CSDJ - F11001010200020140056500ADJUNTA20140901115434-2014

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., veintisiete 27 de agosto de 2014

Magistrado Ponente: Dr. NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO Radicación No. 110010102000201400565 00

Registro proyecto: 11 de agosto de 2014

Aprobado según Acta N° 66 de 27 de agosto de 2014

REFERENCIA: Conflicto negativo de jurisdicción Juzgado 4° Administrativo del Circuito de Tunja COLISIONANTES: y Juzgado 2° Laboral del Circuito de Tunja Asignar a la jurisdicción ordinaria (laboral y de DECISIÓN: seguridad social)

I. OBJETO DE LA DECISION Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones surgido entre el Juzgado 4° Administrativo del Circuito de Tunja y el Juzgado 2° Laboral del Circuito de Tunja, con ocasión de la demanda presentada el 5 de septiembre de 2012 por el señor Manuel José Ostos Saavedra contra la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal en liquidación.

II. HECHOS Y ACTUACION PROCESAL 1.- El 5 de septiembre de 2012, mediante apoderado judicial, el señor Manuel José Ostos Saavedra presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral contra la Caja Nacional de Previsión Social en liquidación – en adelante Cajanal1. Esta demanda pretendía en síntesis lo siguiente: 1 Fl. 1-22 c.o.

Conflicto de Jurisdicción

Radicación número: 110010102000201400565 00 i) Que se declare la nulidad de la Resolución No. 10242 del 18 de mayo de 2004, proferida por Cajanal, por la cual se reconoció y ordenó pagar la pensión de vejez al demandante sin haber tenido en cuenta todos los factores salariales, sino solamente tres de ellos. ii) Que, como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se reliquide correctamente la pensión del demandante y se ordene su respectivo pago. 2.- La demanda fue repartida al Juzgado 4° Administrativo de Tunja, bajo el número de radicación 2012-00082, despacho judicial que en auto del 11 de octubre de 2012 admitió la demanda (fl. 31-33 c.o.). El trámite continuó su curso normal, se operó la sustitución procesal de Cajanal por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscal de la Seguridad Social – en adelante UGPP (fl. 131 y s.), se dio oportunidad para alegar de conclusión y luego de esta etapa el precitado juzgado advirtió la necesidad de decretar pruebas de oficio para determinar la naturaleza de la vinculación laboral del demandante con el Fondo Nacional de Caminos Vecinales (fl. 212-213 c.o.). Efectuado lo antes descrito, mediante auto del 27 de noviembre de 20132, la Jueza 4ª Administrativo de Tunja resolvió declarar la falta de jurisdicción para conocer del asunto y decretó la nulidad de todo lo actuado, incluyendo el auto admisorio de la demanda. En consecuencia, ordenó remitir el

expediente al reparto de los juzgados laborales de Tunja. Para el precitado despacho judicial, quedó demostrado en el expediente que el demandante estuvo formalmente vinculado como trabajador oficial del Fondo Nacional de Caminos Vecinales y ejerció funciones de sostenimiento de obras públicas y construcción, por lo que, en los términos del artículo 5 del decreto 3135 de 1968, no podía ser considerado en realidad como un empleado público. Con base entonces en el artículo 2 de la ley 712 de 2001 y los artículos 155.2, 104 y 105.4 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo no podría conocer de este tipo de controversias. 3.- El asunto se repartió el 20 de enero de 2014 al Juzgado 2° Laboral del Circuito de Tunja, con radicación No. 2014-00022, despacho que mediante auto del 6 de febrero de 20143 se declaró igualmente sin jurisdicción y ordenó remitir el 2 Fl. 225-227 c.o. 3 Fl. 275-277 c.o. 2 Conflicto de Jurisdicción Radicación número: 110010102000201400565 00 expediente a esta Corporación para dirimir el conflicto de competencia por falta de jurisdicción así suscitado. El Juez 2° Laboral del Circuito de Tunja consideró que el cargo de auxiliar de mecánica del señor Ostos Saavedra en el Fondo Nacional de Caminos Vecinales no guardaba ninguna relación con el mantenimiento o construcción de obras públicas. En consecuencia, como la vinculación laboral de los servidores públicos no se determina por la naturaleza del acto jurídico de formalización de la

