CSDJ - F11001010200020140069300ADJUNTA20140828151045-2014

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., veintiuno 21 de agosto de 2014

Magistrado Ponente: Dr. NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO Radicación No. 110010102000201400693 00

Registro proyecto: 19 de agosto de 2014

Aprobado según Acta N° 64 de 21 de agosto de 2014

Referencia: Conflicto negativo de jurisdicciones

Juzgado Promiscuo del Circuito de Puerto RicoColisionantes: Caquetá y Tribunal Administrativo del Caquetá Tema: Cobro ejecutivo de honorarios de concejal Decisión: Asignar a la jurisdicción ordinaria

I. OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre el Juzgado Promiscuo del Circuito de Puerto Rico - Caquetá y el Tribunal Administrativo del Caquetá, con ocasión de la demanda ejecutiva promovida por los señores Agustín Rodríguez Salazar, Edilmer Castaño Varas, Fredy Ramírez Tabares y Alexander Jiménez Valencia contra el Concejo Municipal de Puerto Rico – Caquetá.

II. HECHOS Y ACTUACION PROCESAL 1.- El 30 de julio de 2013 se radicó en el Juzgado Promiscuo del Circuito de Puerto Rico - Caquetá, bajo el número 2013-00340, la “demanda ejecutiva laboral” que, mediante apoderado, presentaron los señores Agustín Rodríguez

Salazar, Edilmer Castaño Varas, Fredy Ramírez Tabares y Alexander Jiménez

Valencia contra el Concejo Municipal de Puerto Rico – Caquetá, con el fin de Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado Número: 110010102000201400693 00 obtener el pago de sus honorarios como concejales del municipio de Puerto Rico (fl. 1-24 c. principal). 2.- Con la demanda se pretende esencialmente que se libre mandamiento de pago a favor de cada uno de los demandantes, por las sumas expresamente determinadas y reconocidas como no pagadas mediante certificaciones del Secretario General, Tesorero y Pagador del Concejo Municipal de Puerto Rico – Caquetá, por concepto de honorarios de concejal. 3.- Por auto del 31 de julio de 2013 (fl. 26-28 c. principal), el Juzgado Promiscuo del Circuito de Puerto Rico – Caquetá libró el mandamiento de pago solicitado. Posteriormente, mediante auto del 28 de agosto de 2013 (fl. 112-114 c. principal) el precitado despacho declaró la nulidad de todo lo actuado por falta de jurisdicción, levantó las medidas cautelares decretadas y ordenó remitir la demanda al reparto de los juzgados administrativos de Florencia, Caquetá. De acuerdo con ese despacho judicial, los concejales son servidores públicos que al no poder ser catalogados como trabajadores oficiales, tendrían una relación legal y reglamentaria con el Estado, por lo que su controversia con el municipio de Puerto Rico – Caquetá deberá resolverse por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 4.- El 17 de septiembre de 2013 se repartió nuevamente la demanda, esta vez ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, correspondiéndole el asunto

al Juzgado 1° Administrativo de Florencia, bajo el radicado 2013-00760. Luego de inadmitir la demanda, ese despacho judicial, por auto del 10 de octubre de 2013, resolvió rechazarla de plano (fl. 122 c. principal). Contra esa decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación (fl. 123-126 c. principal), el cual fue concedido en auto del 8 de noviembre de 2013 (fl. 129 c. principal). 5.- Mediante providencia del 28 de febrero de 2014 (fl. 133-140 c. principal), proferida por el magistrado Eduardo Antonio Lubo Barros del Tribunal Administrativo del Caquetá, se consideró que no resultaba posible resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto de rechazo de la demanda, por falta de jurisdicción y competencia para conocer de ese tipo de proceso. En 2 Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado Número: 110010102000201400693 00 consecuencia, el Tribunal Administrativo del Caquetá resolvió declarar la falta de jurisdicción y la nulidad de lo actuado; y adicionalmente ordenó remitir el expediente a esta Sala para que dirima el conflicto surgido. El referido Tribunal Administrativo consideró que la demanda ejecutiva presentada por los señores Agustín Rodríguez Salazar, Edilmer Castaño Varas, Fredy Ramírez Tabares y Alexander Jiménez Valencia no encaja en ninguno de los supuestos de proceso ejecutivo de los que debe conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo en los términos del artículo 104.6 del CPACA. Del mismo modo, con base en los artículos 66 de la ley 136 de 1994, 23 de la ley 1551 de 2012 y la

jurisprudencia del Consejo de Estado, el Tribunal Administrativo del Caquetá señaló que los honorarios de los concejales no pueden calificarse como provenientes de una relación laboral administrativa, pues no se trata ni de trabajadores oficiales, ni de empleados públicos vinculados mediante una relación legal y reglamentaria. En consecuencia, el Tribunal Administrativo del Caquetá concluyó que al no ser la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competente, el asunto deberá corresponderle a la jurisdicción ordinaria. 6.- El Consejo Seccional de la Judicatura del Caquetá, mediante oficio No. 1058 del 13 de marzo de 2014, remitió el respectivo expediente a esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria para que se dirima el conflicto suscitado (fl. 1 c. CSJ).

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia De conformidad con lo dispuesto en los artículos 256.6 de la Constitución Política y 112.2 de la Ley 270 de 1996, corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de esta Corporación dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les ha atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el artículo 114.3 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. Por lo cual, no cabe duda acerca de la competencia de esta Sala para dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Promiscuo del Circuito de Puerto Rico - Caquetá y el Tribunal Administrativo del Caquetá.

3 Conflicto Negativo de Jurisdicciones

Radicado Número: 110010102000201400693 00 2.- Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si es la jurisdicción de lo contencioso administrativo o, por el contrario, la jurisdicción ordinaria, la competente para conocer de un proceso ejecutivo de cobro judicial de honorarios que el Concejo Municipal reconoce deberle a varios de sus actuales o antiguos concejales, mediante certificación escrita empleada como título ejecutivo. 3.- Marco normativo De cara a resolver el problema jurídico planteado, se hace necesario fijar el marco normativo que posteriormente se aplicará al caso concreto. Por ello, la Sala procederá en primer lugar a delimitar lo relativo al régimen de honorarios de los concejales municipales (3.1) y luego, en segundo lugar, señalará en abstracto cuál es el régimen jurídico-procesal de competencia de las jurisdicciones en colisión, en materia de procesos ejecutivos (3.2). Finalmente, la Sala dará solución al conflicto concretamente suscitado (4) y recordará el precedente relativo a las nulidades procesales por falta de jurisdicción (5). 3.1.- Régimen de honorarios de los concejales municipales y distritales El artículo 123 de la Constitución Política, establece que “son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios” (negrillas fuera del texto). Por su parte, el artículo 312 de la norma de normas dispone en sus incisos 2 y 3 lo siguiente: “La ley determinará las calidades, inhabilidades, e incompatibilidades de los

concejales y la época de sesiones ordinarias de los concejos. Los concejales no tendrán la calidad de empleados públicos. La ley podrá determinar los casos en que tengan derecho a honorarios por su asistencia a sesiones” (negrillas fuera del texto). 4 Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado Número: 110010102000201400693 00 Es entonces por claro mandato constitucional que los concejales tienen la calidad genérica de servidores públicos, dado que son miembros de una corporación político-administrativa del nivel territorial y desarrollan una función pública asignada por la Constitución y la ley. Sin embargo, del ordenamiento constitucional se desprende con igual claridad que no pueden ser considerados como empleados públicos; esto es, que los concejales no estarán laboralmente vinculados al Concejo Municipal mediante una relación legal y reglamentaria. Del mismo modo, la Constitución de 1991 dispuso implícitamente que tampoco son trabajadores oficiales, pues asignó a la ley la misión de fijar las condiciones para que la remuneración de los concejales se haga a través del reconocimiento de honorarios por su actividad de servidores públicos de elección popular al interior de una corporación pública. En desarrollo de lo anterior, la ley 136 de 1994 dispuso en su artículo 65 – incisos 1 y 2 – que “los miembros de los concejos de las entidades territoriales tienen derecho a reconocimiento de honorarios por la asistencia comprobada a las sesiones plenarias” y que también “tienen derecho, durante el período para el cual fueron elegidos, a un seguro de vida y a la atención médico-asistencial personal, vigente en la respectiva localidad para los servidores públicos municipales” (negrillas fuera del texto).

Por su parte, el artículo 66 ibídem indica el valor de los honorarios por cada sesión a la que asistan los miembros de los concejos de las entidades territoriales, atendiendo los parámetros de categorización establecidos en la ley 617 de 2000. Igualmente, precisa que los honorarios son incompatibles con cualquier asignación proveniente del tesoro público del respectivo municipio, excepto con aquellas originadas en pensiones o sustituciones pensionales y las demás excepciones previstas en la ley 4ª de 1992. Así mismo, de conformidad con los artículos 67 y 68 de la ley 136 de 1994, los concejales tendrán derecho a que se les reconozca el valor del transporte durante las sesiones plenarias y de comisión, cuando residan en zonas rurales y deban desplazarse desde y hasta la cabecera municipal, sede principal del funcionamiento de las corporaciones municipales y, a aquellos que concurran ordinariamente a las sesiones de la corporación, se les reconocerá un seguro de 5 Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado Número: 110010102000201400693 00 vida y asistencia médica, en los mismo términos autorizados para los servidores públicos del respectivo municipio o distrito. Por último, debe tenerse en cuenta que el inciso 1° del artículo 23 de la ley 1551 de 2012, “los Concejales tendrán derecho a seguridad social, pensión, salud y ARP, sin que esto implique vinculación laboral con la entidad territorial. Para tal efecto, los concejales deberán cotizar para la respectiva pensión” (negrillas fuera del texto). En ese orden de ideas, esta Sala precisa que los concejales no devengan en realidad una remuneración o salario proveniente de un vínculo o relación de

naturaleza laboral con la Administración pública, sino que sus servicios son retribuidos mediante honorarios. Adicionalmente, dada su calidad de servidores públicos de régimen especial, debe entenderse que los honorarios de los concejales municipales o distritales no son asimilables a los honorarios que un particular puede recibir y cobrar por servicios de carácter privado. 3.2.- Competencia de las jurisdicciones ordinaria civil y de lo contencioso administrativo en materia de procesos ejecutivos Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala advierte de manera preliminar que si bien la demanda entiende dar inicio a un proceso ejecutivo laboral, el marco normativo que viene de ser expuesto conduce a considerar que, en modo alguno, cuando se cobran judicialmente los honorarios de concejales, se puede estar en presencia de una ejecución originada en el reconocimiento y pago de honorarios por servicios de carácter privado, en los términos de los numerales 5 y 6 del artículo 2 del Código de Procedimiento Laboral, modificado por el artículo 2 de la ley 712 de

2001. Por tal razón, el marco normativo a confrontar es el correspondiente a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, junto con el de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

La premisa de partida entonces es la cláusula general o residual de competencia que tiene la jurisdicción ordinaria especializada en los asuntos civiles, de conformidad con lo previsto en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil: 6 Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado Número: 110010102000201400693 00 “Corresponde a la jurisdicción civil todo asunto que no esté atribuido por la ley a

otras jurisdicciones”. El primer efecto práctico de esta cláusula general o residual a favor de la jurisdicción ordinaria es que, para que esta opere, debe previamente verificarse que no exista norma especial que atribuya el conocimiento de procesos ejecutivos a otra jurisdicción. Procede entonces verificar el marco normativo aplicable a los procesos ejecutivos que taxativamente pueden someterse a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con base en lo previsto en el CPACA – ley 1437 de 2011, estatuto procesal vigente al momento de la presentación de la demanda y que deberá aplicarse al estudiar el presente asunto, tal como lo dispone el artículo 308 de ese mismo código. Al respecto se encuentra que, de conformidad con el artículo 104.6 del CPACA, se fijó un criterio especial y prevalente sobre el criterio general del primer inciso del mismo artículo 104 del CPACA, que define el objeto de la justicia administrativa en materia de procesos ejecutivos. En efecto, en virtud de la mencionada norma, dicha jurisdicción solamente conocerá de aquellos “derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”. Por lo tanto, cuando el título ejecutivo sea otro distinto a los mencionados en la precitada disposición, el asunto deberá ser conocido por la justicia ordinaria en su especialidad civil. 4.- Caso concreto En el presente caso, la parte actora pretende que se libre mandamiento ejecutivo por

varias sumas de dinero reconocidas en certificaciones emitidas por el Secretario General del Concejo del municipio de Puerto Rico – Caquetá, por concepto de honorarios a favor de los demandantes, en su calidad de concejales municipales durante el período 2008-2011. 7 Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado Número: 110010102000201400693 00 Ahora bien, la Sala recuerda que “no es el nomen juris de la demanda lo que determina la jurisdicción a tramitar el proceso, sino la real pretensión y objeto del litigio”1, de tal modo que corresponde al Consejo Superior de la Judicatura, en su calidad de tribunal de conflictos inter-jurisdiccionales, interpretar con carácter vinculante las normas que atribuyen competencias a las jurisdicciones que entran en colisión. Esta labor interpretativa está íntimamente ligada al análisis del caso concreto que consiste en la verificación de la realidad procesal de lo que se pretende con la demanda, integrando para ello las circunstancias de hecho y de derecho que la rodean y condicionan. Así las cosas, retomando el caso concreto, la Sala constata que las pretensiones de la demanda presentada mediante apoderado por los señores Agustín Rodríguez Salazar, Edilmer Castaño Varas, Fredy Ramírez Tabares y Alexander Jiménez Valencia contra el Concejo del Municipio de Puerto Rico - Caquetá, son suficientemente claras y precisas para comprender que se trata sin duda de un proceso ejecutivo. Asimismo, la Sala encuentra que el título ejecutivo con el cual se pretende hacer el cobro judicial de honorarios de concejal no es un contrato celebrado por una

entidad pública, ni una condena proferida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ni una conciliación aprobada por esa misma jurisdicción, ni un laudo arbitral en el que hubiera sido parte una entidad pública, por lo cual, es indudable que la competencia en el presente asunto le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil. Lo anterior, por supuesto, sin perjuicio del análisis que sobre el fondo del asunto deberá hacer el juez competente, pues a esta Corporación no le es dado entrar a evaluar la validez y eficacia del título ejecutivo, ni ningún otro aspecto que pueda relacionarse con el trámite que deberá adelantarse tras dirimirse el presente conflicto. 1 CSJ, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, sentencia del 16 de enero de 2013, Rad. 2012-02113, M.P. Dra. María Mercedes López Mora. En aquella ocasión, esta Sala agregó que “Aceptar el rótulo de la demanda como determinante en la escogencia de la jurisdicción, es dejar al arbitrio de las partes algo que es potestativo de legislador, es la Ley la que establece las reglas de competencia, sólo que por interpretaciones que suelen dar a ciertas normas los operadores judiciales, registran las diligencias posiciones encontradas frente a hechos aparentemente confusos, donde surge necesaria la intervención del (sic) un juez del conflicto, quien por mandato Constitucional y legal adscribe el conocimiento al competente con fuerza vinculante para los intervinientes y los Jueces trabados en el conflicto”. 8 Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado Número: 110010102000201400693 00

En síntesis, en el caso bajo examen debe operar la cláusula general o residual de competencia prevista en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, por lo que el conflicto de jurisdicciones aquí analizado se dirimirá asignando el asunto a la jurisdicción ordinaria civil, representada por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Puerto Rico – Caquetá. 5.- Reiteración jurisprudencial sobre nulidad por falta de jurisdicción Teniendo en cuenta que el Juzgado Promiscuo del Circuito de Puerto Rico, por auto del 28 de agosto de 2013, declaró la nulidad de todo lo actuado por falta de jurisdicción dentro del proceso No. 2013-00340, y que, por otro lado, esta Corporación ha concluido que el asunto debe volver a ese mismo despacho judicial como parte de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, la Sala considera necesario y útil hacer algunas precisiones complementarias. En términos generales, la aplicación de la causal de nulidad prevista en el numeral 1 del artículo 140 del CPC (norma anterior a la Constitución de 1991) debe hacerse precedida de una interpretación armónica con el artículo 256, numeral 6, de la Constitución Política y el artículo 112, numeral 2, de la ley estatutaria 270 de

1996. En efecto, la expresión “cuando corresponde a distinta jurisdicción” del precitado artículo del CPC, no habilita al funcionario judicial que por vez primera se declara incompetente por falta de jurisdicción a anular de inmediato la actuación, pues lo procedente y prudente es remitir inmediatamente el expediente al funcionario de la jurisdicción que a su juicio es la competente y esperar su

pronunciamiento al respecto. Efectuado lo anterior, la Sala encuentra que pueden ocurrir dos cosas, a saber: a) que el segundo funcionario judicial se declare competente, caso en el cual no surge conflicto de jurisdicción y se confirma la causal de nulidad del primer asunto en los términos del CPC; y b) que el segundo funcionario también se declare incompetente por falta de jurisdicción, configurándose un conflicto negativo de jurisdicción el cual, en virtud de la Constitución y la ley estatutaria de administración de Justicia, solamente puede ser dirimido por el Consejo Superior de la Judicatura. En este último evento, la confirmación o no de la causal de 9 Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado Número: 110010102000201400693 00 nulidad del CPC dependerá del sentido de la providencia que dirima el conflicto de jurisdicción. En cuanto al caso concreto, la Sala observa que el proceso inicialmente adelantado ante la jurisdicción ordinaria fue anulado, mas ahora deberá ser reasumido por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Puerto Rico. Para sobrellevar esta aparente contradicción y con el fin de garantizarle un efecto útil a las decisiones que en materia de conflictos de jurisdicción expide esta Corporación, se ordenará al referido juzgado retomar y reanudar el proceso tal y como se encontraba antes de la providencia del 28 de agosto de 2013 por la cual anuló lo actuado. No es dable entonces al mencionado funcionario judicial inobservar lo aquí ordenado so pretexto de la nulidad que había declarado; ni mucho menos considerar que el demandante debería presentar nuevamente su demanda, pues

esta hipotética postura afectaría no sólo la jerarquía normativa sino también el derecho fundamental de acceso efectivo a la justicia de la parte demandante. Por consiguiente, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Puerto Rico, Caquetá deberá proceder a inaplicar la decisión contenida en su auto del 28 de agosto de 2013, de tal manera que permita la aplicación efectiva e inmediata de la presente decisión, sin afectar los derechos e intereses de la parte demandante. De este modo se garantiza la aplicación prevalente del ejercicio de las competencias que la Constitución y la ley estatutaria 270 de 1996 – integrada al bloque de constitucionalidad lato sensu2 – confieren al Consejo Superior de la Judicatura, todo ello en consonancia con el artículo 4 constitucional en virtud del cual, “en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”. 2 Corte Constitucional, C-774 de 2001, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil: “La Corte Constitucional ha establecido que la revisión de constitucionalidad de los asuntos sometidos a su competencia, debe realizarse no sólo frente al texto formal de la Carta, sino también a partir de su comparación con otras disposiciones, las cuales de acuerdo con la Constitución tienen jerarquía constitucional (bloque de constitucionalidad stricto sensu), o a partir de otras normas que aunque no tienen rango constitucional, representan parámetros para analizar la validez constitucional de las disposiciones sometidas a su control (bloque de constitucionalidad lato sensu). El conjunto de normas que hacen parte del bloque de constitucionalidad lato sensu, forman parámetros para determinar el valor

constitucional de las disposiciones sometidas a control, “..conforme a esta acepción, el bloque de constitucionalidad estaría conformado no sólo por el articulado de la constitución sino, entre otros, por los tratados internacionales de que trata el artículo 93 de la Carta, por las leyes orgánicas y, en algunas ocasiones, por las leyes estatutarias...”. Véase igualmente, entre otras reiteraciones, la sentencia C-238 de 2010, M.P. Dr. Mauricio González Cuervo. 10 Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado Número: 110010102000201400693 00 En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Promiscuo del Circuito de Puerto Rico - Caquetá y el Tribunal Administrativo del Caquetá, asignando el conocimiento del presente asunto a la jurisdicción ordinaria civil, representada por el primero de ellos. En consecuencia, REMÍTASE de manera inmediata el expediente al Juzgado Promiscuo del Circuito de Puerto Rico - Caquetá, para lo de su competencia dentro del proceso No. 201300340, en los términos expuestos en la parte motiva de la presente providencia. SEGUNDO.- COMUNÍQUESE y ENVÍESE copia de esta providencia al Tribunal Administrativo del Caquetá, para su información.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA PEDRO ALONSO SANABRIA

PRESIDENTA BUITRAGO

VICEPRESIDENTE

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

MAGISTRADO MAGISTRADA

ANGELINO LIZCANO RIVERA NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO

MAGISTRADO MAGISTRADO

11 Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado Número: 110010102000201400693 00

WILSON RUIZ OREJUELA

MAGISTRADO

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

SECRETARIA JUDICIAL

12