CSDJ - F11001010200020140083000ADJUNTA20140507091751-2014

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., 30 de abril de 2014

Magistrado Ponente Doctor: WILSON RUIZ OREJUELA Radicación No. 110010102000201400830 00

Aprobado en Sala No. 31 de la misma fecha. ASUNTO Procede la Sala a resolver el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia y; la Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Laboral, para conocer del medio de control con pretensión de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – “Acción de Lesividad”-, instaurado por CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN, contra las resoluciones Nos. 12418 del 25 de marzo de 2009 y PAP 055953 del 3 de junio de 2011, por las cuales la entidad demandante reliquidó la pensión de vejez del señor JULIO ALBERTO MUÑOZ ECHEVERRY. HECHOS La CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, demandó la Resolución No. 12418 del 25 de marzo de 2009, a través de la cual se dio cumplimiento a la sentencia de tutela del 28 de agosto de 2008, proferida por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, que ordenó reliquidar la pensión de vejez del señor JULIO ALBERTO MUÑOZ ECHEVERRY, así como la Resolución No. PAP 055953 del 3 de junio de

2011, por la cual se adicionó la Resolución No. 12418 del 25 de marzo de 2009, en el sentido de incluir los descuentos sobre los aportes no efectuados por concepto de la misma reliquidación. POSICIÓN DE LOS COLEGIADOS Mediante providencia del 20 de marzo de 20131, el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia declaró la falta de jurisdicción para conocer de la demanda antes referida, al considerar, que si bien la pretensión se centra en la nulidad de las resoluciones Nos. 12418 de 25 de marzo de 2009 y PAP 055953 del 3 de junio de 2011, por medio de las cuales se da cumplimiento a la sentencia de tutela del 28 de agosto de 2008 proferida por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, resultaba necesario el estudio del citado fallo de tutela, en sede de revisión, aspecto sobre el cual ese Tribunal carece de competencia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En la misma decisión, ordenó remitir el expediente a la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral. 1 Folios 1498-1501 Cuaderno No. 3. Arribado el expediente a esa alta Corporación, la Sala de Casación Laboral mediante auto del 10 de diciembre de 2013 ordenó devolverlo al Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, pues argumentó que el asunto no era de su competencia ni de ninguna otra autoridad de la jurisdicción ordinaria, ya que la revisión de las sentencias de tutela procede sólo ante la Corte Constitucional de conformidad con el artículo 241 numeral 9 superior.

Una vez recibido, el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, mediante auto del 21 de febrero de 2014, propuso el conflicto negativo de competencia y en consecuencia, remitió el expediente a esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria. CONSIDERACIONES Competencia Conforme con el numeral 6° del artículo 2562 de la Constitución Política de Colombia, en concordancia con el mandato que consagra el numeral 2° del artículo 1123 de la Ley 270 de 1996 –Estatutaria de Administración de Justicia-, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la 2 Art. 256.Corresponde al Consejo Superior de la Judicatura o a los consejos seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones:

6. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones. 3 Art. 112. Corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura: Judicatura es competente para dirimir los conflictos que se susciten entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales.

Caso Concreto Procede la Sala a pronunciarse en relación con la jurisdicción competente para conocer de las presentes diligencias. Se trata de definir la autoridad a quien corresponde conocer el medio de control con pretensión de Nulidad y Restablecimiento del Derecho –“Acción de Lesividad”, instaurado por CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN, contra las resoluciones Nos. 12418 de 25 de marzo de 2009 y PAP 055953 del 3 de

junio de 2011, por las cuales la entidad reliquidó la pensión de vejez del

señor JULIO ALBERTO MUÑOZ ECHEVERRY.

El Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia argumentó, citando jurisprudencia del Consejo de Estado, que los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional se encuentran excluidos de control de legalidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, toda vez que a través de ellos no se decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a ejecutar esas decisiones. Dichos actos no son pasibles de los recursos en vía gubernativa ni de acciones judiciales, a menos que creen situaciones jurídicas nuevas o distintas.

2. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran ente las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta ley y entre los consejos seccionales o entre dos salas de un mismo consejo seccional.

En el caso en estudio, argumentó el Tribunal, las decisiones demandadas se expidieron para cumplir la sentencia de tutela proferida por el Juzgado Séptimo del Circuito de Manizales, del 28 de agosto de 2008. Si bien la pretensión se centró en la declaratoria de nulidad de los actos acusados, consideró que era necesario entrar al estudio de la sentencia de tutela proferida por el citado despacho judicial, lo que sucede mediante la revisión de dicho fallo, atendiendo lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por tratarse del reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro

público. Concluyó esa Colegiatura, que el artículo 248 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece la procedencia del recurso extraordinario de revisión contra las providencias dictadas por la justicia contencioso administrativa, sin embargo, la providencia que debe ser objeto de análisis, fue proferida por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, que si bien lo hizo como juez constitucional, corresponde a la jurisdicción ordinaria. Tales argumentos los reiteró el citado Tribunal, en el auto de 21 de febrero de 2014.4 Por su parte, la Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Laboral, señaló, que la demandante pretende la nulidad de los actos administrativos de reliquidación de una pensión de vejez, para tal efecto, hizo uso de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho que es propia de la justicia contencioso administrativa, por hacer parte de los medios de control o acciones consagradas en el CCA, función atribuida expresamente a los Tribunales Administrativos. 4 Folios 1598-1599 cuaderno No. 3. Consideró esa alta Corporación, que el hecho de que los actos administrativos demandados hayan sido expedidos en cumplimiento de orden de tutela, ello no significa que la demandante debía tramitar un recurso extraordinario de revisión, pues dicho medio de impugnación tiene que ser adelantado con observancia de unas estrictas circunstancias que ameriten su ejercicio. Aseveró, que dicho recurso no procede contra sentencias de tutela, pues el decreto 2591 de 1991 artículos 33 a 35 prevén su impugnación y, en todo

caso, las mismas deben ser remitidas a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo normado por la Constitución Política en el artículo 241 numeral 9, de ello se concluye que dichas sentencias tienen su propia revisión, ante la jurisdicción constitucional. Entrando a proveer se observa, en cuanto a la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, que el artículo 104 inciso 1 de la Ley 1437 de 2011 establece: “ART. 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa (…)” En concordancia, el artículo 138 ibídem prevé: ART 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. En el sub judice, los actos administrativos demandados, resoluciones Nos. 12418 de 25 de marzo de 2009 y PAP 055953 del 3 de junio de 2011, por las

cuales CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN reliquidó la pensión de vejez del señor JULIO ALBERTO MUÑOZ ECHEVERRY, fueron expedidos en cumplimiento de la sentencia de tutela del 28 de agosto de 2008, proferida por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales. Tratándose de actos de ejecución para el cumplimiento de decisiones jurisdiccionales, el Consejo de Estado ha señalado, en reiterada jurisprudencia5, que por regla general, éstos no son actos administrativos definitivos, por lo que están excluidos de cualquier análisis o pronunciamiento de fondo, salvo que la administración, al dar cumplimiento al fallo o a un acuerdo conciliatorio, adopte decisiones que constituyan 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 22 de julio de 2009, exp. 17.367, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, en la que se reitera: Sección Primera: sentencias de 7 de febrero de 2008, exp. 11001-03-15-000-2007-0114201(AC); 27 de julio de 2006, exp. 20001-23-31-000-2003-02048-01; 20 de septiembre de 2002, exp. 25000-23-24-000-2000-0321-01(7764), 21 de febrero de 2002, exp. 66001-23-31000-1998-0378-01(7193), 26 de octubre de 2000, exp. No. 5967; 14 de septiembre de

2000, exp. 6314, 4 de septiembre de 1997, exp. 4598, 6 de marzo de 1999, exp. 3.939, y Auto de 19 de diciembre de 2005, exp. 25000-23-24-000-2004-00944-01; Sección Tercera: Sentencia de 9 de agosto de 1991, exp. 5934, auto de 7 de marzo de 2002, exp. 25000-2326-000-1999-2525-01(18051), auto de 5 de abril de 2001, exp. 17.872. Y Sala Plena de la Corporación providencias de 31 de marzo de 1998, exp: C-381 y C-387 de 1998. realmente actos administrativos en cuanto a su contenido, en desconocimiento de los mismos. Esa misma Corporación ha precisado, que cuando los actos atacados son de ejecución, “la demanda incurre en ineptitud sustantiva, por cuanto los actos de ejecución no constituyen actos administrativos definitivos y, por lo mismo, no son pasibles de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho (artículos 84 y 85 del C.C.A.)”.6 En armonía, el artículo 169 del nuevo Código Administrativo y de Procedimiento Administrativo dispone: “ART. 169. RECHAZO DE LA DEMANDA. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos:

1. Cuando hubiere operado la caducidad.

2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida.

3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial”. (Negrillas

fuera de texto). De lo anterior, la Sala colige en principio, que al no ser los actos acusados pasibles de control de legalidad, procede el rechazo de la demanda por parte de la justicia administrativa, en aplicación del artículo 169 numeral 3 de la Ley 1437 de 2011. 6 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección B, sentencia de 8 de febrero de 2012, exp. 15001-23-31-000-1997-17648-01(20689), CP: Ruth Stella Correa Palacio. Sin embargo, es esa Colegiatura la que ha aclarado que si se trata de ejecución de sentencias de tutela, si procede el control jurisdiccional de estos, pues la regla general de que no son susceptibles de juicio legal, se aplica en caso de cumplimiento de providencias ordinarias y no, de aquellas que amparan derechos fundamentales como ocurre con los fallos de tutela. Es así como esa alta Corporación ha manifestado, que “es importante recordar que la acción de tutela está dirigida a proteger derechos fundamentales, sin que nada obste que el juez competente conozca de las demandas en contra de actos administrativos y decida si estos se ajustan a la legalidad o no. De allí que si bien la resolución en cuestión tiene la connotación de acto de ejecución, al ser cumplimiento de una sentencia, lo cierto es que la orden fue impartida dentro de una acción de tutela que es de naturaleza distinta a la de la acción ordinaria, motivo por el cual es probable su estudio a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho”7. Incluso, resolviendo caso similar al del conflicto, señaló que la administración

no cuenta con otro mecanismo para discutir la legalidad de su propio acto, pues “en esas condiciones, la Entidad solamente contaba con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir la legalidad del acto que ella misma expidió, y al haber rechazado la demanda con el argumento de que el acto administrativo no es demandable, vulneró los derechos de la entidad demandante, cercenándole la oportunidad de controvertir en sede judicial la legalidad del acto que ella misma expidió”.8 7 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección A, sentencia de 25 de octubre de 2011, exp.11001-03-15-000-2011-01385-00(AC), CP: Alfonso Vargas Rincón. 8 Ibídem. Tales argumentos fueron confirmados por la Corte Constitucional en Sala de Revisión, cuando reiteró: “iii) Si bien la Resolución demandada fue expedida en cumplimiento de una sentencia de tutela, es importante recordar que esa acción está dirigida a la protección de derechos fundamentales, y nada impide conocer “de las demandas en contra de actos administrativos” y decidir “si estos se ajustan a la legalidad o no”. iv) La entidad estatal “solamente contaba con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir la legalidad del acto que ella misma expidió, y al haber rechazado la demanda con el argumento de que el acto administrativo no es demandable, vulneró los derechos… cercenándole la oportunidad de controvertir en sede judicial la legalidad del acto”.9 De esta manera, puede concluirse, que si procede el control jurisdiccional de

los actos de ejecución de sentencias de tutela, como en este caso se pretenden controvertir, a cargo de la jurisdicción contencioso administrativa, siendo la jurisprudencia de su órgano de cierre la que así lo confirma. No puede entonces predicarse como acertado el fundamento del Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, cuando invoca la aplicación del artículo 20 de la ley 797 de 200310, pues como lo señaló la Sala de Casación 9 Corte Constitucional Sala Sexta de Revisión, sentencia T-429 del 8 de junio de 2012. 10 Art. 20 de la Ley 720 de 2003. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. Laboral de la Corte Suprema de Justicia, dicha norma consagra el recurso de revisión de providencias que reconocen sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza a cargo del tesoro público, pero tal recurso no procede contra sentencias proferidas en ejercicio de la acción de Tutela, que tiene su

especial mecanismo de revisión ante la Corte Constitucional, como lo establece el artículo 241 numeral 9 superior. En todo caso, la revisión prevista en dicha norma esta sujeta a la competencia del Consejo de Estado o de la Corte Suprema de Justicia, pero, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. Por el contrario, mediante la acción incoada, la entidad pretende con fines de lesividad, se enjuicien sus propios actos administrativos, sin que se observe interés alguno en cuestionar la providencia de tutela que les dio origen, la cual cuenta con medios de impugnación previstos especialmente en la ley. Sin más consideraciones, esta Superioridad determina que la Jurisdicción competente para conocer del medio de control con pretensión de Nulidad y Restablecimiento del Derecho –“Acción de Lesividad”, instaurado por CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN, contra las resoluciones Nos. 12418 de La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 25 de marzo de 2009 y PAP 055953 del 3 de junio de 2011, por las cuales la entidad reliquidó la pensión de vejez del señor JULIO ALBERTO MUÑOZ

ECHEVERRY, es la contencioso administrativa representada por el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, al cual se le enviará el expediente. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE PRIMERO: Asignar el conocimiento del medio de control con pretensión de Nulidad y Restablecimiento del Derecho –“Acción de Lesividad”, instaurado por CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN, contra las resoluciones Nos. 12418 de 25 de marzo de 2009 y PAP 055953 del 3 de junio de 2011, por las cuales la entidad reliquidó la pensión de vejez del señor JULIO ALBERTO MUÑOZ ECHEVERRY, a la jurisdicción contencioso administrativa, en cabeza del

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA.

SEGUNDO: Remítase el expediente al Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, para que proceda de conformidad con esta providencia; y, copia de la misma a la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de

Justicia.

NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA

Presidenta

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO JOSÉ OVIDIO CLAROS

POLANCO

Vicepresidente Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ANGELINO LIZCANO

RIVERA

Magistrada Magistrado

NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO WILSON RUIZ

OREJUELA

Magistrado Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial