CSDJ - F11001010200020140068200ADJUNTA20140828154952-2014

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., veintiuno 21 de agosto de 2014

Magistrado Ponente: Dr. NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO Radicación No. 110010102000201400682 00

Registro proyecto: 19 de agosto de 2014

Aprobado según Acta N° 64 de 21 de agosto de 2014

Referencia: Conflicto Negativo de Jurisdicciones

Tribunal Administrativo de Antioquia y Corte

Colisionantes: Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Tema: – acción de lesividadcontra actos administrativos de cumplimiento de un fallo de tutela Asigna competencia a la Jurisdicción de lo

Decisión:

Contencioso Administrativo

I. OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Decisión Oral1 y la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral2, con ocasión de la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho –acción de lesividad-, promovió la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN – CAJANAL E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN en contra de sus actos administrativos por medio de los cuales se dio cumplimiento al fallo de tutela de 30 de mayo de 2008, proferido por el Juzgado Séptimo (7°) Penal del Circuito de Manizales

– Caldas, que ordenó la reliquidación de la pensión de vejez reconocida a la señora GABRIELA DE JESÚS CÓRDOBA SALDARRIAGA. 1 Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2 Jurisdicción Ordinaria. Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado número 110010102000201400682 00

II. ANTECEDENTES 1.- LA DEMANDA El 19 de febrero de 20133, la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL E.I.C.E.

EN LIQUIDACIÓN – CAJANAL E.I.C.E., mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho –acción de lesividad-, con el fin de obtener la nulidad de sus actos administrativos: i) Resolución No. 46603 de 11 de septiembre de 2008, a través de la cual se dio cumplimiento al fallo de tutela de 30 de mayo de 2008, proferido por el Juzgado Séptimo (7°) Penal del Circuito Judicial de Manizales – Caldas, por medio del cual se ordenó la reliquidación de la pensión de vejez reconocida a la señora GABRIELA DE JESÚS CÓRDOBA SALDARRIAGA y, ii) Resolución No. UGM 050640 de 26 de junio de 2012, por medio de la cual se adicionó la Resolución No. 46603 de 11 de septiembre de 2008. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicita se ordene a la señora GABRIELA DE JESÚS CÓRDOBA SALDARRIAGA reintegrar la totalidad de las sumas canceladas en virtud de los actos

administrativos acusados, más la indexación de todos los valores al momento de su pago efectivo. 2.- TRÁMITE PROCESAL Y POSICIÓN DE LOS COLISIONADOS Por reparto de 26 de febrero de 20134, el conocimiento del asunto le correspondió al Despacho de la doctora Beatriz Elena Jaramillo Muñoz, Magistrada del Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Decisión Oral, quien, mediante auto de 20 de marzo de 2013, declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto y, en consecuencia, ordenó remitir el proceso a la Corte Suprema de Justicia – Sala Laboral5, con fundamento en las siguientes consideraciones: “[S]i bien la pretensión se centra en que se declare la nulidad de la Resolución No. 46603 de 11 de septiembre de 2008, por medio de la cual se dio cumplimiento a una sentencia de tutela de 30 de mayo de 2008, proferido por el Juzgado Séptimo Penal 3 Fls.400-417, C.O. 4 Fl.418, Ibídem. 5 Fls.421-424, C.O. 2 Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado número 110010102000201400682 00 del Circuito de Manizales, mediante la cual se ordena la reliquidación de la pensión de vejez reconocida a la señora GABRIELA DE JESUS CORDOBA SALDARRIAGA, incluyendo el ciento por ciento (100%) de lo devengado por concepto de bonificación por servicios prestados y no una doceava parte, se hace necesariamente entrar al estudio de la referida sentencia, aspecto sobre el cual, este Tribunal no tiene competencia, atendiendo a lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 que

es del siguiente tenor: (…) Sin duda alguna, en esta demanda habrá que analizar la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, fechada el día 30 de mayo de 2008, que actuando como juez constitucional decidió de manera definitiva respecto de una reliquidación de pensión de jubilación denominado cosa juzgada, la cual puede ser controvertida únicamente en el proceso de revisión de sentencia, que para el caso que nos ocupa lo diferencia el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en cuanto a que procede la revisión providencias judiciales que hayan reconocido sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública; revisión que podrá hacer el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación”. 6 El 20 de mayo de 2013 , por reparto, se le asignó el conocimiento del asunto al Despacho del doctor Rigoberto Echeverri Bueno, Magistrado de la Sala de Decisión Laboral de la Corte Suprema de Justicia, quien junto con los otros miembros de la Sala, manifestaron de manera conjunta su impedimento para conocer del proceso y, en consecuencia, ordenaron la remisión del expediente al 7 doctor Carlos Enrique Molina Monsalve, magistrado que seguía en turno . El 10 de diciembre de 2013, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, resolvió devolver el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia

8 para lo de su competencia , con fundamento en los siguientes argumentos: 6 Fl.461, Ibídem.

7 Fl.463, C.O.

8 Fls.509-522, C.O. 3 Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado número 110010102000201400682 00 “[L]a Sala advierte que la entidad demandante pretende obtener, entre otras aspiraciones, la nulidad de las resoluciones 46603, del 11 de septiembre de 2008, mediante la cual dio cumplimiento a la sentencia de tutela del 30 de mayo de 2008, proferida por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales y de la Resolución UGM 050640 del 26 de junio de 2012, que adicionó la primera. Para tal efecto, la actora hizo uso de la “ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO”, que es propia de la justicia contencioso administrativa, por hacer parte de los medios de control o acciones consagradas en el CCA. Ahora bien, dicha función fue definida en el ámbito constitucional y atribuida expresamente por el Art 132 ibídem, a los Tribunales Administrativos, motivo por el cual, el conocimiento de este asunto en primera instancia, es de su competencia exclusiva. (…) De otra parte, no es de recibo la posición del Tribunal en lo referente a que los actos administrativos atacados, fueron expedidos en cumplimiento de una decisión de tutela y, por tanto, el demandante debió tramitar un recurso extraordinario de revisión ante esta Corporación, pues dicho medio de impugnación, tiene que ser adelantado con observancia de unas estrictas circunstancias que ameriten su ejercicio, y que de suyo, avalen su prosperidad.

Es así como esta Corporación, ha puntualizado que el mismo no procede contra sentencias proferidas en ejercicio de la referida acción constitucional, toda vez que el D. 2591/ 1991, Arts. 33, 34, y 35, prevé que éstas podrán impugnarse, y en todo caso, deberán ser remitidas a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo normado por la CN. Art. 241-9, de donde palmariamente se evidencia que por disposición constitucional y legal, tales decisiones, tienen su propia revisión, que se surte ante la jurisdicción constitucional, tal como lo reseñó en el proveído de fecha 18 de agosto de 2012, Rad. 43583…” El 21 de febrero de 2014, la doctora Beatriz Elena Jaramillo Muñoz, Magistrada del Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Decisión Oral, propuso el conflicto negativo de jurisdicciones y, ordenó remitir las diligencias a 9 esta Corporación , bajo las siguientes consideraciones: 9 Fls.524-525, C.O. 4 Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado número 110010102000201400682 00 “[T]eniendo en cuenta que el acto administrativo es de cumplimiento o ejecución de una sentencia y no es objeto de control conforme al numeral 3º del artículo 169 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo10, como ya se anotó la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboralnuevamente remitió el expediente a este Tribunal, para lo de su competencia se hará necesario remitir el expediente a Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo

Superior de la Judicatura, con el fin de que dirima el conflicto negativo de competencia…” 11 El 21 de marzo de 2014, el expediente arribó a esta Corporación , el cual fue asignado, por reparto de 25 de marzo de 2014, al despacho del magistrado 12 sustanciador .

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia De conformidad con lo dispuesto en los artículos 256.6 de la Constitución Política y 112.2 de la Ley 270 de 1996, corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de esta Corporación dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les ha atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el artículo 114.3 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. Por lo cual, no cabe duda acerca de la competencia de esta Sala para dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala 10 Artículo 169 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que “Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: (…). 3 Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial”.

El Consejo de Estado, respecto a los actos administrativos que emiten las autoridades con motivo de dar cumplimiento a las sentencias ha indicado en su reiterada jurisprudencia que “Respecto de la procedencia de la acción de nulidad ejercida contra los actos de ejecución el Consejo de Estado, Sección Segunda,

Subsección B en sentencia de 10 de octubre de 2002, entre otras, precisó que los actos de ejecución escapan al control jurisdiccional en la medida que “no entrañan decisión autónoma alguna que ponga fin a una actuación administrativa, simplemente cumplen una orden judicial.// Ahora bien, como lo ha señalado esta Corporación los actos que dan cumplimiento a una decisión judicial son actos de ejecución y únicamente tendrían control jurisdiccional si suprimen o cambian lo ordenado por la providencia judicial, por cuanto ello implicaría nueva decisión y no mera ejecución (…)”. // Así las cosas, los actos administrativos de ejecución no son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo salvo en los casos que éstos se profieran introduciendo una modificación a lo ordenado por el Juez por medio de sus providencias”. Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección SegundaSubsección B, Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, sentencia del 21 de agosto de 2008, Radicación número: 76001-23-31-000-200701479-01 (887-08), Actor: Elsa Strauss Cortissoz, Demandado: Universidad Del Valle. 11 Fl.1, C. Conflicto. 12 Fls.3-4, Ibídem. 5 Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado número 110010102000201400682 00 Segunda de Decisión Oral y la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral. 2.- Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si es la jurisdicción de lo contencioso administrativo o por el contrario, la jurisdicción ordinaria laboral, la competente para

conocer la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho –acción de lesividad-, formuló a través de apoderado judicial, la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN – CAJANAL E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN en contra de sus actos administrativos por medio de los cuales se dio cumplimiento al fallo de tutela de 30 de mayo de 2008, proferido por el Juzgado Séptimo (7°) Penal del Circuito de Manizales – Caldas, que ordenó la reliquidación de la pensión de vejez reconocida a la señora GABRIELA DE JESÚS CÓRDOBA SALDARRIAGA. 3.- Marco normativo La Sala advierte que la demanda fue presentada el 19 de febrero de 2013, razón suficiente para que el sub lite sea resuelto conforme a lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011 –Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-, norma vigente a partir del 2 de julio de 2012, la cual en virtud de su artículo 308 “solo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia”. 4.- Caso concreto En el presente caso, la parte actora pretende la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales reliquidó a la señora Gabriela de Jesús Córdoba Saldarriaga su pensión de jubilación, equivalente al 100% de lo devengado por concepto de bonificación por servicios prestados, en cumplimiento a lo ordenado en fallo de tutela de 30 de mayo de 2008, proferido por el Juzgado Séptimo (7°) Penal del Circuito

Judicial de Manizales – Caldas. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicita se ordene a la señora Córdoba Saldarriaga el 6 Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado número 110010102000201400682 00 reintegro de la totalidad de las sumas canceladas en virtud de los actos acusados por concepto de reliquidación pensional, debidamente indexadas al momento del pago. En primer lugar, resalta la Sala que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, si bien la administración no puede revocar actos de contenido particular y concreto o en los cuales haya reconocido un derecho de igual categoría, sin el consentimiento previo, expreso y escrito del interesado, también lo es que esta tiene la posibilidad de demandar sus propios actos administrativos, cuando los considere contrarios a la Constitución o la ley y el titular del derecho se haya negado a dar su consentimiento13. A dicho mecanismo judicial, la doctrina y la jurisprudencia nacional, le han denominado “acción de lesividad” o “acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra acto administrativo propio”, en virtud de la cual, la administración cuenta con la posibilidad de demandar sus propios actos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, teniendo en cuenta lo señalado por los artículos 138 y 164 numeral 2° literal d) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Descendiendo al caso concreto, observa la Sala que la entidad pública demandante busca desvirtuar la presunción de legalidad de la cual gozan los actos

administrativos impugnados, lo cual solo es posible a través del ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra acto administrativo propio o acción de lesividad, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, quien es la única autoridad judicial competente para estudiar la legalidad de los actos de la administración. En ese orden de ideas, para la Sala son inaceptables los argumentos expuestos por el Tribunal Administrativo de Antioquia según los cuales la jurisdicción de lo contencioso administrativo carece de competencia para conocer del asunto, pues si 13 “Artículo 97.- Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo […]” 7 Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado número 110010102000201400682 00 bien los actos administrativos impugnados fueron expedidos en cumplimiento de una orden impartida en el trámite de una acción de tutela, ello no obsta para que el juez competente no pueda conocer de las demandas que se presenten en contra de actos administrativos y decida sobre su legalidad. Así mismo, es pertinente resaltar que en nada se afecta la jurisdicción, el hecho de que el acto acusado sea o no susceptible de control judicial, pues tal situación debe ser analizada -con base en el

ordenamiento jurídico existentepor la autoridad judicial competente, la cual no es otra que el juez contencioso administrativo. Así las cosas, concluye la Sala que al tratarse de un asunto en el cual la administración pretende controvertir en sede judicial la legalidad de los actos administrativos que en cumplimiento de una sentencia de tutela expidió, la jurisdicción competente para conocer del mismo es la de lo contencioso administrativo, representada por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Decisión Oral. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones, suscitado entre el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Decisión Oral y la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral, asignando el conocimiento de la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho – acción de lesividad-, instauró la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN – CAJANAL E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN, a través de apoderado judicial, en contra de sus actos administrativos por medio de los cuales se dio cumplimiento al fallo de tutela de 30 de mayo de 2008, proferido por el Juzgado Séptimo (7°) Penal del Circuito de Manizales – Caldas, que ordenó la reliquidación de la pensión de vejez reconocida a la señora GABRIELA DE JESÚS CÓRDOBA SALDARRIAGA, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, representada

por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Decisión Oral. En 8 Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado número 110010102000201400682 00 consecuencia, REMÍTASE de manera inmediata el expediente a esa corporación judicial. SEGUNDO.- COMUNÍQUESE y ENVÍESE copia de esta providencia a la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral, para su información.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

PRESIDENTA VICEPRESIDENTE

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

MAGISTRADO MAGISTRADA

ANGELINO LIZCANO RIVERA NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO

MAGISTRADO MAGISTRADO

WILSON RUIZ OREJUELA

MAGISTRADO

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

SECRETARIA JUDICIAL

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