vinculación, sino por la naturaleza de la entidad y la naturaleza de la función cuando es del caso, estimó que no es posible concluir que la jurisdicción competente en la presente actuación sea la ordinaria laboral, teniendo en cuenta lo fijado en el artículo 5 del decreto 3135 de 1968. 4.- Mediante oficio No. 177 del 20 de febrero de 2014, el Juzgado 2° Laboral del Circuito de Tunja allegó a esta Corporación la actuación objeto de colisión de jurisdicción4.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia La Sala Jurisdiccional Disciplinaria de esta Corporación es competente para resolver los conflictos de jurisdicciones que se presenten entre la jurisdicción ordinaria y la de lo contencioso administrativo. Así lo establece el artículo 256, numeral 6 de la Constitución Política y lo desarrolla el artículo 112.2 de la ley 270 de 1996. 2.- Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar cuál jurisdicción, entre la contencioso administrativa y la ordinaria laboral y de seguridad social, es la competente para conocer de una controversia derivada de una solicitud de reliquidación pensional a Cajanal, actualmente a la UGPP, formulada por un antiguo trabajador oficial que cumplió funciones de mecánico para el extinto Fondo Nacional de Caminos Vecinales. 4 Fl. 1, c. CSJ

3 Conflicto de Jurisdicción Radicación número: 110010102000201400565 00 3.- Solución del conflicto Para dirimir la presente colisión de jurisdicciones, esta Sala procederá a delimitar el

marco normativo general a seguir en estos asuntos (3.1), para luego aplicarlo al caso concreto (3.2). Por último, a modo de obiter dicta, se recordará el precedente obligatorio relativo a la declaración de nulidad procesal por falta de jurisdicción (3.3). 3.1El marco normativo aplicable De conformidad con el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social – CPT, modificado por el artículo 6225 de la Ley 1564 de 2012 – Código General del Proceso, la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social conoce de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. Ahora bien, la correcta interpretación de la anterior disposición conduce a entender que el sector de la Rama Judicial especializado en administrar Justicia en los asuntos laborales y de seguridad social hace parte de la jurisdicción ordinaria, cuyo rasgo característico es su cláusula general o residual de competencia, en relación con las demás jurisdicciones constitucional y legalmente reconocidas. De ahí que el verdadero punto de partida para resolver el presente conflicto de jurisdicción sea lo dispuesto en el artículo 12 de la ley estatutaria 270 de 1996, en virtud del cual la jurisdicción ordinaria “conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción” (negrillas fuera del texto).

Es por ello que, en completa armonía con la cláusula general o residual de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, el artículo 2.5 del CPT, modificado por el artículo 2 de la ley 712 de 2001, dispone que dicha jurisdicción conoce de “la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad” (negrillas fuera del texto). 5 De acuerdo con el artículo 627.1 del Código General del Proceso, este artículo se encuentra vigente desde la fecha de promulgación de la ley 1564 de 2012, esto es, desde el 12 de julio de 2012. 4 Conflicto de Jurisdicción Radicación número: 110010102000201400565 00 Así las cosas, el primer efecto práctico de la cláusula general o residual a favor de la jurisdicción ordinaria en cualquiera de sus especialidades es que, para que ésta opere, debe previamente verificarse que no exista norma especial que atribuya el conocimiento de cierto tipo de procesos a una de las jurisdicciones especiales. En lo que concierne entonces a los procesos declarativos en materia de seguridad social, deberá verificarse si existe, o no, norma especial que atribuya el conocimiento de ese tipo de asuntos a otra jurisdicción. Puesto que en el asunto objeto de estudio se observa un conflicto negativo de competencia entre las jurisdicciones ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social, y contencioso administrativa, la Sala procederá a la verificación del marco normativo aplicable a los procesos de seguridad social que taxativamente pueden someterse a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Ello se hará con

