proceso con razones que hagan al juez ordinario revocar o modificar su orden de vinculación como litisconsorte necesario por pasiva. Solamente superado dicho momento procesal puede operar esta forma especial de fuero de atracción, tras quedar definitivamente vinculada la entidad pública al trámite de la acción popular. La Sala estima que, si bien el fuero de atracción ha sido tradicionalmente concebido por el legislador y analizado por la jurisprudencia en relación con el momento procesal de la presentación y admisión de la demanda, nada obsta para que dicha figura pueda operar en una etapa más avanzada del proceso, especialmente en aquellos trámites como el de las acciones populares donde el juez de conocimiento estaría habilitado a vincular sobre la marcha a otras personas tanto de derecho público como de derecho privado. Ahora bien, el ejercicio de la facultad con que cuenta en virtud de la ley 472 de 1998 el juez ordinario para vincular como litisconsorte necesario por pasiva a una entidad pública no puede ser arbitrario ni caprichoso. En efecto, para que opere el fuero de atracción de manera durable, esto es, para que cuando el juez administrativo deba asumir la competencia del asunto en virtud del fuero de atracción, y pueda conservarla y mantenerla hasta el final del proceso – 13 Conflicto de Jurisdicción Radicación: 110010102000201400355-00 incluyendo por supuesto la capacidad para proferir sentencia –, es presupuesto

indispensable que la decisión dada en la jurisdicción ordinaria en el sentido de vincular como accionado a una autoridad pública sea razonable. El anterior presupuesto significa que la decisión de conformar un litisconsorcio necesario por pasiva de carácter mixto (una entidad pública su suma a un particular inicialmente demandado), debe tener un mínimo de fundamento, es decir, que su motivación permita considerar la posible necesidad de emitir órdenes contra una autoridad administrativa contra quien no se había dirigido la acción popular y que per