CSDJ - F11001010200020140079700ADJUNTA20140425185949-2014

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., veintitrés (23) de abril de 2014

Magistrado Ponente: Dr. NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO Radicación No. 110010102000201400797 00

Registro proyecto: 21 de abril de 2014

Aprobado según Acta N° 28 de 23 de abril de 2014

Referencia: Conflicto Negativo de Jurisdicciones

Juzgado 4º Administrativo Oral y Juzgado Colisionantes: 11 Laboral, ambos del circuito de Medellín Reconocimiento y pago sanción moratoria Tema: por falta de pago oportuno de cesantías definitivas. Asigna competencia a la Jurisdicción

Decisión:

Contencioso Administrativa. I.- OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Cuarto (4º) Administrativo Oral del Circuito Judicial de MedellínAntioquia1 y el Juzgado Once (11) Laboral del Circuito de la misma ciudad2, con ocasión de la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuso la señora SILVIA LUZ SUÁREZ GARZÓN contra la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONALFONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO.

II. ANTECEDENTES 1.- LA DEMANDA El 28 de junio de 20133, la señora SILVIA LUZ SUÁREZ GARZÓN, mediante

apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, con la finalidad de obtener la nulidad del acto administrativo ficto configurado el 26 de junio de 2012, frente a la petición elevada ante el Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el 26 de marzo de 2012, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la falta de pago oportuno de las cesantías parciales, que le habían sido reconocidas mediante la Resolución No. 05548 de 3 de julio de 2009. A título de restablecimiento del derecho, el demandante solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1 Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2 Jurisdicción Ordinaria. 3 Fls.1-18, C.O. 1995 y en la Ley 1071 de 2006, con el respectivo ajuste de valor por disminución del poder adquisitivo e intereses moratorios. 2.- TRÁMITE PROCESAL Y POSICIÓN DE LOS COLISIONADOS Por reparto de 28 de junio de 20134, el conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Cuarto (4º) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín - Antioquia, el cual, mediante auto de 2 de agosto de 2013, declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y, por consiguiente, ordenó su remisión a los Juzgados Laborales del Circuito Judicial de Medellín – Reparto5,

con fundamento en las siguientes consideraciones: “Ahora bien, en criterio del Juzgado la anterior petición en sede de control judicial no es procedente, por innecesaria, si se tiene en cuenta que lo que se busca con el medio de control es un título ejecutivo base de recaudo (sentencia de condena) por el pago en forma tardía de las cesantías definitivas o parciales; el mismo, que es complejo y se configura en forma automática, con la prueba del pago tardío de las cesantías y el salario diario devengado6, resulta entonces posible formularla por la vía del proceso ejecutivo, mas no por la del medio de control nulidad y restablecimiento del derecho.” El 21 de agosto de 20137, por reparto, se le asignó el conocimiento del asunto al Juzgado Once (11) Laboral del Circuito Judicial de Medellín4 Fl.30, Ibídem. 5 Fls.31-32, C.O. 6 “Por tanto, el cobro de la indemnización moratoria es exigible por vía ejecutiva en la medida en que el actor sólo le corresponde acreditar el retardo y el valor correspondiente a cada día de salario” (Consejo Superior de la Judicatura – Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Providencia de 30 de marzo de 2011. M.P. José Ovidio Claros Polanco. Rad. 11001010200020110069800 / 1571C); “También se puede cobrar la sanción moratoria por la misma vía, previa demostración de que no se ha pagado y de que el pago se ha efectuado en forma tardía” (Consejo Superior de la Judicatura – Sala Jurisdiccional Disciplinaria.

Providencia de 10 de octubre de 2012. M.P. Henry Villarraga Oliveros. Rad. 11001010200020120228700).

7 Fl.34, C.O.

Antioquia, el cual, mediante providencia de 22 de enero de 2014, declaró su falta de jurisdicción para conocer de la presente demanda, en consecuencia, propuso el conflicto negativo de jurisdicciones y, ordenó remitir las diligencias a esta Corporación8, bajo las siguientes consideraciones: “Con respecto al argumento que trae el Juzgado Administrativo que el proceso debe ser asumido por la Jurisdicción Ordinaria Laboral a través de un proceso ejecutivo ha de decirse que de la sola disposición normativa que regula la sanción moratoria, aunada a la expedición de un acto administrativo que dispone el reconocimiento y pago de una (sic.) cesantías parciales no constituye por sí misma un título ejecutivo ya que tiene por naturaleza la singularidad, además que del acto administrativo de que se indilga como título ejecutivo no contiene una obligación clara expresa y actualmente exigible de conformidad como lo regla el artículo 488 del C.P.C., aplicado por remisión expresa del artículo 145 del C.P.T. y la S.S; más aún que dentro del expediente no consta documento alguno que contenga un pronunciamiento donde la entidad accionada reconozca la sanción moratoria, es decir que cumpla con lo dispuesto por el artículo 100 del CPT y la S.S. para ser considerada como título ejecutivo, por lo que en este caso el interesado debe provocar el pronunciamiento de la administración para obtener el acto administrativo que le sirva de título ejecutivo en suma la vía procesal adecuada para discutir las pretensiones de la demandante es decir el tema de

la sanción moratoria”. El 31 de marzo de 2014, el expediente arribó a esta Corporación9, el cual fue asignado, por reparto de 2 de abril de 2014, al despacho del magistrado sustanciador10. 8 Fls.35-36, Ibídem. 9 Fl.1, C. Conflicto. 10 Fls.3-4, C. Conflicto.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia De conformidad con lo dispuesto en los artículos 256.6 de la Constitución y 112.2 de la Ley 270 de 1996, corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de esta Corporación dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les ha atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el artículo 114.3 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. Por lo cual, no cabe duda acerca de la competencia de esta Sala para dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Cuarto (4°) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín - Antioquia y el Juzgado Once (11) Laboral del Circuito Judicial de la misma ciudad. 2.- Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si es la jurisdicción contencioso administrativa o por el contrario, la jurisdicción ordinaria laboral, la competente para conocer la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, formuló a través de apoderado judicial, la señora SILVIA LUZ SUÁREZ GARZÓN en contra de la NACIÓN –

MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE

PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. 3.- De la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías reconocidas a los servidores públicos La cesantía es calificada como una típica prestación social a la que acceden tanto los trabajadores particulares como los servidores públicos, con el objetivo de dar un auxilio monetario al trabajador cuando termine su vínculo laboral. Ahora bien, con la expedición de Ley 244 de 1995, se reguló la indemnización moratoria por el no pago oportuno del auxilio de cesantía a favor del trabajador, sanción que está a cargo del empleador moroso, con el fin de resarcir los daños que se causan al empleado con el incumplimiento en el pago de la liquidación definitiva de las cesantías en los términos establecidos en dicha normatividad. En efecto, con esta compensación se protege el derecho de los servidores públicos que se retiran del servicio a percibir de manera oportuna la liquidación definitiva de sus cesantías. Al respecto, el Consejo de Estado11 ha señalado: “En este sentido cabe afirmar que la Ley 244 de 1995, artículo 1, al establecer un término perentorio para la liquidación de las cesantías definitivas buscó que la administración expidiera la resolución en forma oportuna y expedita para evitar corrupción, favorecimientos indebidos y perjuicios a los trabajadores.” Por su parte, el artículo 2° de la Ley 244 de 1995, modificado por el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006, dispone lo siguiente: “Artículo 2°. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo

11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 27 de marzo de 2007, C.P. doctor Jesús María Lemus Bustamante. Expediente 76001-23-31-000-2000-02513-01 (IJ) que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro. Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.” En ese orden de ideas, la sanción moratoria cumple un triple propósito: i) Por un lado, sanciona a la Administración cuando se abstiene de pagar dentro del término legal la suma correspondiente a las cesantías reconocidas, en tanto se obliga a indemnizar adicionalmente; ii) Es útil para compensar el perjuicio que padece quien es titular de ese derecho laboral de carácter prestacional, imponiendo a la administración la carga de cancelar a favor del servidor un (1) día de salario por cada día de retraso en el pago, quien, salvo que tenga objeciones frente al acto administrativo de reconocimiento inicial, podrá iniciar la acción ejecutiva para

obtener el pago de la sanción moratoria, si se dan los supuestos de ley y se allegan las pruebas señaladas para confirmar el título ejecutivo complejo laboral. iii)Regula la aplicabilidad del principio de legalidad del gasto público (Decreto 111 de 1996 y artículo 350 de la Constitución Política), en tanto para el servidor público que así actúe contrario a este principio, incurre en responsabilidad disciplinaria y fiscal. 4.- De la vía judicial idónea para lograr el reconocimiento y pago de la indemnización moratoria Sobre este punto, es preciso remitirse a la línea jurisprudencial adoptada por esta colegiatura en múltiples providencias, en las cuales se ha hecho referencia a la naturaleza jurídica de la sanción contenida en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, por la mora en el pago de las cesantías a quien ha adquirido el derecho a las mismas y a las reglas que se deben tener en cuenta para obtener el reconocimiento y pago de dicha sanción.12 La Sala recuerda que el reclamo de dicha sanción puede elevarse o bien ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo o bien ante la ordinaria, en su especialidad laboral, según concurra, en el primer caso, la condición de que se discuta la legalidad del acto administrativo –ficto o expreso— por el que se hubiera resuelto desfavorablemente la solicitud para su reconocimiento y pago al beneficiario y, en el segundo, si se pretende la ejecución directa de la entidad sobre la base de la existencia de un título ejecutivo complejo en los términos del artículo 100 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Esto último, en la medida en que, como ya lo ha dicho esta Superioridad, el

reconocimiento legal de esta sanción moratoria constituye la fuente de dicha obligación, más no la obligación misma. 12 Sobre el particular ver entre otras, las providencias de 19 de febrero de 2014 M.P. doctor Néstor Iván Osuna Patiño, expediente No. 110010102000201302283 00, aprobada mediante Acta No. 010 de la misma fecha; 26 de febrero de 2014 M.P. Néstor Osuna, expediente No. 110010102000201302332 00, aprobada mediante Acta No. 012 de la misma fecha; 12 de marzo de 2014, expediente No. 110010102000201302884 00 M.P. Néstor Osuna, aprobada mediante Acta No. 017 de la misma fecha; 12 de febrero de 2014 M.P. Wilson Ruíz Orejuela, expediente No. 11001010200020140022100; 22 de mayo de 2012 M.P. Wilson Ruíz Orejuela, expediente No. 11001010200020130069500, aprobada mediante Acta No. 37 de la misma fecha. En ese mismo orden de ideas, la jurisprudencia del Consejo de Estado13 ha señalado unas reglas que han sido aceptadas por esta Sala para resolver asuntos similares al que nos ocupa, a saber: i) la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria, salvo que exista certeza del derecho y de la sanción, última hipótesis en la que procede la ejecución del título complejo; ii) mediante acción de nulidad y restablecimiento del derecho puede controvertirse el acto de reconocimiento de

las cesantías definitivas cuando el administrado no está de acuerdo con la liquidación; iii) a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho puede cuestionarse el acto de reconocimiento de la sanción moratoria si el administrado se encuentra inconforme con él. En caso de existir acuerdo sobre su contenido y no se produce el pago de la sanción, la vía adecuada es la acción ejecutiva; iv) de existir discusión sobre algunos de los elementos que conforman el título ejecutivo, esto es, que no sean claros, expresos y exigibles, se debe acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para que defina el asunto. De ocurrir lo contrario, puede ser ejecutada ante la jurisdicción ordinaria y, v) mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho pueden atacarse los actos expresos de reconocimiento de cesantías definitivas y de la sanción moratoria, así como los fictos frente a la petición de reconocimiento de cesantías definitivas o frente a la petición de reconocimiento y pago de la indemnización moratoria. Bajo ese contexto, en los casos en que el interesado acuda a la jurisdicción a atacar la integridad jurídica de un acto administrativo, expreso o ficto, la única vía procesal posible para encauzar este reclamo es el medio de control de 13 Al respecto puede consultarse la sentencia de 9 de febrero de 2012, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. C.P. Gerardo Arenas Monsalve. nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo conocimiento corresponde a los jueces administrativos; mientras que de optar por no discutir la legalidad de

acto administrativo alguno, podrá recurrirse directamente a la acción ejecutiva, la que deberá ser tramitada por los jueces laborales. Por consiguiente, concluye la Sala que, dependiendo de las circunstancias del caso concreto se determina cuál de las dos vías procesales es la idónea para lograr el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, dado que la naturaleza de la acción y la competencia para su conocimiento están necesariamente condicionadas por el modo en que el interesado decida presentar su pretensión. 5.- Caso concreto En el presente caso la parte actora pretende la nulidad del acto administrativo ficto, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la falta de pago oportuno de las cesantías parciales, que le habían sido reconocidas mediante la Resolución No. 05548 de 3 de julio de

2009. Como consecuencia de lo anterior, solicitó a título de restablecimiento del derecho el reconocimiento y pago de la aludida indemnización moratoria, así como el cumplimiento del fallo tal como lo disponen los artículos 192, 194 y 195 del C.P.A.C.A., los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de tal sanción, y el reconocimiento y pago de intereses moratorios a partir del día siguiente a la fecha de ejecutoria de la sentencia y por el tiempo siguiente hasta que se efectúe el pago de las sumas reconocidas en la sentencia.

Del material probatorio allegado con la demanda, la Sala encuentra acreditado que mediante la Resolución No. 05548 de 3 de julio de 2009, la Secretaría de

Educación Municipal de Medellín reconoció y ordenó el pago de una suma de dinero equivalente a CINCUENTA Y NUEVE MILLONES SETECIENTOS NOVENTA Y OCHO MIL SETECIENTOS CUARENTA Y DOS PESOS M/CTE. ($59.798.742.oo), por concepto de cesantías parciales para construcción a favor de la señora SILVIA LUZ SUÁREZ GARZÓN14. Igualmente, se aportó la petición de 26 de marzo de 2012 elevada por la señora SILVIA LUZ SUÁREZ GARZÓN ante el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, por medio de la cual solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria dispuesta en el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006, así como la indexación respectiva hasta el momento en que se efectúe el pago de dicha obligación15. Finalmente, se allegó certificado de cesantía No. 2011EE74645 de 14 de septiembre de 2011, expedido por la Directora de Afiliaciones y Recaudos de la Fiduciaria La Previsora S.A. – Fiduprevisora S.A., por medio de la cual se informa que el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, programó un pago por concepto de cesantías parciales a favor de la señora SUÁREZ GARZÓN, en la nómina del día 14 de octubre de 2009, a través del Banco BBVA “PQ. BERRÍO – MEDELLÍN – NUEVO”16. En ese orden de ideas, la demandante pretende por vía judicial la declaratoria

de nulidad del acto administrativo ficto, por medio del cual se entiende negado el reconocimiento y pago de la indemnización moratoria por el pago tardío de sus cesantías definitivas, de donde surge con claridad que al estar frente a un acto administrativo – ficto - que negó la acreencia laboral reclamada, es 14 Fls.28-29, C.O. 15 Fls.23-24, C.O. 16 Fl.25, Ibídem. indudable que la vía judicial idónea y adecuada para discutir el asunto es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, toda vez que aún no existe certeza de la existencia de dicha sanción. En suma, como quiera que se encuentra acreditado que existe un pronunciamiento de la Administración referido a la viabilidad del reconocimiento y pago de la indemnización, por medio del cual se niega el mismo, e igualmente, la intención manifiesta del titular del derecho de controvertir el contenido del acto administrativo que negó la solicitud, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y para el caso concreto, al Juzgado Cuarto (4°) Administrativo Oral del Circuito Judicial de MedellínAntioquia, conocer la demanda que en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró la señora SILVIA LUZ SUÁREZ GARZÓN en contra de la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN

NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL

MAGISTERIO.

En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones Constitucionales y

Legales, RESUELVE: PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Cuarto (4°) Administrativo Oral del Circuito Judicial de MedellínAntioquía y el Juzgado Once (1°) Laboral del Circuito Judicial de la misma ciudad, asignando el conocimiento de la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró la señora SILVIA LUZ SUÁREZ GARZÓN a través de apoderado judicial, contra LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, representada por el Juzgado Cuarto (4°) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín - Antioquia. En consecuencia, REMÍTASE de manera inmediata el expediente a ese despacho judicial. SEGUNDO.- COMUNÍQUESE y ENVÍESE copia de esta providencia al Juzgado Once (11) Laboral del Circuito Judicial de Medellín - Antioquia, para su información.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

PRESIDENTA VICEPRESIDENTE

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

MAGISTRADO MAGISTRADA

ANGELINO LIZCANO RIVERA NÉSTOR IVÀN JAVIER OSUNA PATIÑO

MAGISTRADO MAGISTRADO

WILSON RUÍZ OREJUELA

MAGISTRADO

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

SECRETARIA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

ACLARACIÓN DE VOTO

Bogotá D.C, veintisiete (27) de junio de dos mil catorce (2014). Magistrada Doctora JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Magistrado Ponente Dr. NESTOR IVAN JAVIER OSUNA PATIÑO Radicación No. 110010102000201400797 00 Aprobado en Sala No. 28 del 23 de abril de 2014 Con el debido respeto me permito manifestar que ACLARO EL VOTO con respecto a la providencia aprobada mayoritariamente por la Corporación, pues si bien estoy de acuerdo con enviarse el asunto de marras a conocimiento del Juez Administrativo, toda vez que dicha asignación debe estar sujeta a lo normado en el artículo 104 y 138 de Ley 1437 de 2011, que a la letra señala: “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. (…)

4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. (…) Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda

persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.” De los Señores Magistrados, en los anteriores términos dejo planteado mi aclaración de voto. Remito 6 cuadernos de 20-20-36-25-25-25 folios y 1 Cd. Atentamente,

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrada