CSDJ - F11001010200020140075200ADJUNTA20140819152833-2014

Bogotá D.C., trece (13) de agosto de dos mil catorce (2014) Magistrado Ponente: Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Rad. No.11 00 1010 2000 2014 00752 00 Aprobada según Acta No 61 de la misma fecha.

REF.: DIRIME CONFLICTO DE COMPETENCIAS ENTRE LAS JURISDICCIONES

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA Y ORDINARIA LABORAL Y SEGURIDAD SOCIAL.

ASUNTO Dirime la Sala el conflicto negativo de competencias suscitado entre las jurisdicciones Contencioso Administrativa, representada por el Juzgado Primero Administrativo en Oralidad del Circuito de San Gil, y la ordinaria, personificada por el Juzgado Único Laboral del Circuito de la misma ciudad, con ocasión del conocimiento de la demanda de Ordinaria Laboral, incoada a través de apoderado por Jorge Iván Dulcey Sandoval, contra Mauricio Ardila Patiño, en su condición patronal de actual Cesionario del Contrato de Preposición del Mercado cubierto de San Gil (administración, operación, mantenimiento); y por disposición del Operador Judicial al integrar el contradictorio de la parte demandada1, contra Raúl Javier Millán, cesionario del Contrato de Preposición suscrito con la extinta E.S.E. Hospital San Juan de Dios de San Gil, así como el Municipio de San Gil, a través del Alcalde, por ser el actual propietario del bien fiscal. REFERENCIAS PRINCIPALES 1 Auto del 22 de julio de 2013. 1.- A través de apoderado judicial, JORGE IVÁN DULCEY SANDOVAL, el 27

de octubre de 2011, formuló ante el Juzgado Laboral del Circuito de San Gil, demanda Ordinaria Laboral2, contra Mauricio Ardila Patiño, en su condición patronal de actual Cesionario del Contrato de Preposición del Mercado cubierto de San Gil (administración, operación, mantenimiento), deprecando que se hagan las siguientes declaraciones:  Que entre el cesionario del Mercado Cubierto de San Gil, no existió un contrato de prestación de servicios, sino un contrato laboral a término indefinido, toda vez que los principios del derecho laboral le dan preferencia a la realidad sobre la forma de los contratos.  Que se reconozcan los derechos al subsidio de transporte, vacaciones, auxilio de cesantías y sus intereses, prima de servicios, dotación, pago de horas extras diurnas, pago de dominicales y festivos laborados, devolución de los pagos de aportes al sistema de seguridad social en salud, pensión y riesgos profesionales. Y lo anterior, como pretensiones declarativas de la demanda, teniendo en cuenta que:  Dulcey Sandoval, se vinculó a laborar a partir del 1 de abril de 2008, mediante contrato de prestación de servicios, celebrado con el Cesionario del Mercado Cubierto de San Gil, el cual tenía como objeto ofrecer sus servicios como auxiliar de administración, ejerciendo las funciones de inspector cobrador. Contratos que se prorrogaron de manera continua e ininterrumpida hasta el 31 de enero de 2011, fecha 2 Folios 1 a 10 cuaderno principal. esta de terminación del último supuesto contrato de prestación de servicios.  La función para la cual fue contratado el demandante, se vio alterada

por parte del contratante, quien adicionó otras funciones como la de aseador, vigilante, albañil, mantenimiento metálico, mensajero, desdibujando desde el comienzo la naturaleza del contrato celebrado. A lo anterior, como parte de la subsanación de la demanda por orden del despacho3, se adicionó que:  Son partes del Contrato de Preposición, la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de San Gil, en Liquidación, y como Factor, el señor Raúl Javier Millán, quien a través de Contrato de Cesión de posición Contractual del 8 de junio de 2010, cedió su lugar al señor Mauricio Ardila Patiño, quien asume la administración, operación y mantenimiento del Mercado Cubierto de San Gil. 2.- La demanda fue admitida finalmente por el Juzgado Laboral del Circuito Judicial de San Gil, mediante auto del 30 de noviembre de 20114, tramitándose conforme a las preceptivas de la codificación de la especialidad, habiéndose ordenado mediante auto del 22 de julio de 2013, la vinculación de RAÚL JAVIER MILLÁN y del Municipio de San Gil, el primero en calidad de Factor o Gerente, con quien inicialmente se celebró el Contrato de Preposición, y el segundo, en calidad de cesionario a título gratuito de los locales que conforman la Plaza de Mercado de San Gil. 3 Folios 11 a 13 C.O. Mediante auto del 8 de noviembre de 2011, se inadmitió la demanda y se ordenó subsanarla en el término legal. 4 Folio 25 2.1. En audiencia de conciliación, decisión de excepciones previas, saneamiento, fijación del litigio y demás actuaciones señaladas en el artículo

77 del C.P.T. y de la S.S., realizada el 19 de febrero de 2014, el Juzgado Laboral del Circuito, declaró probada la excepción previa de falta de competencia por jurisdicción, que fuera propuesta por el litisconsorte Raúl Javier Millán, ordenando en consecuencia remitir el proceso a la Jurisdicción Contencioso Administrativa de la misma ciudad. Dos argumentos sirvieron de fundamento a la decisión adoptada por el Juzgador Laboral para desprenderse el conocimiento del proceso. El primero de ellos, el que siendo el soporte de la reclamación laboral un contrato de preposición, y el Municipio de San Gil es el actual propietario del Mercado Cubierto, se concluye que por ende asumió la condición de preponente; y, de otra parte, dadas las funciones desempeñadas por el demandante, Jorge Iván Dulcey Sandoval como aseador e inspector cobrador, fácil resulta deducir que tal actividad se enmarca dentro de las funciones propias de un empleado público y no de un trabajador oficial. El juzgador determinó dicha calidad, la de empleado público, con sustento en lo expuesto por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia en Sentencia del 27 de febrero de 2002, radicado 17729, rememorada en la del 12 de diciembre de 2006, radicado 27669, respecto de las condiciones que han de satisfacerse para establecer la calidad de trabajador oficial, pues “no toda labor de servicios generales o de mantenimiento que se realice sobre un bien de una entidad pública o afectado a un servicio público como aseo de instalaciones, reparaciones, albañilería, pintura, etc., determina por ese solo hecho la

naturaleza jurídica del vínculo laboral.” Y como del compendio fáctico de la demanda, se estableció que el demandante señaló que la función para la cual fue contratado -aseador e inspector cobradorse vio alterada por el contratante, quien adicionó otras funciones, tales como vigilante, albañil, mantenimiento metálico y mensajero, en realidad lo que determina la calidad de trabajador oficial o empleado público, no es el cargo para el cual fue nombrado sino las funciones desempeñadas, siendo lo cierto que las que desempeñó el demandante no se encuadran en las de las hipótesis de excepción del artículo 5 del Decreto 3135 de 1968, razón por la cual no es posible considerarlo como un trabajador oficial sino un empleado público. Por tratarse entonces de un empleado público, el conocimiento del asunto sometido a Litis corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, pues es a ella a la que se le ha asignado el de los conflictos originados en las relaciones laborales de los empleados públicos, por expresa disposición del canon 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 3.- Arribadas las diligencias al Juzgado Primero Administrativo Oral de San Gil5, mediante proveído del 13 de marzo de 20146, se pronunció anunciando tener reparos en relación con la competencia para adelantar el proceso. Basó su resistencia en los siguientes aspectos: 3.1. Debió acudirse al contrato de Concesión para entregar por la Alcaldía la administración de la Plaza de Mercado de San Gil a un particular, pero equivocadamente se utilizó el de Preposición, propio del

derecho privado, según el cual el particular, denominado factor, actúa 5 Folio 498 C.O. Acta Individual de Reparto. 6 Folio 499 C.O. por su propia cuenta y riesgo, siendo responsable de la administración, operación y funcionamiento de la plaza de mercado. 3.2. Las plazas de mercado, conforme lo ha indicado el Consejo de Estado en sus pronunciamientos, dos de los cuales son invocados, son bienes de uso público en donde se presta un servicio público, destinadas a la realización de actividades de expendio o venta de víveres o productos de primera necesidad. Sin que sea factible entender que los vendedores de dichas plazas puedan ser considerados como arrendatarios de los Municipios o de las entidades municipales que tengan por encargo prestar ese servicio público, sino concesionarios de los medios materiales e inmateriales que se les adjudican, pagando como contraprestación una tarifa que fija unilateralmente la Administración Municipal. 3.3. La Administración Municipal puede entregar la administración y cuidado de las plazas de mercado a particulares, para que estos la administren bajo su cuenta y riesgo, asumiendo todas las obligaciones que surjan y se deriven de la administración que se le ha adjudicado, como sería la contratación de personal para la realización de las labores para el cumplimiento del objeto contractual, tales como mantenimiento, aseo, cobro de tarifas, reparaciones locativas, etc., y garantizar además el pago de las obligaciones laborales, prestaciones sociales, indemnizaciones, aportes parafiscales y de seguridad social, que se generen en el desarrollo y ejecución del contrato de concesión. 3.4. Al ser imposible para la Administración Municipal asumir la

administración en forma directa, operación y mantenimiento de la plaza de mercado, es que se acude a la figura de la Concesión, entendida como el contrato mediante el cual se otorga a una persona, llamada concesionario, la prestación, operación, explotación, organización y/o gestión, total o parcial, de un producto, marca o servicio, construcción, explotación o conservación de una obra o bien, destinados al servicio o uso público, todo por cuenta y riesgo del concesionario y bajo la vigilancia y control de la entidad contratante, a cambio de una remuneración. 3.5. Y es por lo que afirma: “Respecto a la responsabilidad en este tipo de contratación, la misma es exclusiva del concesionario, debido a que este, por la naturaleza del contrato de concesión, actúa a nombre y cuenta propia, lo que supone que deberá asumir cualquier consecuencia o reclamo de terceros, y en efecto es así por cuanto en este tipo de contratos, la administración se despoja de la custodia del bien de uso público, siendo el concesionario responsable de la administración de la plaza de mercado, luego los contratos existentes entre el concesionario y las personas que explotan los derechos de los locales, así como el personal por este contratado para la ejecución de su objeto contractual, se regulan ante la justicia ordinaria, es decir, que por el hecho de radicar la propiedad del inmueble en cabeza de la entidad pública, no se puede pretender derivar responsabilidad alguna de ésta…” Finalmente, señaló que en el hipotético caso que se derivara responsabilidad alguna por la actuación del concesionario o factor, respecto de la entidad propietaria de la plaza de mercado cubierta de San Gil, tampoco sería la

Jurisdicción Contencioso Administrativa la competente, toda vez que las labores de aseador, vigilante, cobrador y mensajero que desempeñaba el demandante, si son funciones propias de mantenimiento o sostenimiento de obra pública. Y por lo anterior se concluyó que la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad Laboral y de Seguridad Social es la competente para conocer del caso, y por ello provocó el conflicto negativo de jurisdicción, ordenando remitir el expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que se resuelva el mismo.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

COMPETENCIA.

Al tenor de lo preceptuado en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura es competente para dirimir el conflicto de competencia surgido entre diferentes jurisdicciones.

Precisa la norma superior: “Corresponde al Consejo Superior de la Judicatura (…) las siguientes atribuciones: (…)

6. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (…)” Esta atribución constitucional es desarrollada por el numeral 2° artículo 112 de la Ley 270 de 1996, -Estatutaria de Administración de Justicia-, al indicar que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura tiene facultad para dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales. Literalmente enseña la norma: “Art. 112. Corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo

Superior de la Judicatura (…)

2. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran ente las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta ley y entre los consejos seccionales o entre dos salas de un mismo consejo seccional.” Esta tarea de distribución de competencia entre las diferentes jurisdicciones, obedece o tiene como finalidad la de asegurar una adecuada y eficiente atención de las diferentes clases de controversias, acorde a las reglas generales basadas en factores como el objetivo, delimitado por la naturaleza del asunto y la cuantía; el subjetivo, referido a la calidad de las partes que intervienen en el litigio; el funcional, relativo a la instancia; el territorial, respecto al domicilio de las partes, y al de conexión o fuero de atracción, en virtud del cual un solo juez puede decidir distintas pretensiones acumuladas que por su naturaleza u otros factores le correspondería conocer a jueces distintos.

Si bien el artículo 116 de nuestra Constitución Política7, establece taxativamente quiénes ejercen funciones jurisdiccionales dentro del 7 “ARTICULO 116º—Modificado. A.L. 3/2002, Art. 1º. La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los tribunales y los jueces, administran justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar. ordenamiento colombiano, empero, se tiene que dada la diversidad de los

sistemas jurisdiccionales y de las mismas competencias que nos rigen, en ocasiones pueden presentarse, con razonable fundamento, dudas en relación con la naturaleza jurídica de las pretensiones que se debaten y las acciones judiciales incoadas, por lo que el mismo ordenamiento normativo ha previsto la solución oportuna a cualquier conflicto (de jurisdicciones o de competencias), para evitar así la inseguridad jurídica y las consecuencias que pueden acarrear no sólo a los particulares, sino también a la administración de justicia. Es así entonces, que es a esta Corporación, a la que le compete dar solución a los conflictos suscitados entre las distintas jurisdicciones teniéndose que los mismos se presentan cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos estiman que es de su conocimiento, caso en el cual será positivo, o por considerar que no les corresponde, evento en el cual será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: a. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso. b. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo. c. Que los funcionarios entre quienes se disputen formen parte de distinta jurisdicción. Verificado que efectivamente en el presente evento se satisfacen los tres requisitos anteriores, y por ende nos hallamos ante un conflicto negativo de competencia x jurisdicción, se reviste de facultades esta Sala para resolverlo, y a ello se procede.

EL CASO SOMETIDO A DECISIÓN.

Rememorando, se tiene que a través de apoderado, Jorge Iván Dulcey

Sandoval, formuló demanda Ordinaria Laboral contra Mauricio Ardila Patiño, en su condición patronal de actual Cesionario del Contrato de Preposición del Mercado Cubierto de San Gil (administración, operación, mantenimiento), y por disposición del Operador Judicial al integrar el contradictorio de la parte demandada8, se vinculó a Raúl Javier Millán, anterior cesionario del Contrato de Preposición suscrito con la extinta E.S.E. Hospital San Juan de Dios de San Gil, así como también al Municipio de San Gil, a través del Alcalde, por ser el actual propietario del bien fiscal9. Y lo deprecado, como pretensiones de la demanda, es que se declare por la autoridad judicial que entre el cesionario del Mercado Cubierto de San Gil, existió un contrato laboral a término indefinido, y, en consecuencia, se reconozcan los derechos al subsidio de transporte, vacaciones, auxilio de cesantías y sus intereses, prima de servicios, dotación, pago de horas extras diurnas, pago de dominicales y festivos laborados, devolución de los pagos de aportes al sistema de seguridad social en salud, pensión y riesgos profesionales. EL PROBLEMA JURÍDICO. 8 Auto del 22 de julio de 2013. 9 Mediante Escritura Pública No.2139 del 14 de julio de 2009, el Departamento de Santander formalizó el dominio sobre el Mercado Cubierto de San Gil, y resolvió el11 de febrero de 2010, transferir a título de enajenación gratuita los bienes que integran el Mercado Cubierto de San Gil al Municipio de San Gil, mediante acta de entrega y recibo de bienes inmuebles

destinados a la prestación del servicio público de Plaza de Mercado. Ver folio 366 C.O. Entonces, medularmente, y en orden de trascendencia en cuanto a lo que constituye centro de controversia, y por ende el problema jurídico a resolver aquí, es a qué autoridad judicial, bien el Juez Laboral, ora el Juez Administrativo, le corresponde emitir pronunciamiento de fondo en que se acceda a niegue el reconocimiento de la existencia de un contrato de trabajo a término indefinido entre demandante y demandando, con el consecuente pago de sus prestaciones sociales y demás estipendios correspondientes. Para arribar a una pronta y acertada respuesta, en este punto del análisis es necesario precisar que de conformidad con el mandato del canon 2° del Código Procesal del Trabajo, modificado por la Ley 712 de 2001, la Jurisdicción Ordinaria en sus especialidades Laboral y de Seguridad Social, conocerá de: “Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo.” Y, si como se dijo ut supra, las pretensiones del demandante versan sobre la declaración de la existencia de una relación de tipo laboralcontrato a término indefinidoentre él y el demandado en su condición patronal de cesionario del contrato de preposición del Mercado Cubierto de San Gil, ello, conforme al contenido de la norma glosada, solo puede corresponder a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, sin que se pueda entender con esto que esta Instancia Superior pretende interferir en el sentido de las decisiones que se han de adoptar, pues la naturaleza del vínculo entre el demandante y el demandado, es precisamente lo que le corresponde decidir al juez de conocimiento.

Refuerza en positivo el argumento anterior, el que conforme al Código Contencioso Administrativo10, cuyas normas se invocan por haberse presentado la demanda antes del pasado 2 de julio de 2012, cuando entró en vigencia la Ley 1437 de 2011, los Jueces Administrativos conocerán de demandas que no provengan de un contrato de trabajo, por lo que, contrario sensu, entonces los Jueces Laborales conocerán de aquellas que provengan de un contrato de trabajo. Y es que, además, si bien el Municipio de San Gil, por decisión oficiosa del Operador Judicial de lo Laboral, fue vinculado como litisconsorte necesario, dicha vinculación no obedeció a que se entienda que haya sido apuntado como empleador, ni que se pretenda la declaración de un vínculo legal y reglamentario entre el demandante y la Administración Municipal, o se haya indicado que aquel se trate de un empleado público, por lo que entonces, aún más lejos está el asunto de ser competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

COROLARIO.

Con pedestal en lo antedicho, al quedar establecido sumariamente que la acción judicial va encaminada a deprecar que se declare la existencia de un contrato laboral a término indefinido, existente entre el demandante Jorge Iván Dulcey Sandoval y el demandado Mauricio Ardila Patiño, y que este derecho invocado, al parecer deviene de una relación que tiene las características propias de un contrato laboral, es que las diligencias en este caso serán 10ARTÍCULO 134 B. Adicionado por el art. 42, Ley 446 de 1998 Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: 1.- De los procesos de nulidad y

restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cien (100) salarios mínimos legales. asignadas a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, representada en el presente caso por el Juzgado Único Laboral del Circuito de San Gil, a donde se remitirá el proceso a fin de que le dé el impulso pertinente y decida el curso del mismo conforme a su competencia funcional y a lo aquí ahora determinado. De anotar, como precedente, que en el mismo sentido, en un caso de similares características a las aquí estudiadas, esta Superioridad se pronunció el pasado 23 de abril de 201211, al dirimir el conflicto de competencias por jurisdicción surgido entre las mismas autoridades judiciales hoy entrabadas, resolviéndose asignar la competencia al Juzgado Único Laboral de San Gil. En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones legales y constitucionales, RESUELVE PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Único Laboral del Circuito de San Gil, y el Juzgado Primero Administrativo Oral de la misma ciudad, asignando la competencia para el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad Laboral y de Seguridad Social, de conformidad con los razonamientos expuestos en este proveído. 11Radicación No.11001010200020140075900. Magistrado Ponente: Doctor JOSÉ OVIDIO

CLAROS POLANCO.

SEGUNDO: REMITIR el presente proceso a conocimiento del Juzgado Único Laboral del Circuito de San Gil, y copia de esta decisión al Juzgado Primero Administrativo Oral de la misma ciudad, para su información.

CÚMPLASE

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA

Presidenta

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO

Vicepresidente Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ANGELINO LIZCANO RIVERA

Magistrada Magistrado

NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO WILSON RUIZ OREJUELA

Magistrado Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial