CSDJ - F11001010200020140072800ADJUNTA20140529154623-2014

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil catorce (2014) Magistrado Ponente: Dr. JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO Radicación N°110010102000201400728 00 / 2244 C Aprobado según Acta N° 41 de la fecha ASUNTO Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo surgido entre las Jurisdicciones Contencioso Administrativa y la Ordinaria, representadas por la SALA SEGUNDA DE ORALIDAD DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA y la SALA LABORAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, respectivamente, quienes se niegan a decidir, aduciendo falta de jurisdicción, respecto del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurado por la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL - CAJANAL EICE, EN LIQUIDACIÓN contra la señora ORBAY AMPARO VELASQUEZ

LAVERDE.

HECHOS Mediante apoderado judicial, la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIALCAJANAL EICE, EN LIQUIDACIÓN presentó ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la señora ORBAY AMPARO VELASQUEZ LAVERDE, a fin de obtener la nulidad de la resolución UGM 025109 de 11 de enero de 2012 - a través de la cual dio cumplimiento a la sentencia de tutela del 2 de diciembre de 2008, proferida por el Juzgado Laboral del Circuito de Envigado, que ordenó

reliquidar su pensión de vejez. Como consecuencia de lo anterior, solicita, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada a reintegrar a CAJANAL, debidamente indexadas, la totalidad de las sumas canceladas en virtud del acto administrativo demandado y se declare que no le asiste el derecho a que su pensión sea reliquidada en los términos ordenados por vía de tutela. Como fundamento de su acción, expuso que: - la Caja Nacional de Previsión Social mediante Resolución N° 30097 de 22 de junio de 2007, reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación por vejez a la señora ORBAY AMPARO VELASQUEZ LAVERDE, por haber laborado más de 20 años en la rama judicial, "en cuantía equivalente al 75% sobre el salario promedio de 10 años", lo cual equivalió a la suma de $1.614.376,28, a partir del 28 de agosto de 2006; - la demandada interpuso acción de tutela ante el Juzgado Laboral del Circuito de Envigado, con el fin de obtener la reliquidación de su pensión "con el régimen especial de la Rama Judicial y la inclusión del 100% de lo devengado por concepto de bonificación por servicios prestados"', - dicha acción culminó a su favor, con sentencia del 2 de diciembre de 2008; - para acatar lo resuelto por el juez de tutela, CAJANAL profirió la Resolución N° UGM 025109 del 11 de enero de 2012; a través de la cual reajustó la pensión de la demandada a la suma de

$2.852.580.oo, a partir del 17 de julio de 2007; la accionada fue incluida en nómina de pensionados y se le han venido cancelando las mesadas en virtud de las resolución atacada; - la señora ORBAY AMPARO VELÁSQUEZ LAVERDE no tiene derecho a la reliquidación pensional ordenada por vía de tutela y, que con la expedición de los actos administrativos acusados se creó una situación jurídica a favor de la demandada y en detrimento del erario, "al que se le impuso una carga prestacional sin fundamento legal, con grave afectación del interés general". POSICIÓN DE LA SALA SEGUNDA DE ORALIDAD DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Mediante proveído de fecha 20 de marzo de 2013, declaró la falta de jurisdicción para asumir el conocimiento de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por CAJANAL. Adujo en síntesis, que: (i) los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional se encuentran excluidos del control de legalidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, toda vez que a través de ellos no se decide definitivamente una actuación, ya que sólo son expedidos en ejecución de esas decisiones; (ii) los actos que se expiden para darle cumplimiento a una orden judicial no son susceptibles de los recursos en la vía gubernativa ni de acciones judiciales, a menos que creen situaciones jurídicas nuevas o distintas; (iii) como quiera que las resoluciones que se pretende sean declarada nulas fueron dictadas en cumplimiento de una sentencia de tutela,

tendría que entrar al estudio de tal providencia, aspecto sobre el cual no tiene competencia de conformidad con lo dispuesto en la Ley 797 de 2003, artículo 20; (iv) el fallo en cuestión, se encuentra revestido del fenómeno de la cosa juzgada, por lo cual, únicamente puede ser controvertido "en el proceso de revisión de sentencia" que contempla la normatividad mencionada, cuya competencia le corresponde a la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, como quiera que el juez que profirió la sentencia de tutela, fue el Séptimo Penal del Circuito de Manizales, que si bien, actuó como juez constitucional al proferirla, pertenece a la jurisdicción ordinaria. En consecuencia ordenó la remisión del expediente a esa Corporación. (fls. 732-734) Dentro del término legal, la parte actora interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión, para lo cual alegó que las resoluciones que se pretende sean declaradas nulas, constituyen verdaderos actos administrativos, en tanto crean una situación jurídica a favor de la demandada y lesionan los derechos de CAJANAL, luego, la situación planteada no puede ventilarse a través del recurso extraordinario de revisión, como quiera que este mecanismo procede contra las sentencias en firme proferidas por la jurisdicción ordinaria y/o de lo contencioso administrativo, más no contra las dictadas por los jueces constitucionales y, que el Consejo de Estado en providencia del 25 de octubre de 2011, proferida dentro de la acción de tutela interpuesta por CAJANAL, en un

asunto de similares contornos al aquí planteado, sentó su posición al señalar que "el hecho de que el acto se motive en una acción de tutela, no obsta para que el juez ordinario conozca de la legalidad de tal decisión". El Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, resolvió la reposición a través del auto calendado 6 de mayo de 2013, en el que confirmó su posición inicial, aduciendo que si bien respeta la posición de su Superior, se aparta de lo decidido por él, como quiera que los actos administrativos, por definición corresponden a la “manifestación de la voluntad de quien está habilitado para ejercer la función administrativa, con el fin de producir efectos en derecho", en tanto que las resoluciones atacadas corresponden a actos administrativos que dan cumplimiento a una sentencia judicial, por lo que en ellos "no existió una manifestación de la voluntad de la administración que produjera efectos jurídicos". Agrega que la revisión establecida en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es una revisión sui generis, de conformidad con lo señalado por la Corte Constitucional en sentencia C-835 de 2003, de las providencias judiciales que impongan el reconocimiento a cargo del tesoro público la obligación de cubrir pensiones de cualquier naturaleza, sin importar que dicha sentencia provenga de la Corte Constitucional. Dicha norma consagró una acción especial para la revisión de estas sentencias en forma general y ordena que se tramite por el procedimiento señalado en el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código o normas que lo modifiquen, ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, según sea el órgano

competente para cada caso, en este, por ser un decisión proferida por el Juez Laboral del Circuito de Envigado, corresponde a la segunda Corporación. (fls. 761-767) POSICION DE LA SALA LABORAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Por su parte, mediante providencia del 10 de diciembre de 2013, decidió devolver la acción a la SALA SEGUNDA DE ORALIDAD DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, al considerar que no era posible avocar su conocimiento, por no tratarse de un asunto de conocimiento de ninguna autoridad que componga la jurisdicción ordinaria, por cuanto: “la Sala advierte que la entidad demandante pretende obtener, entre otras aspiraciones, la nulidad de la Resolución UGM 025109 de 11 de enero de 2012 - a través de la cual dio cumplimiento a la sentencia de tutela del 2 de diciembre de 2008, proferida por el Juzgado Laboral del Circuito de Envigado, que ordenó reliquidar la pensión de vejez de la demandada -. Para tal efecto, la actora hizo uso de la “ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO", que es propia de la justicia contencioso administrativa, por hacer parte de los medios de control o acciones consagradas en el CCA. Ahora bien, dicha función fue definida en el ámbito constitucional y atribuida expresamente por el Art 132 ibídem, a los Tribunales Administrativos, motivo por el cual, el conocimiento de este asunto en primera instancia, es de su competencia exclusiva… De otra parte, no es de recibo la posición del Tribunal en lo referente a que los actos administrativos atacados, fueron expedidos en cumplimiento de

una decisión de tutela y, por tanto, el demandante debió tramitar un recurso extraordinario de revisión ante esta Corporación, pues dicho medio de impugnación, tiene que ser adelantado con observancia de unas estrictas circunstancias que ameriten su ejercicio, y que de suyo, avalen su prosperidad. Es así como esta Corporación, ha puntualizado que tal recurso no procede contra sentencias proferidas en ejercicio de la referida acción constitucional, toda vez que el D. 2591/ 1991, Arts. 33, 34 y 35, prevé que éstas podrán impugnarse, y en todo caso, deberán ser remitidas a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo normado por la CN. Art. 241-9. De lo anterior palmariamente se evidencia que por disposición constitucional y legal, tales decisiones tienen su propia revisión, que se surte ante la jurisdicción constitucional, tal como lo reseñó en el proveído de fecha 18 de agosto de 2012, Rad. 43583; "Como el recurso extraordinario de revisión se formula frente a sentencia proferida dentro de una acción de tutela, debe advertirse que el artículo 86 de la Constitución Política consagra dicha acción como mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando resulten vulnerados o se encuentren amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por los particulares, en los casos expresamente señalados por la ley, y que "sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable".

El Decreto 2591 de 1991, que reglamentó la aludida acción constitucional, prevé en sus artículos 33, 34 y 35, que el fallo de tutela podrá impugnarse, y en todo caso, deberá ser remitido a la Corte Constitucional para su eventual revisión, según la regla que contiene el artículo 241-9 de la Carta Política, de donde se deduce que por disposición constitucional y legal, la acción de tutela tiene su propia revisión, que se surte ante la jurisdicción constitucional. Delimitado así el ámbito constitucional y legal de la acción de tutela, y el medio idóneo de la eventual revisión, corresponde precisar que ese mecanismo es distinto del recurso extraordinario de revisión, consagrado en el artículo 28 de la Ley 712 de 2001, que modificó el 62 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, el que, según lo previsto en el artículo 30 idem, procede "contra las sentencias ejecutoriadas de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, las salas laborales de los tribunales superiores y los jueces laborales del circuito dictadas en procesos ordinarios"; dicho medio extraordinario de impugnación según el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, también se estableció cuando se trate del "reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública", por las siguientes causales: (a) Cuando el reconocimiento se halla, obtenido con violación al debido proceso y, b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediera lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran

legalmente aplicables". Se advierte entonces, que las sentencias de tutela no son revisables por la jurisdicción ordinaria, así versen sobre temas del derecho al trabajo o de la seguridad social, puesto que el recurso extraordinario de revisión está concebido solamente para examinar, en los eventos de las causales mencionadas, las providencias judiciales proferidas en asuntos de competencia de la Corte Suprema de Justicia, por la actuación generada en su condición de máximo órgano de la jurisdicción ordinaria, conforme con los artículos 234 de la Constitución Política y 11 de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 1 de la Ley 585 de 2000, y no como juez constitucional"”. (fls. 815-827) Recibido el expediente por la SALA SEGUNDA DE ORALIDAD DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, en auto del 21 de febrero de 2014, ordenó su remisión a esta Sala Disciplinaria para que defina el conflicto negativo. (fls. 829-830) CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con lo dispuesto en los artículos 256.6 de la Carta Política y 112 de la Ley 270 de 1996, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura es competente para dirimir el conflicto planteado. El tema central del conflicto gira en torno a la demanda formulada por el apoderado judicial de la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIALCAJANAL EICE, EN LIQUIDACIÓN contra la señora ORBAY AMPARO VELASQUEZ LAVERDE, cuya pretensión está orientada a obtener la nulidad de la resolución UGM 025109 de 11 de enero de 2012, a través de la cual dio

cumplimiento a la sentencia de tutela del 2 de diciembre de 2008, proferida por el Juzgado Laboral del Circuito de Envigado, que ordenó reliquidar su pensión de vejez. De manera que lo procedente es determinar qué es lo que la demandante discute o debate a través de su demanda, para lo cual es necesario analizar las pretensiones de la misma de las cuales se extrae que lo que está en discusión es la legalidad de unos actos administrativos, por tanto, la Sala respetará la intención demandatoria de la parte actora. Conforme lo precedente, tenemos que el asunto radica en que la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL - CAJANAL EICE, EN LIQUIDACIÓN, demandó su propio acto, expedido en cumplimiento de una orden impartida por el juez de tutela, a través del cual produjo efectos particulares a determinada persona, concretamente la liquidación y orden de pago de la pensión de jubilación a la señora ORBAY AMPARO VELASQUEZ LAVERDE, tema éste sobre el cual esta Sala ha emitido varios pronunciamientos. Pues bien, es claro que la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIALCAJANAL EICE, EN LIQUIDACIÓN está legitimada para demandar sus propios actos, pues de acuerdo a lo preceptuado en los artículos 84 y 85 del C.C.A., ahora artículo 138 del C.P.A.C.A., y de acuerdo a los criterios jurisprudenciales, ésta lo puede hacer a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, o de simple nulidad, tal y como lo realizó. Es decir, cualquier entidad pública está en capacidad de ejercer todas y cada una de las acciones del Código Contencioso Administrativo, como las de

nulidad, la de restablecimiento del derecho, la de reparación directa y cumplimiento, las relativas a contratos y la de definición de competencias. Ahora bien, en cuanto respecta a la denominada doctrinal y jurisprudencialmente “acción de lesividad”, siendo esta figura a la que se ajusta la acción impetrada por la actora, tenemos que, no hay una concreta ordenación legal, se trata simplemente de una forma especial que adquiere las genéricas del Código. Entonces, las autoridades administrativas, a través de una acción no específica, pero bajo la habilitación legal de ejercer las acciones establecidas, pueden refutar sus propios actos. De eso se trata el presente asunto, la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL - CAJANAL EICE, EN LIQUIDACIÓN, dentro de los límites que señala la constitución y la ley, a través de una acción judicial, pretende la nulidad de unos actos jurídicos (resolución de reliquidación y orden de pago de una pensión de jubilación) expedidos por ella misma. Así las cosas, no puede esta Sala concluir distinto a que la competente para conocer de la diligencia referenciada es la Jurisdicción Contencioso Administrativa en tanto la ACCIÓN DE LESIVIDAD posee las siguientes características especiales:  Hace parte de una habilitación especial y legal.  Refiere sólo para sujetos determinados como los son las autoridades administrativas.  Se trata de impugnar actos administrativos, independientemente que sean o no creadores de situaciones particulares. En este orden de ideas, deviene claramente que la Jurisdicción competente para resolver el sub lite, lo es la Contencioso Administrativa, en cabeza de la

SALA SEGUNDA DE ORALIDAD DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, a la cual se le remitirá el asunto. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE DECLARAR que la autoridad competente para el conocimiento del presente asunto, es la Jurisdicción Contencioso Administrativa representada por la

SALA SEGUNDA DE ORALIDAD DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE

ANTIOQUIA.

Como corolario de ello, se ordena remitir a ese estrado judicial el expediente en mención y copia de esta providencia se enviará a la SALA LABORAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, para su conocimiento.

CÚMPLASE

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA

Presidenta

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO

Vicepresidente Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ANGELINO LIZCANO RIVERA

Magistrada Magistrado

NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO WILSON RUIZ OREJUELA

Magistrado Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial