CSDJ - F11001010200020140039100ADJUNTA20140320165213-2014

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., diecinueve (19) de marzo de dos mil catorce (2014)

M. P. DR. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Rad. No. 1100101020002014 00391 00

Aprobada según Acta N° 20 de la misma fecha.

REF. CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ENTRE LAS JURISDICCIONES

ORDINARIA Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA.

ASUNTO Arriba a esta instancia el presente proceso para que dirima la Sala el conflicto negativo de competencias suscitado entre las Jurisdicciones Contencioso Administrativa, representada por el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Bogotá -Sección Segunda-, y la ordinaria, personificada por el Juzgado Treinta y Cinco Civil del Circuito de la misma ciudad, con ocasión del conocimiento de la ACCIÓN DE GRUPO, promovida a través de apoderado por ESMERALDA PÉREZ ALARCÓN y OTROS, en contra del DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ, la ALCALDÍA LOCAL DE SANTA FE y la sociedad comercial RESTREPO RESERVADO LTDA. ANTECEDENTES PROCESALES RELEVANTES Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001010200020140039100

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO La señora ESMERALDA PÉREZ ALARCÓN junto con cuarenta (40) personas más, propietarios todos ellos de 69 viviendas de interés social ubicadas en el

Conjunto Residencial Santa Bárbara Central IV Etapa, el 19 de diciembre de 2005 impetraron ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca DEMANDA DE ACCIÓN DE GRUPO1, deprecando se declarara responsable a la sociedad comercial RESTREPO RESERVADO LTDA. por los daños y perjuicios ocasionados en la construcción de dichas viviendas, al haber modificado sin autorización alguna, las especificaciones de algunas de las actividades constructivas y de algunos materiales utilizados, en detrimento de la calidad y estabilidad de las viviendas, y en consecuencia, afectando gravemente el patrimonio de los compradores. Y contra el DISTRITO CAPITAL y la ALCALDIA LOCAL DE SANTA FE, por no desplegar medidas de solución definitivas ante las quejas elevadas por los accionantes para evitar que se siguieran ocasionando daños en sus viviendas. Asignada por reparto la Acción de Grupo al Tribunal Administrativo de Cundinamarca2, ese estrado judicial le impartió el trámite pertinente, siendo así que mediante auto del 18 de enero de 2006, se admitió la demanda, y se surtieron algunas de las etapas procesales correspondientes, como lo fueron, entre otras, la notificación a las demandadas y las correspondientes contestaciones y formulación de excepciones previas. Al perder competencia el Tribunal Administrativo por la entrada en funcionamiento los Juzgados Administrativos del Circuito, el proceso fue 1 Folios 1 a 117 C.O. 2 Folio 118 C.O. Acta Individual de Reparto del 19/12/2005. Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001010200020140039100

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

repartido al JUZGADO VEINTIUNO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ mediante Acta Individual de Reparto del 22 de agosto de 20063, continuando con el trámite de dicha acción de grupo, pero a través del auto proferido el 5 de noviembre de 20134, se declaró incompetente para seguir conociendo del asunto, por cuanto: “Los hechos y pretensiones dejan claro que el tema central de esta acción de grupo gira en torno a los defectos que han presentado las 69 viviendas construidas en el CONJUNTO RESIDENCIAL SANTA BÁRBARA CENTRAL IV ETAPA, por la Sociedad Comercial Restrepo Reservado Ltda., quien a sentir de los accionantes, modificó las especificaciones de alguna de las actividades constructivas y de varios materiales utilizados, en detrimento de la calidad y estabilidad de las viviendas y, en consecuencia, causando grave lesión al patrimonio de los propietarios. Así las cosas, este Despacho observa que la sociedad Restrepo Reservado Ltda., entidad de naturaleza privada, es la generadora de la presunto violación de los derechos colectivos invocados en la acción constitucional, pues su conducta, generada por la actividad de construcción ejercida sobre la Agrupación de Viviendas que conforman el Conjunto Residencial SANTA BÁRBARA CENTRAL IV ETAPA, es la columna vertebral que sustenta la acción. (…) En el caso bajo estudio, la fuente de responsabilidad recae en el accionar de la Sociedad Constructora Restrepo Reservado Ltda., por presuntamente haber construido sin cumplir con las especificaciones 3Folio 554 C.O. 4 Folios 901 a 911 C.O.

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M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO contenidas para este tipo de obras; mientras que la fuente de responsabilidad para las entidades públicas en una eventual omisión del deber de vigilancia. Es entonces, el origen del presunto daño, el que determina la viabilidad de la pretensión, en el asunto sub examine, la fuente o hecho generador es atribuible a un particular; entonces para definir la competencia no es únicamente el factor orgánico el que se debe observar, resultando necesario definir el origen y la causa eficiente de la violación o la amenaza de los derechos que le asisten al grupo. (…) En conclusión, se reitera que la jurisdicción contenciosa administrativa conoce las acciones de grupo, cuando de manera directa resulte posible atribuir responsabilidad a un ente público, independientemente de las personas contra las cuales se dirige la demanda.” (Sic).

Para reforzar la tesis expuesta, se invocó y glosó la decisión proferida por esta Corporación del 30 de octubre de 2012, en el radicado 2012-02321. M.P. doctora MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA, al resolver conflicto de Jurisdicciones, en el que se determinó que para asignar la competencia entre las Jurisdicciones Civil y Contencioso Administrativa en Acciones de Grupo, no basta sólo el criterio orgánico definido en la norma, sino que la redacción permite inferir e interpretar que es necesario además, definir el origen de la afectación del derecho colectivo que sea fuente o génesis de proceso. Por lo anterior, se ordenó la remisión del proceso a los Juzgados Civiles del

Circuito de Bogotá (Reparto), proponiendo conflicto negativo de competencia en el evento que no se compartieran sus consideraciones. Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001010200020140039100

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Arribado el asunto previo reparto, al JUZGADO TREINTA Y CINCO CIVIL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, por auto de fecha 3 de febrero de 20145, también se declaró incompetente para su conocimiento, afirmando que: “ … las pretensiones de la demanda van dirigidas a que se declare que la ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA y LA ALCALDIA MENOR DE SANTA FE, son responsables de los daños causados a cada uno de los accionantes, al no ejercer un control previo, concomitante y posterior durante la construcción de un edificio, teniendo en cuenta que le expidieron y aprobaron a la constructora la correspondiente licencia de construcción, sin embargo, olvidaron que entre las atribuciones del alcalde mayor es “… garantizar la seguridad ciudadana y la protección de los derechos y libertades públicas”…

(sic). De igual forma, sustentó su rechazo a asumir el conocimiento de la acción de grupo, en que la lectura íntegra de la demanda, le permitió concluir que los demandantes también le endilgan responsabilidad a la autoridad administrativa, al haber permitido que se continuara una construcción que no cumplía con los planos arquitectónicos y estudios de ingeniería civil presentados previamente a la expedición de la licencia de construcción. Además de lo anterior, se resalta que el asunto de la ausencia de jurisdicción

fue ventilado por el Juzgado remitente en dos oportunidades anteriores, pues al resolver las excepciones previas ratificó su competencia, y al resolver el recurso de reposición contra el auto que admitió la demanda, igualmente 5 Folios 4 y 5 C.O. # 6. Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001010200020140039100

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO persistió en conservar el proceso, por lo que entonces, debe prevalecer esa determinación y debe tenerse en cuenta el principio de la perpetuatio jurisdictionis.

Por lo tanto, declaró la falta de competencia para que la Jurisdicción ordinaria conozca del proceso y en efecto, ordenó remitir el expediente a esta Corporación para que se dirima el conflicto negativo suscitado en los términos anotados.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

I.Competencia. Al tenor de lo preceptuado en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura es competente para dirimir el conflicto de competencia surgido entre diferentes jurisdicciones.

Precisa la norma superior: “Corresponde al Consejo Superior de la Judicatura (…) las siguientes atribuciones: (…)

6. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (…)” Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001010200020140039100

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Esta atribución constitucional es desarrollada por el numeral 2° artículo 112 de

la Ley 270 de 1996, -Estatutaria de Administración de Justicia-, al indicar que esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura tiene facultad para dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales. Literalmente enseña la norma: “Art. 112. Corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura (…)

2. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran ente las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta ley y entre los consejos seccionales o entre dos salas de un mismo consejo seccional.” Esta tarea de distribución de competencia entre las diferentes jurisdicciones, obedece o tiene como finalidad la de asegurar una adecuada y eficiente atención de las diferentes clases de controversias, acorde a las reglas generales basadas en factores como el objetivo, delimitado por la naturaleza del asunto y la cuantía; el subjetivo, referido a la calidad de las partes que intervienen en el litigio; el funcional, relativo a la instancia; el territorial, respecto al domicilio de las partes, y al de conexión o fuero de atracción, en virtud del cual un solo juez puede decidir distintas pretensiones acumuladas que por su naturaleza u otros factores le correspondería conocer a jueces distintos.

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M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Ahora, si bien el artículo 116 de nuestra Constitución Política6, establece taxativamente quiénes ejercen funciones jurisdiccionales dentro del ordenamiento colombiano, empero, se tiene que dada la diversidad de los sistemas jurisdiccionales y de las mismas competencias que nos rigen, en ocasiones pueden presentarse, con razonable fundamento, dudas en relación con la naturaleza jurídica de las pretensiones que se debaten y las acciones judiciales incoadas, por lo que el mismo ordenamiento normativo ha previsto la solución oportuna a cualquier conflicto (de jurisdicciones o de competencias), para evitar así la inseguridad jurídica y las consecuencias que pueden acarrear no sólo a los particulares, sino también a la administración de justicia.

Es así entonces, que es a esta Corporación, a la que le compete dar solución a los conflictos suscitados entre las distintas jurisdicciones teniéndose que los mismos se presentan cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos estiman que es de su conocimiento, caso en el cual será positivo, o por considerar que no les corresponde, evento en el cual será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: a. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso. b. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo. 6 “ARTICULO 116º—Modificado. A.L. 3/2002, Art. 1º. La Corte Constitucional, la Corte Suprema de

Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los tribunales y los jueces, administran justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar.” Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001010200020140039100

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

c. Que los funcionarios entre quienes se disputen formen parte de distinta jurisdicción. Verificado que efectivamente en el presente evento se satisfacen los tres requisitos anteriores, y por ende nos hallamos ante un conflicto negativo de competencia, se reviste de facultades esta Sala para resolverlo, y a ello se procede. El problema jurídico. El problema jurídico gira en torno a determinar cuál Juez es el competente para continuar conociendo de la Acción de Grupo incoada por la señora ESMERALDA PÉREZ ALARCÓN y OTROS, en contra del DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA, la ALCALDIA LOCAL DE SANTA FE y la sociedad comercial RESTREPO RESERVADO LTDA., a fin de lograr la indemnización de los perjuicios causados con ocasión de la indebida modificación de especificaciones y materiales de construcción por parte de la constructora de las 69 viviendas de interés social que fueron adquiridas por los demandantes; y de la omisión del Distrito Capital y la Alcaldía Local de Santa Fe, consistente en no desplegar medidas de solución definitivas ante las quejas elevadas por los accionantes, para evitar que se siguieran causando daños a sus viviendas. La solución. Para efectos de ofrecer la respuesta que satisfaga el interrogante jurídico planteado, resulta de vital importancia invocar las normas que reglan las

acciones constitucionales denominadas Acciones de Grupo, pues de ellas, y Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001010200020140039100

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO su interpretación, se desprende, como conclusión que se adelanta, que para esta Corporación la competencia para conocer del presente asunto, está radicada en cabeza de la Jurisdicción Ordinaria Civil, con fundamento en los siguientes argumentos: 1.- En primer término, y conforme lo indica el canon 46 de la Ley 472 de 1998, debe recordarse que las Acciones de Grupo: “ …son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas.” Y, que la misma, conforme al inciso segundo de la norma invocada, tiene como propósito exclusivo obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de perjuicios. 2.- En lo concerniente a la Jurisdicción y Competencia, el artículo 50 de la Ley 472 de 1998, expresamente adjudica la competencia a la Jurisdicción Contencioso Administrativa de aquellos casos suscitados: “(…) con ocasión del ejercicio de las acciones de grupo originadas en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas.

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M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Pues, de no ser así, conforme al inciso segundo de la norma en cita, será la Jurisdicción Civil Ordinaria, la que conocerá de los demás procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones de grupo.

3.- Además de lo antedicho, debe tenerse en cuenta el factor subjetivo, pues el mismo es definitivo para establecer la Jurisdicción, es decir, la determinación de la naturaleza de la persona a la cual se le endilga es vulneradora del derecho que se dice está siendo conculcado. Al respecto, oportuno es traer el contenido de la Sentencia C-215 de 1999, en la que Corte Constitucional sostuvo: “Resulta fundado y razonable que el legislador haya determinado que las jurisdicciones contenciosa administrativa y la civil ordinaria sean las competentes para conocer y tramitar tanto las acciones populares como las de grupo. En tal virtud, cuando la norma acusada señala cuales procesos son de competencia de una u otra jurisdicción, lo hace teniendo en cuenta la naturaleza de la función desarrollada por la persona o funcionario que produjo u ocasionó el daño al interés o derecho colectivo. Además, la distribución de competencias que el legislador hace entre las dos jurisdicciones tiene sustento en el factor subjetivo, ya que se violaría el debido proceso si se desconociera la naturaleza jurídica de los autores del perjuicio, pues en algunos casos éstos serán particulares, y en otros, personas Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001010200020140039100

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO públicas y privadas con funciones administrativas, las causantes de los hechos dañosos a los derechos e intereses colectivos.” Por lo tanto, y en atención a que el presunto autor de los hechos vulnerantes lo sería la sociedad comercial RESTREPO RESERVADO LTDA. con ocasión de la indebida modificación de especificaciones y materiales de construcción por

parte de la constructora, y esta es una sociedad de derecho privado y no una entidad de derecho público, y no se encontraba desempeñando funciones administrativas, desde ese punto de vista, la competencia está radicada en la Jurisdicción Civil Ordinaria, independientemente de que a la Acción se haya dirigido también contra el Distrito Capital y la Alcaldía Local de Santa Fe, pues, conforme se extrae del libelo de la demanda, no fueron éstos quienes material y físicamente realizaron la construcción de las 69 viviendas de interés social en el Conjunto Residencial Santa Bárbara Central IV Etapa por la sociedad comercial Restrepo Reservado indicadas en la demanda como las que fueron objeto de los daños y defectos. De igual forma, y como de antaño lo indicó ya esta Superioridad justamente en el fallo evocado como sustento de su postura jurídica por el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Bogotá: “La redacción –del artículo 50 de la Ley 472 de 1998permite inferir que la radicación de competencia en acciones de grupo está directamente determinada por el origen de la afectación del derecho colectivo que sea fuente o génesis del proceso; es decir, que la acción u omisión del particular o persona privada sea el producto del ejercicio que le pueda competer en función administrativa autorizada por la Ley para que pueda ser resorte de la justicia de lo contencioso administrativa. (..) Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001010200020140039100

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Al igual que en dicho evento, en el de trato que concita hoy la atención de la Sala, la pretensión de la demanda está orientada a que se condene a los

demandados a pagar las indemnizaciones monetarias por los daños y perjuicios causados a los accionantes en su calidad de propietarios de las viviendas del Conjunto Residencial de Vivienda de Interés Social denominado Santa Bárbara Central IV Etapa, teniendo como hecho generador o causal de los desperfectos, las modificaciones de las especificaciones de algunas de las actividades constructivas y de varios materiales utilizados, en detrimento de la calidad y estabilidad de las viviendas, todo lo cual realizó la sociedad Restrepo Reservado Ltda., motu proprio y luego de que se le hubiera aprobado por la Curaduría respectiva, la licencia de construcción de las sesenta y nueve (69) viviendas de interés social, con base en los planos arquitectónicos y estudios de ingeniería civil, presentados por la misma constructora. Pretensión esta que igualmente delimita la asignación de jurisdicción y competencia, pues si bien se demanda a las entidades públicas, imputándoles responsabilidad al no haber vigilado la actividad desarrollada por la empresa constructora para verificar que cumpliera las normas de construcción y lo ordenado en las licencias de construcción que se le aprobaron, y no ordenaron suspender la obra, lo cierto es que la génesis de la presente acción de grupo lo es, como ya viene dicho, la modificación, motu proprio, realizada inconsultamente por la Sociedad Restrepo Reservado Ltda., a “las especificaciones de algunas de las actividades constructivas y de varios materiales utilizados, en detrimento de la calidad y estabilidad de las viviendas”, y ello se realizó en la etapa de construcción, sin el aval o autorización de la administración, sin que entonces pueda hablarse de

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M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO participación directa de las entidades públicas en los daños ocasionados por la constructora, que, en últimas, y como ya quedó especificado, es sobre lo que gravita la reclamación en esta particular y especifica acción grupal.

COROLARIO.- Por eso entonces, el conflicto planteado se dirimirá en el sentido de atribuir el conocimiento del asunto a la Jurisdicción Civil Ordinaria, representada por el JUZGADO TREINTA Y CINCO CIVIL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, pues la acción de Grupo ha de ser dirigida contra una sociedad de derecho privado, tal como se estableció, y el hecho supuestamente vulnerador del derecho colectivo, y los correlativos perjuicios ocasionados, no devienen de una actuación de índole administrativa desarrollada por este particular. En razón de lo expuesto, el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales. RESUELVE PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción por competencia planteado, declarando que el conocimiento de la Acción de Grupo incoada por ESMERALDA PÉREZ ALARCÓN y OTROS, en contra del DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ, la ALCALDÍA LOCAL DE SANTA FE y la sociedad comercial RESTREPO RESERVADO LTDA., le corresponde a la Jurisdicción Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001010200020140039100

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Ordinaria Civil, representada por el Juzgado TREINTA Y CINCO CIVIL DEL

CIRCUITO DE BOGOTÁ.

SEGUNDO.- REMITIR el presente proceso a conocimiento del mencionado juzgado Treinta y Cinco Civil del Circuito de Bogotá, y copia de la presente providencia al referido Despacho de la Jurisdicción Contencioso Administrativa para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA

Presidenta PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO Vicepresidente Magistrado Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001010200020140039100

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ANGELINO LIZCANO RIVERA

Magistrada Magistrado

NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO WILSON RUIZ OREJUELA

Magistrado Magistrado YIRA LUCIA OLARTE ÁVILA Secretaria judicial Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001010200020140039100

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO