CSDJ - F11001010200020140045500ADJUNTA20140820105827-2014

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., trece 13 de agosto de 2014

Magistrado Ponente: Dr. NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO Radicación No. 110010102000201400455 00

Registro proyecto: 11 de agosto de 2014

Aprobado según Acta N° 61 de 13 de agosto de 2014

Referencia: Conflicto Negativo de Jurisdicciones Juzgados 6º Administrativo Oral y 4º Laboral del

Colisionantes: Circuito de Tunja.

Reconocimiento y pago sanción moratoria por Tema: falta de consignación oportuna de cesantías anuales (Art. 99 Ley 50 de 1990) Asigna competencia a la Jurisdicción

Decisión:

Contencioso Administrativa.

I. OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Sexto (6º) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja – Boyacá1 y el Juzgado Cuarto (4º) Laboral del Circuito Judicial de la misma ciudad2, con ocasión de la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuso el señor JOSÉ LUÍS ALFONSO GÓMEZ LÓPEZ contra el MUNICIPIO DE VENTAQUEMADA - BOYACÁ. 1 Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

2 Jurisdicción Ordinaria.

Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado número: 110010102000201400455 00

II. ANTECEDENTES 1.- LA DEMANDA El 3 de septiembre de 20123, el señor JOSÉ LUÍS ALFONSO GÓMEZ LÓPEZ, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el MUNICIPIO DE VENTAQUEMADA - BOYACÁ, con la finalidad de obtener la nulidad del acto administrativo ficto configurado el 4 de diciembre de 2009, frente a la petición elevada ante el Alcalde Municipal de Ventaquemada – Boyacá, el 4 de septiembre de 2009, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la falta de consignación oportuna de las cesantías anuales.

A título de restablecimiento del derecho, el demandante solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 50 de 1990, con el respectivo ajuste de valor por disminución del poder adquisitivo e intereses moratorios. 2.- TRÁMITE PROCESAL Y POSICIÓN DE LOS COLISIONADOS Por reparto de 3 de septiembre de 20124, el conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Sexto (6º) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja – Boyacá, el cual, mediante auto de 16 de julio de 2013, dictado en el curso de la audiencia inicial del artículo 180 del C.P.A.C.A., declaró probada de oficio la excepción de jurisdicción para conocer del asunto y, por consiguiente, ordenó su remisión a los Juzgados Laborales del Circuito Judicial de Tunja – Reparto5, con

fundamento en las siguientes consideraciones: “Así las cosas, el Juzgado concluye que el conocimiento del asunto que en este momento estudiamos no es del resorte de esta jurisdicción y mucho menos a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sino que lo es de la justicia ordinaria laboral por la vía de la acción ejecutiva, en aplicación de lo normado en el numeral 6 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y numeral 5 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, así como de la jurisprudencia arriba citada, toda 3 Fls.2-11, C.O. 4 Fl.1’, Ibídem. 5 Fls.122-128, C.O. 2 Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado número: 110010102000201400455 00 vez que en este caso existe acto de reconocimiento de las cesantías y fecha cierta del pago tardío de las mismas, situación que constituye un título ejecutivo en contra de la administración municipal para conseguir y perseguir el pago de la sanción moratoria, no obstante, se insiste ante la justicia ordinaria, toda vez que la Ley 1437 de 2011 no asignó la competencia a la jurisdicción para dicho recaudo a la justicia contencioso administrativa, correspondiendo por tanto a la ordinaria en su especialidad laboral”. 6 El 20 de enero de 2014 , por reparto, se le asignó el conocimiento del asunto al Juzgado Cuarto (4º) Laboral del Circuito Judicial de Tunja – Boyacá, el cual, mediante providencia de 13 de febrero de 201, resolvió no avocar el conocimiento de la presente demanda por falta de jurisdicción, en consecuencia, propuso el

conflicto negativo de jurisdicciones y, ordenó remitir las diligencias a esta 7 Corporación , bajo las siguientes consideraciones: “[N]o es de recibo, como lo señala el Juzgado Sexto Administrativo de Oralidad del Circuito de Tunja, que se deba iniciar un proceso ejecutivo en pro del reconocimiento y pago de la indemnización moratoria, ante el no pago oportuno de las prestaciones a favor del servidor público que hoy reclama sino que se debe atender la pretensión primaria de quien demanda dentro del marco de la competencia asignada a la Jurisdicción Contenciosa. Que la decisión adoptada por el Juzgado por el Juzgado Sexto Administrativo de Oralidad del Circuito de Tunja, que dispuso el envío de las diligencias a la Jurisdicción Ordinaria contraría el debido proceso para la demandante, en la medida que la sustrae de obtener una definición acorde con las pretensiones formuladas que propugnan por la declaratoria de una nulidad de un acto administrativo que no es competencia de esta jurisdicción”. 8 El 28 de febrero de 2014, el expediente arribó a esta Corporación , el cual fue asignado, por reparto de 3 de marzo de 2014, al despacho del magistrado 9 sustanciador .

6 Fl.148, C.O.

7 Fls.149-150, Ibídem. 8 Fl.1, C. Conflicto. 9 Fls.3-4, C. Conflicto. 3 Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado número: 110010102000201400455 00

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia De conformidad con lo dispuesto en los artículos 256.6 de la Constitución Política y

112.2 de la Ley 270 de 1996, corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de esta Corporación dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les ha atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el artículo 114.3 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. Por lo cual, no cabe duda acerca de la competencia de esta Sala para dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Sexto (6°) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja – Boyacá y el Juzgado Cuarto (4º) Laboral del Circuito Judicial de la misma ciudad. 2.- Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si es la jurisdicción contencioso administrativa o por el contrario, la jurisdicción ordinaria laboral, la competente para conocer la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, formuló a través de apoderado judicial, el señor JOSÉ LUÍS ALFONSO GÓMEZ LÓPEZ en contra del MUNICIPIO DE VENTAQUEMADA - BOYACÁ. 3.- De la sanción moratoria por falta de consignación oportuna del auxilio de cesantías de los servidores públicos en el fondo respectivo La cesantía es calificada como una típica prestación social a la que acceden tanto los trabajadores particulares como los servidores públicos, con el objetivo de dar un auxilio monetario al trabajador cuando termine su vínculo laboral. Ahora bien, con la expedición de la Ley 50 de 1990, se consagró un sistema de

liquidación anual de cesantías y se reguló la sanción que se causa para el empleador que incumple la obligación de consignar de manera oportuna las cesantías de sus trabajadores en el respectivo fondo (a más tardar el 15 de febrero del año siguiente a su causación). 4 Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado número: 110010102000201400455 00 Al respecto, el artículo 99 ibídem, establece: “El nuevo régimen especial del auxilio de cesantía, tendrá las siguientes características: 1a. El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo. 2a. El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente. 3a. El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija. El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada día de retardo…” (Resalta la Sala). En ese orden de ideas, la norma antes transcrita, contempla la indemnización derivada de la falta de consignación antes del 15 de febrero en el fondo elegido por el trabajador, por la cesantía que le corresponde al trabajador por el año anterior o la

fracción correspondiente a dicha anualidad liquidada a 31 de diciembre, constituyendo esta una diferente a la consagrada en la Ley 244 de 199510, la que fija los términos perentorios para el reconocimiento, liquidación y pago de dicha prestación a quienes poseen régimen retroactivo de cesantías o sobre la liquidación definitiva de las misma a la finalización de la relación de trabajo, es decir, existen dos clases de sanciones por el no pago oportuno de las cesantías, una consagrada en la Ley 50 de 1990 por no consignar oportunamente las mismas y, otra que se causa a la finalización de la relación laboral, consagrada en la Ley 244 de 1995. Lo anterior indica que a pesar de la naturaleza sancionatoria de una y otra indemnización, las situaciones que gobiernan son distintas, se reitera, la del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 aplicable a los empleados territoriales por expreso mandato 10 “Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones”, modificada por la Ley 1071 de 2006. 5 Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado número: 110010102000201400455 00 del Decreto 1582 de 1998, se genera por la no consignación oportuna de la cesantía que se paga anualizada, y la segunda, la prevista en la Ley 244 de 1995, que se genera por el no pago de la prestación al momento del retiro del servicio. 4.- De la vía judicial idónea para lograr el reconocimiento y pago de la indemnización moratoria

La Sala recuerda que el reclamo de dicha sanción puede elevarse o bien ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo o bien ante la ordinaria, en su especialidad laboral, según concurra, en el primer caso, la condición de que se discuta la legalidad del acto administrativo –ficto o expreso— por el que se hubiera resuelto desfavorablemente la solicitud para su reconocimiento y pago al beneficiario y, en el segundo, si se pretende la ejecución directa de la entidad sobre la base de la existencia de un título ejecutivo complejo en los términos del artículo 100 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Esto último, en la medida en que, como ya lo ha dicho esta Superioridad, el reconocimiento legal de esta sanción moratoria constituye la fuente de dicha obligación, más no la obligación misma. En ese mismo orden de ideas, la jurisprudencia del Consejo de Estado11 ha señalado unas reglas que han sido aceptadas por esta Sala para resolver asuntos similares al que nos ocupa, a saber: i) la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria, salvo que exista certeza del derecho y de la sanción, última hipótesis en la que procede la ejecución del título complejo; ii) mediante acción de nulidad y restablecimiento del derecho puede controvertirse el acto de reconocimiento de las cesantías definitivas cuando el administrado no está de acuerdo con la liquidación; iii) a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho puede cuestionarse el acto de reconocimiento de la sanción moratoria si el

administrado se encuentra inconforme con él. En caso de existir acuerdo sobre su contenido y no se produce el pago de la sanción, la vía adecuada es la acción ejecutiva; iv) de existir discusión sobre algunos de los elementos que conforman el título ejecutivo, esto es, que no sean claros, expresos y exigibles, se debe acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para que defina el asunto. De ocurrir lo contrario, puede ser ejecutada ante la jurisdicción ordinaria y, v) mediante la acción 11 Al respecto puede consultarse la sentencia de 9 de febrero de 2012, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. C.P. Gerardo Arenas Monsalve. 6 Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado número: 110010102000201400455 00 de nulidad y restablecimiento del derecho pueden atacarse los actos expresos de reconocimiento de cesantías definitivas y de la sanción moratoria, así como los fictos frente a la petición de reconocimiento de cesantías definitivas o frente a la petición de reconocimiento y pago de la indemnización moratoria. Bajo ese contexto, en los casos en que el interesado acuda a la jurisdicción a atacar la integridad jurídica de un acto administrativo, expreso o ficto, la única vía procesal posible para encauzar este reclamo es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo conocimiento corresponde a los jueces administrativos; mientras que de optar por no discutir la legalidad de acto administrativo alguno, podrá recurrirse directamente a la acción ejecutiva, la que deberá ser tramitada por los jueces laborales.

Por consiguiente, concluye la Sala que, dependiendo de las circunstancias del caso concreto se determina cuál de las dos vías procesales es la idónea para lograr el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, dado que la naturaleza de la acción y la competencia para su conocimiento están necesariamente condicionadas por el modo en que el interesado decida presentar su pretensión. 5.- Caso concreto En el presente caso la parte actora pretende la nulidad del acto administrativo ficto, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la falta de consignación oportuna de las cesantías anuales en el respectivo fondo. Como consecuencia de lo anterior, solicitó a título de restablecimiento del derecho el reconocimiento y pago de la aludida indemnización moratoria, así como el cumplimiento del fallo tal como lo disponen los artículos 192 del C.P.A.C.A., los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de tal sanción, y el reconocimiento y pago de intereses moratorios a partir del día siguiente a la fecha de ejecutoria de la sentencia y por el tiempo siguiente hasta que se efectúe el pago de las sumas reconocidas en la sentencia. Del material probatorio allegado con la demanda, la Sala encuentra que el señor JOSÉ LUÍS ALFONSO GÓMEZ LÓPEZ elevó petición el 4 de septiembre de 2009, ante el MUNICIPIO DE VENTAQUEMADA - BOYACÁ, solicitando el reconocimiento 7 Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado número: 110010102000201400455 00 y pago de la sanción moratoria dispuesta en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, por

la falta de consignación oportuna de las cesantías, así como la indexación respectiva hasta el momento en que se efectúe el pago de dicha obligación12. Así mismo, se allegó certificado expedido por el Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A., en el cual consta el movimiento de las cesantías del señor GÓMEZ LÓPEZ con el MUNICIPIO DE VENTAQUEMADA – BOYACÁ desde el año 2009 hasta el año 201313. Finalmente, se adjuntó certificación de 4 de julio de 2013, suscrita por la Tesorera Municipal de Ventaquemada – Boyacá, en la que se informa que el día 23 de octubre de 2009, se realizó la consignación por pago de cesantías a favor del señor JOSÉ LUÍS ALFONSO GÓMEZ LÓPEZ, en el Fondo de Cesantías Provenir S.A. por un valor de $6.300.009.oo, correspondiente a los años 1998 a 200714. En ese orden de ideas, la demandante pretende por vía judicial la declaratoria de nulidad del acto administrativo ficto, por medio del cual se entiende negado el reconocimiento y pago de la indemnización moratoria por la consignación tardía de las cesantías en el respectivo fondo, de donde surge con claridad que al estar frente a un acto administrativo – ficto - que negó la acreencia laboral reclamada, es indudable que la vía judicial idónea y adecuada para discutir el asunto es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, toda vez que aún no existe certeza de la existencia

de dicha sanción. En suma, como quiera que se encuentra acreditado que existe un pronunciamiento de la Administración referido a la viabilidad del reconocimiento y pago de la indemnización, por medio del cual se niega el mismo, e igualmente, la intención manifiesta del titular del derecho de controvertir el contenido del acto administrativo que negó la solicitud, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y para el caso concreto, al Juzgado Sexto (6°) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja – Boyacá, conocer la demanda que en el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró el señor JOSÉ LUÍS ALFONSO

GÓMEZ LÓPEZ en contra del MUNICIPIO DE VENTAQUEMADA.

12 Fls.15-16, C.O. 13 Fls.109-110, Ibídem.

14 Fl.115, C.O.

8 Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado número: 110010102000201400455 00 En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la constitución y de la ley, RESUELVE PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Sexto (6°) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja - Boyacá y el Juzgado Cuarto (4°) Laboral del Circuito Judicial de la misma ciudad, asignando el conocimiento de la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró el señor JOSÉ LUÍS ALFONSO GÓMEZ

LÓPEZ, a través de apoderado judicial, contra el MUNICIPIO DE VENTAQUEMADA - BOYACÁ, a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, representada por el Juzgado Sexto (6°) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja - Boyacá. En consecuencia, REMÍTASE de manera inmediata el expediente a ese despacho judicial. SEGUNDO.- COMUNÍQUESE y ENVÍESE copia de esta providencia al Juzgado Cuarto (4º) Laboral del Circuito Judicial de Tunja - Boyacá, para su información.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA PEDRO ALONSO SANABRIA

PRESIDENTA BUITRAGO

VICEPRESIDENTE

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

MAGISTRADO MAGISTRADA

9 Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado número: 110010102000201400455 00

ANGELINO LIZCANO RIVERA NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO

MAGISTRADO MAGISTRADO

WILSON RUIZ OREJUELA

MAGISTRADO

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

SECRETARIA JUDICIAL

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