base en lo previsto por la ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA), estatuto procesal vigente al momento de la presentación de la demanda y por el cual se rige el presente análisis de jurisdicción en cuanto al contencioso administrativo, de conformidad con lo dispuesto en su artículo 3086. Al respecto se encuentra por un lado que, en los términos del inciso primero del artículo 104 del CPACA, debe tenerse en cuenta en principio que no se trate desde el punto de vista sustancial o material de un conflicto surgido de un acto, contrato, hecho, omisión u operación sujeto al derecho administrativo y en el cual estén involucradas entidades públicas o particulares en ejercicio de función administrativa. Por otro lado, sobre el anterior criterio general prevalecerán, cuando proceda en el cas concreto, los parámetros especiales fijados en los numerales del mismo artículo 104 del CPACA. Así, en relación con los litigios en materia de seguridad social deberá tenerse en cuenta que, de acuerdo con lo previsto en el numeral 4 del precitado artículo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce en materia laboral y de seguridad social de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social 6 Art. 308, inc. 2, ley 1437 de 2011: “Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia”. 5 Conflicto de Jurisdicción Radicación número: 110010102000201400565 00 de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de

derecho público” (negrillas fuera del texto). El anterior criterio es exclusivo y excluyente y se refiere a las controversias laborales o de seguridad social relacionadas con los servidores públicos vinculados al Estado mediante una relación legal y reglamentaria, es decir, únicamente aplica en presencia de empleados públicos. Adicionalmente, en los litigios de seguridad social relativos a empleados públicos, la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se circunscribe únicamente a aquellas controversias surgidas al interior de regímenes de seguridad social que sean administrados por entidades de derecho público. Así las cosas, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 104 del CPACA, deberá entenderse que los procesos judiciales relativos a la seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público, son los únicos litigios en materia de seguridad social que pueden ser tramitados ante la jurisdicción especial de lo contencioso administrativo. Correlativamente, en virtud de la cláusula residual y general de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, cuando las pretensiones de una demanda se relacionen con los demás tipos de controversias que puedan surgir al interior y entre los actores del sistema general de seguridad social, involucrando o no todo tipo de servidores públicos, la competencia será de la justicia ordinaria. 3.2El caso concreto La Sala reitera que “no es el nomen juris de la demanda lo que determina la jurisdicción a tramitar el proceso, sino la real pretensión y objeto del litigio”7, de tal modo que corresponde al Consejo Superior de la Judicatura, en su calidad de

7 CSJ, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, sentencia del 16 de enero de 2013, Rad. 2012-02113, M.P. Dra. María Mercedes López Mora. En aquella ocasión, esta Sala agregó que “Aceptar el rótulo de la demanda como determinante en la escogencia de la jurisdicción, es dejar al arbitrio de las partes algo que es potestativo de legislador, es la Ley la que establece las reglas de competencia, sólo que por interpretaciones que suelen dar a ciertas normas los operadores judiciales, registran las diligencias posiciones encontradas frente a hechos aparentemente confusos, donde surge necesaria la intervención del (sic) un juez del conflicto, quien por mandato Constitucional y legal adscribe el conocimiento al competente con fuerza vinculante para los intervinientes y los Jueces trabados en el conflicto”. 6 Conflicto de Jurisdicción Radicación número: 110010102000201400565 00 tribunal de conflictos inter-jurisdiccionales, interpretar con carácter vinculante las normas que atribuyen competencias a las jurisdicciones que entran en colisión. Esta labor interpretativa está íntimamente ligada al análisis del caso concreto que consiste en la verificación de la realidad procesal de lo que se pretende con la demanda, integrando para ello las circunstancias de hecho y de derecho que la rodean y condicionan. En aplicación del anterior postulado al caso concreto, la Sala constata que la demanda presentada el 5 de septiembre de 2012 por el señor Manuel José Ostos Saavedra, originalmente encausada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tiene como finalidad real y última la reliquidación

de una pensión por parte – actualmente – de la UGPP, toda vez que en su momento Cajanal no tuvo presuntamente en cuenta la totalidad de factores salariales necesarios para dicha operación. El objeto de la litis es pues, determinar si procede o no la reliquidación de la pensión del demandante, sin que se esté cuestionando el vínculo laboral que unió en su momento al señor Ostos Saavedra con el Fondo Nacional de Caminos Vecinales. Por ello, se resalta, la controversia sometida al juez no es de carácter laboral, sino relativa a la seguridad social. De acuerdo con las anteriores circunstancias, al tratarse entonces de un litigio dentro del ámbito de la seguridad social, la Sala debe verificar si concurren los criterios exclusivos y excluyentes de asignación del asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y así determinar si aplica o no la cláusula general y residual de competencia de la jurisdicción ordinaria. Puntualmente, en los términos del numeral 4 del artículo 104 del CPACA, se hace indispensable determinar dos aspectos: a) la naturaleza de la vinculación que tenía el demandante con la entidad estatal para la cual había laborado; y b) si el régimen de seguridad social en pensiones del cual hace parte el demandante lo administra una entidad pública. Partiendo en orden inverso, la Sala observa en relación con el segundo de los requisitos exigidos por el CPACA, que se trata en el presente asunto de la reliquidación de una pensión que tiempo atrás administraba Cajanal y que, en la 7 Conflicto de Jurisdicción Radicación número: 110010102000201400565 00

actualidad administra la UGPP, por lo que dada su naturaleza de Unidad Administrativa Especial, queda claro que se cumple con el supuesto de un régimen de seguridad social administrado por una persona de derecho público. Y, en cuanto al primero de los requisitos mencionados, la Sala constata que obra en el expediente suficiente material probatorio que acredita que el demandante trabajó como auxiliar de mecánica para el Fondo Nacional de Caminos Vecinales, vinculado formalmente mediante contrato de trabajo y relacionado dentro del listado de personal perteneciente al grupo de trabajadores oficiales. Así las cosas, y puesto que de las pretensiones de la demanda no se desprende un litigio de naturaleza laboral donde se discuta la naturaleza del vínculo laboral entre el demandante y su antiguo empleador, no resulta procedente verificar para efectos del juicio de asignación de competencia y jurisdicción – como erradamente lo hicieron los despachos judiciales en conflicto – si, de acuerdo con la ley, el señor Ostos Saavedra tenía razonablemente vocación de trabajador oficial, o si, por el contrario, debía ser vinculado como empleado público. Como se indicó previamente, tal debate no hace parte del litigio y, en consecuencia, no puede ser empleado como criterio para dirimir el conflicto, bastando entonces con tener por cierto que la pensión cuya reliquidación se pretende, se hizo partiendo del hecho de la vinculación del demandante mediante contrato de trabajo, esto es, en calidad de trabajador oficial. En consecuencia, el primero de los requisitos exigidos por el numeral 4 del artículo 104 del CPACA no se reúne, pues no se trata de la reliquidación de una pensión reconocida en calidad de empleado público, ni se está reclamando la recalificación de su

vinculación laboral como una relación legal y reglamentaria. Del anterior análisis se concluye que el presente asunto corresponde a una controversia relativa a la seguridad social de un trabajador oficial cuya pensión es administrada por una entidad pública, por lo que, al no tratarse del supuesto exclusivo y excluyente de una controversia entre un empleado público y un administrador público del régimen de seguridad social, procede naturalmente la aplicación de la cláusula general y residual de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social. 8 Conflicto de Jurisdicción Radicación número: 110010102000201400565 00 Habida cuenta de lo anterior, y dando aplicación en el caso concreto del marco normativo que se expuso en el punto 3.1, esta Sala considera que el presente conflicto deberá ser dirimido asignándole el conocimiento del proceso al juez ordinario laboral y de la seguridad social, en virtud de lo dipuesto en el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, concordante con el artículo 12 de la ley estatutaria 270 de 1996. 3.3Reiteración del precedente fijado sobre nulidad por falta de jurisdicción La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura es por disposición constitucional el supremo tribunal de conflictos de competencia suscitados entre las jurisdicciones constitucional y legalmente reconocidas. Por tal razón, sus decisiones son de obligatorio acatamiento y con efecto de cosa juzgada para el caso concreto, en lo que corresponde estrictamente al juicio de asignación de competencia y jurisdicción. Por ello, al funcionario judicial al cual se

le asigne un asunto por esta Superioridad luego de dirimirse un conflicto de jurisdicción, le está prohibido volver a pronunciarse – bajo el mismo supuesto fáctico y normativo – sobre su jurisdicción y competencia, ni tampoco podrá inhibirse de fallar so pretexto de falta de jurisdicción y competencia sobrevenida. Contravenir lo anterior implicaría probablemente, no sólo el incumplimiento de una orden judicial, sino también un posible acto de denegación de justicia. Al mismo tiempo, los criterios fijados en la ratio decidendi de las providencias que dirimen conflictos de jurisdicción tienen la fuerza normativa vinculante que caracteriza al precedente jurisprudencial dentro de la materia. Por ello, la Sala estima conveniente recordar con ocasión del presente asunto, en el cual el Juzgado 4º Administrativo del Circuito de Tunja anuló todo lo actuado luego de considerarse carente de jurisdicción, el precedente aplicable a la declaración de nulidades procesales cuando se puede suscitar un conflicto de competencia por falta de jurisdicción. Al respecto, se reitera lo expuesto de manera reiterada por esta Corporación a partir de su providencia del 23 de abril de 2014 (Rad. 11001010200020130199000, M.P. Dr. Néstor Iván Osuna Patiño): 9 Conflicto de Jurisdicción Radicación número: 110010102000201400565 00 “En términos generales, la aplicación de la causal de nulidad prevista en el numeral 1 del artículo 140 del CPC (norma anterior a la Constitución de 1991) debe hacerse precedida de una interpretación armónica con el artículo 256,

numeral 6, de la Constitución Política y el artículo 112, numeral 2, de la ley estatutaria 270 de 1996. En efecto, la expresión “cuando corresponde a distinta jurisdicción” del precitado artículo del CPC, no habilita al funcionario judicial que por vez primera se declara incompetente por falta de jurisdicción a anular de inmediato la actuación, pues lo procedente y prudente es remitir inmediatamente el expediente al funcionario de la jurisdicción que a su juicio es la competente y esperar su pronunciamiento al respecto. Efectuado lo anterior, la Sala encuentra que pueden ocurrir dos cosas, a saber: a) que el segundo funcionario judicial se declare competente, caso en el cual no surge conflicto de jurisdicción y se confirma la causal de nulidad del primer asunto en los términos del CPC; y b) que el segundo funcionario también se declare incompetente por falta de jurisdicción, configurándose un conflicto negativo de jurisdicción el cual, en virtud de la Constitución y la ley estatutaria de administración de Justicia, solamente puede ser dirimido por el Consejo Superior de la Judicatura. En este último evento, la confirmación o no de la causal de nulidad del CPC dependerá del sentido de la providencia que dirima el conflicto de jurisdicción” (negrillas fuera del texto). En el caso concreto objeto de estudio para dirimir el presente conflicto, toda vez que el asunto no será asignado al Juzgado 4º Administrativo de Tunja, se confirma entonces la causal de nulidad prevista en el artículo 140.1 del CPC, en los términos y con los alcances fijados por ese despacho judicial. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior

de la Judicatura, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

10 Conflicto de Jurisdicción Radicación número: 110010102000201400565 00 PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado 4° Administrativo del Circuito de Tunja y el Juzgado 2° Laboral del Circuito de Tunja, asignando el conocimiento del caso a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, representada por el segundo de ellos, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído. SEGUNDO.- En consecuencia, REMÍTASE de manera inmediata la totalidad del expediente al Juzgado 2º Laboral del Circuito de Tunja, quien deberá reasumir el conocimiento del proceso con radicado No. 2014-00022. TERCERO.- COMUNÍQUESE y ENVÍESE copia de esta providencia al Juzgado 4º Administrativo del Circuito de Tunja.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA PEDRO ALONSO SANABRIA

PRESIDENTA BUITRAGO

VICEPRESIDENTE

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

MAGISTRADO MAGISTRADA

ANGELINO LIZCANO RIVERA NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO

MAGISTRADO MAGISTRADO

11 Conflicto de Jurisdicción Radicación número: 110010102000201400565 00

WILSON RUIZ OREJUELA

MAGISTRADO

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

SECRETARIA JUDICIAL

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