CSDJ - F11001010200020140042900ADJUNTA20140808145554-2014

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., treinta 30 de julio de 2014

Magistrado Ponente: Dr. NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO Radicación No. 110010102000201400429 00 C Registro proyecto: 28 de julio de 2014

Aprobado según Acta N° 55 de 30 de julio de 2014

Referencia: Conflicto Negativo de Jurisdicciones

Tribunal Administrativo del Magdalena y

Colisionantes: Juzgado 4° Laboral del Circuito de Santa Marta Reconocimiento y pago de indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a empleada Tema: pública cuyo régimen está administrado por una entidad pública Asigna competencia a la Jurisdicción de lo

Decisión:

Contencioso Administrativo I.- OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo del Magdalena1 y el Juzgado Cuarto (4°) Administrativo Laboral del Circuito Judicial de Santa Marta2, con ocasión de la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovió la señora AVELINA DURÁN DE HERNÁNDEZ contra la CAJA NACIONAL DE

PREVISIÓN SOCIAL E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN – CAJANAL E.I.C.E. EN

LIQUIDACIÓN y/o UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES - UGPP.

1 Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2 Jurisdicción Ordinaria. 1 Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado No 110010102000201400429 00 II.- ANTECEDENTES 1.- LA DEMANDA El 14 de mayo de 20133, la señora AVELINA DURÁN DE HERNÁNDEZ, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento laboral en contra de la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN – CAJANAL E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN y/o UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES – UGPP, con el fin que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Resolución UGM 021783 de 23 de diciembre de 2011, por medio de la cual la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. en Liquidación – Cajanal E.I.C.E. en Liquidación negó la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez y, ii) Resolución UGM 034700 de 23 de febrero de 2012, por medio de la cual la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. en Liquidación – Cajanal E.I.C.E. en Liquidación resolvió negativamente el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución UGM 021783 de 23 de diciembre de 2011. Como consecuencia de lo anterior, solicita se condene a la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. en Liquidación – Cajanal E.I.C.E. en Liquidación y/o a la

Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP, reconocer y pagar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez de conformidad con lo dispuesto en los artículos 33 y 37 de la Ley 100 de 1993. 2.- TRÁMITE PROCESAL Y POSICIÓN DE LOS COLISIONADOS Por reparto de 14 de mayo de 2013, el conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Sexto (6º) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Santa MartaMagdalena, el cual, mediante auto de 11 de septiembre de 2013, declaró su falta de competencia funcional para conocer la demanda y, en consecuencia, ordenó su remisión al Tribunal Administrativo del Magdalena4. El 5 de noviembre de 2013, el Tribunal Administrativo del Magdalena con ponencia de la magistrada doctora María Victoria Quiñones Triana, resolvió remitir el 3 Fls.2-8, C.O. 4 Fls.30-31, C.O. Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado No 110010102000201400429 00 expediente de la referencia a los Juzgados Laborales del Circuito Judicial de Santa Marta - Reparto5, por falta de jurisdicción y competencia, con fundamento en las siguientes consideraciones: “En ese orden de ideas, la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativa en materia de seguridad social se atribuye a partir de la coincidencia de dos presupuestos: (i) la calidad de servidor público del demandante o demandado; y (ii) que la entidad administradora de la seguridad social del servidor público, sea de derecho público. Ahora bien, el artículo 622 del Código General del Proceso – Ley 1564 de 2.012,

modificó el numeral 4° del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y Seguridad Social, estableciendo que la Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: (…) Teniendo en cuenta que la disposición normativa en cita fue proferida con posterioridad al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, considera el Tribunal que la competencia para conocer este tipo de asuntos relativos a la seguridad social sigue atribuida a la Jurisdicción Ordinaria Laboral”. El 18 de noviembre de 2013, por reparto, se le asignó el conocimiento del asunto al Juzgado Cuarto (4°) Laboral del Circuito Judicial de Santa Marta - Magdalena, el cual, mediante providencia de 14 de febrero de 2014, declaró su falta de jurisdicción y competencia para conocer la presente demanda, en consecuencia, propuso el conflicto negativo de jurisdicciones y, ordenó remitir las diligencias a esta Corporación6, bajo las siguientes consideraciones: “La situación que la demandante somete a consideración de la jurisdicción, encaja perfectamente en los ámbitos de la competencia del Juez Administrativo, pues, como ya se dijo, sostuvo una relación legal y reglamentaria con el Estado, dado que ejerció la actividad docente y como lo que se reclama ahora es una prerrogativa propia de la seguridad social que cobija a estos servidores, no se 5 Fls.35-36, Ibídem. 6 Fls.39-41, C.O. Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado No 110010102000201400429 00 asoma equivoco alguno, para determinar que la competencia está asignada en

estos casos a la especialidad contenciosa administrativa”. El 26 de febrero de 2014, el expediente arribó a esta Corporación7, el cual fue asignado, por reparto de 27 de febrero de 2014, al despacho del magistrado sustanciador8. III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia De conformidad con lo dispuesto en los artículos 256.6 de la Constitución Política y 112.2 de la Ley 270 de 1996, corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de esta Corporación dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les ha atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el artículo 114.3 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. Por lo cual, no cabe duda acerca de la competencia de esta Sala para dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo del Magdalena y el Juzgado Cuarto (4°) Laboral del Circuito Judicial de Santa Marta – Magdalena. 2.- Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si es la jurisdicción de lo contencioso administrativo o por el contrario, la jurisdicción ordinaria laboral, la competente para conocer la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho laboral, formuló a través de apoderado judicial, la señora AVELINA DURÁN DE HERNÁNDEZ, en contra de la CAJA NACIONAL DE

PREVISIÓN SOCIAL E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN – CAJANAL E.I.C.E. EN

LIQUIDACIÓN y/o UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES – UGPP. 3.- Marco normativo

7 Fl.1, C. Conflicto. 8 Fls.3-4, Ibídem. Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado No 110010102000201400429 00 La Sala advierte que la demanda fue presentada el 14 de mayo de 2013, razón suficiente para que el sub lite sea resuelto conforme a lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011 –Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-, norma vigente a partir del 2 de julio de 2012, la cual en virtud de su artículo 308 “solo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia”. 4.- De la competencia para conocer los procesos relativos al sistema de seguridad social de los servidores públicos En primer lugar, resalta la Sala que de conformidad con la cláusula general o residual de competencia, la jurisdicción competente para dirimir las controversias o litigios en materia laboral y de la seguridad social, es la ordinaria. En efecto, el inciso 2° del artículo 12 de la ley 270 de 1996, la jurisdicción ordinaria “conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”. Por su parte, el numeral 4° del artículo 2° de la ley 712 de 2001, modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso, señala que la jurisdicción ordinaria en

su especialidad laboral y de la seguridad social conoce de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. Bajo ese contexto, para que la cláusula general de competencia opere a favor de la jurisdicción ordinaria, debe previamente verificarse que no existe norma especial que atribuya el conocimiento de cierto tipo de procesos a una de las jurisdicciones especiales. Por consiguiente, en lo relativo a las demandas instauradas por servidores públicos sobre temas de seguridad social, deberá verificarse si existe, o no, norma especial que atribuya el conocimiento de ese tipo de asuntos a otra jurisdicción. Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado No 110010102000201400429 00 Al respecto, encuentra la Sala que el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011 -, consagró que la jurisdicción de lo contencioso administrativo se encuentra instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o particulares cuando ejerzan función administrativa. Quiere decir lo anterior, que el legislador reguló en forma general los asuntos que son del conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativo, sin establecer un solo criterio para delimitar su competencia, por el contrario, utilizó varios criterios9 que

se combinan entre sí, es decir, optó por un criterio mixto10. Es así como la norma en comento, señala que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce, entre otros, de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público” (Negrilla fuera de texto original). Así las cosas, observa la Sala que el legislador optó por una línea de técnica y coherencia jurídica, pues tuvo en cuenta que no solo se trata de los derechos de un servidor público, sino también de la función administrativa que cumple la entidad pública encargada de administrar el sistema. Por consiguiente, cuando la seguridad social de los empleados públicos está administrada por una entidad de derecho público, es la jurisdicción de lo contencioso administrativo quien debe dirimir las controversias y litigios relativos a dicho régimen. 5.- Caso concreto En el presente caso, la parte actora pretende obtener la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales se le negó el reconocimiento y pago de la 9 Criterio legal, criterio del régimen jurídico aplicable y el criterio orgánico. 10 Cfr. Fandiño Gallo, Jorge Eliécer. Criterios competenciales para el conocimiento de las controversias contractuales en la ley 1437 de 2011. Artículo consultado en: dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/4122130.pdf Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado No 110010102000201400429 00 indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Como consecuencia de lo anterior, solicita se condene a la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. en Liquidación –

Cajanal E.I.C.E. en Liquidación y/o a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP, reconocer y pagar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez de conformidad con lo dispuesto en los artículos 33 y 37 de la Ley 100 de 1993. De conformidad con el fundamento fáctico y la prueba documental aportada con la demanda, la Sala observa que la señora AVELINA DURÁN DE HERNÁNDEZ laboró como docente del departamento del Magdalena. Igualmente está acreditado que mediante Resolución No. UGM 021783 de 23 de diciembre de 2011, la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. en Liquidación – Cajanal E.I.C.E. en Liquidación, negó la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez11, acto administrativo que fue confirmado en su totalidad por dicha entidad a través de la Resolución No. UGM 034700 de 23 de febrero de 2012, por no haber realizado cotizaciones al Sistema General de Pensiones con posterioridad a su entrada en vigencia12. En ese contexto, encuentra la Sala que la demandante pretende por vía judicial la declaratoria de nulidad de los actos administrativos, por medio de los cuales se negó el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, de donde surge con claridad que aún no existe certeza de la existencia de dicha prestación social; situación que se enmarca dentro de las controversias relativas al Sistema de Seguridad Social Integral previsto en la Ley 100 de 1993.

De otro lado, advierte la Sala que la naturaleza de la relación jurídica laboral de la demandante con el Estado, se deriva de un vínculo legal y reglamentario, esto es, se trata de una empleada pública13 -docentecuyo régimen especial está administrado por una entidad pública –Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. en Liquidación-. Al respecto, resalta la Sala que si bien la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. en Liquidación – Cajanal E.I.C.E. en Liquidación fue suprimida y liquidada mediante 11 Fls.13-15, C.O. 12 Fls.9-10, C.O. 13 Fl.13, Ibídem. Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado No 110010102000201400429 00 Decreto No. 2196 de 2009, no menos cierto es que las obligaciones referidas al reconocimiento y pago de obligaciones pensionales de dicha entidad en su condición de administradora del régimen pensional de prima media con prestación definida del orden nacional, actualmente están a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP, entidad que de conformidad con el artículo 1° del Decreto 0575 de 22 de marzo de 2013 es “una entidad administrativa del orden nacional con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público…” Así las cosas, concluye la Sala que en el caso sub examine la controversia se relaciona con la aplicación de un régimen previsto por el Sistema Seguridad Social Integral de una servidora pública, el cual está a administrado por una entidad pública, por lo tanto, la jurisdicción competente para conocer del mismo es la de lo

contencioso administrativo, representada por el Tribunal Administrativo del Magdalena. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones Constitucionales y Legales, RESUELVE: PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones, suscitado entre el Tribunal Administrativo del Magdalena y el Juzgado Cuarto (4°) Laboral del Circuito Judicial de Santa Marta - Magdalena, asignando el conocimiento de la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho laboral, instauró la señora AVELINA DURÁN HERNÁNDEZ, a través de apoderado judicial, contra la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN – CAJANAL E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN y/o UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES – UGPP, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, representada por el Tribunal Administrativo del Magdalena. En consecuencia, REMÍTASE de manera inmediata el expediente a ese corporación judicial. Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado No 110010102000201400429 00 SEGUNDO.- COMUNÍQUESE y ENVÍESE copia de esta providencia al Juzgado Cuarto (4°) Laboral del Circuito Judicial de Santa Marta - Magdalena, para su información.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

PRESIDENTA VICEPRESIDENTE

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

MAGISTRADO MAGISTRADA

ANGELINO LIZCANO RIVERA NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO

MAGISTRADO MAGISTRADO

WILSON RUIZ OREJUELA

MAGISTRADO

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado No 110010102000201400429 00

SECRETARIA JUDICIAL

REPÚBLICA DE COLOMBIA

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CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

SALVAMENTO DE VOTO Magistrado Ponente: Dr. NESTOR IVAN JAVIER OSUNA PATIÑO Referencia: Conflicto negativo de jurisdicciones Aprobado según Acta No. 55 del 30 de julio de 2014.

Radicado: 110010102000 2014 00429 00

Con el debido respeto por mis compañeros de Sala, me permito dejar consignada la razón que me asistió para suscribir la providencia de la referencia con salvamento de voto. En efecto, considera el suscrito Magistrado, que la Sala Mayoritaria debió asignar la competencia de las diligencias a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, representada por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Santa Marta. El tema central del conflicto gira alrededor de la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró la señora

Avelina Durán de Hernández contra la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación - CAJANAL EICE en liquidación y/o Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP, con el fin de que se Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado No 110010102000201400429 00 declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Resolución UGM 021783 de 23 de diciembre de 2011, por medio del cual la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación – CAJANAL EICE – en liquidación negó la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez y, ii) Resolución UGM 034700 de 23 de febrero de 2012, por medio de la cual la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación – CAJANAL EICE – en liquidación resolvió negativamente el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución UGM 021783 de 23 de diciembre de 2011. Como consecuencia de lo anterior, solicita se condene a la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación – CAJANAL EICE – en liquidación y/o a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales –UGPP, reconocer y pagar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez de conformidad con lo dispuesto en los artículos 33 y 37 de la Ley 100 de 1993. En el caso de la seguridad social integral, cuya unidad conceptual -que viene dada desde la propia Constitución y es desarrollada por la Ley 100 de 1993-, sumada a las características propias de la conflictividad que gira en torno a esta materia,

demandan la existencia de un proceso especial y de una jurisdicción también especializada en orden a dirimir las controversias que se relacionen con esta materia. Mediante la Ley 712 de 2001, por la cual se reforma el Código Procesal del Trabajo, se perfeccionó el gran avance logrado por la Ley 362 de 1997, pues al delimitar el campo de la jurisdicción laboral en el artículo 1° de dicho ordenamiento se anunció que en adelante el Código Procesal del Trabajo se denominará Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, agregando que los asuntos de que conoce la jurisdicción ordinaria "en sus especialidades laboral y de seguridad social" se tramitarán de conformidad con dicho Código. Así mismo, en el artículo 2° de la ley en mención se reguló la competencia general de la jurisdicción ordinaria "en sus especialidades laboral y de seguridad social", atribuyéndole en su numeral 4° el conocimiento de las controversias referentes al "sistema de seguridad social integral" que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado No 110010102000201400429 00 administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan. De esta forma, queda claro que el nuevo estatuto procesal del trabajo reconoce expresamente la autonomía conceptual que al tenor de lo dispuesto en el artículo 48 Fundamental ha adquirido la disciplina de la seguridad social, asignándole a la jurisdicción ordinaria laboral el conocimiento de los asuntos relacionados con el

sistema de seguridad social integral en los términos señalados en el numeral 4° del artículo 2° de la Ley 712 de 200114. Al respecto la Corte Constitucional ha dicho: "Como esta Corporación lo ha señalado, el Legislador goza de una amplia libertad para definir la competencia de los funcionarios judiciales, como distribución concreta de la jurisdicción. Esta atribución de competencias es no sólo una facultad propia del Congreso, sino que además cumple un importante papel, pues favorece la seguridad jurídica, en la medida en que quedan claros quienes son los funcionarios que tienen la potestad de llevar a cabo ciertas tareas. Además, de esa manera, la ley precisa las formas propias de cada juicio, que es un requisito para asegurar el debido proceso. En esas condiciones, es una potestad propia de la ley definir el funcionario competente en materia de procesos laborales"15. Y en Sentencia C-111 de 2000, expresó: "...la asignación legal de una competencia a una autoridad judicial supone la determinación acerca del ejercicio de una función pública, en desarrollo del mandato establecido en el artículo 150-23, en virtud del cual corresponde al Congreso de la República "expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas", siendo en este caso la administración de justicia la función pública regulada, la cual de conformidad con lo señalado en el artículo 228 de la Ley Fundamental, constituye materia de ley para su organización y realización, de manera pronta y eficiente". 14 Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea

la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan. 15 Sentencia C-390 de 2000. M.P. Jaime Córdoba Triviño Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado No 110010102000201400429 00 Así mismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley Fundamental, la seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. Así las cosas, al momento de dirimir el conflicto de la referencia, ésta Corporación debió considerar lo dispuesto en el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y en consecuencia asignar la competencia a la Jurisdicción Ordinaria Laboral representada por el Juzgado 4º Laboral del Circuito de Santa Marta. De los señores Magistrados, WILSON RUÍZ OREJUELA Magistrado Fecha ut supra HACL LEEA