CSDJ - F11001010200020140083100ADJUNTA20140505105431-2014

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., treinta (30) de abril de dos mil catorce (2014) Magistrado Ponente: Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Rad. No. 110010102000 2014 00831 00 Aprobada según Acta Nº 31 de la misma fecha.

REF: Conflicto de Competencias entre la Jurisdicción Administrativa y la

Ordinaria Civil.

ASUNTO.

Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la Jurisdicción Contencioso Administrativa, representada por el Juzgado 22° Administrativo del Circuito de Bogotá y la Ordinaria Civil, representada por el Juzgado Diecinueve Civil del Circuito de la misma ciudad, con ocasión del conocimiento de la Acción de Grupo encabezada por el señor ALFONSO NEIL JIMÉNEZ CASALLAS, en contra de la Empresa Prestadora de Servicios Públicos Domiciliarios CODENSA S.A.

1. ANTECEDENTES. 1.1. Hechos y pretensiones de la demanda.

Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 110010102000 2014 00831 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO El día 17 de julio de 2007, el señor ALFONSO NEIL JIMÉNEZ CASALLAS y otros Usuarios del servicio de energía eléctrica, promovieron mediante apoderado judicial Acción de Grupo en contra de la Empresa Prestadora de Servicios Públicos Domiciliarios CODENSA S.A (folios 1 al 118 cuaderno

No. 1). Las pretensiones de la demanda se centraron en la solicitud de amparo a los derechos colectivos de los usuarios del servicio público de energía eléctrica prestado por CODENSA S.A ESP. Los accionantes consideraron que con las acciones y omisiones narradas en el acápite de hechos de la demanda, la entidad accionada violó los derechos colectivos: i) al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, ii) los derechos de los consumidores y usuarios y iii) la moralidad administrativa. Los usuarios, manifestaron que la violación de sus derechos devino de los procedimientos irregulares, mediante los cuales la entidad accionada incrementó en las facturas el valor del servicio de energía, asimismo, se dolieron de los trámites implementados para el recaudo la recuperación de energía y para la imposición de multas. 1.2. Actuación Procesal. La demanda correspondió inicialmente al Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Bogotá, quien mediante providencia del 23 de julio de 2007 inadmitió la demanda (folios 121 y 122 cuaderno No.1). Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 110010102000 2014 00831 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Mediante auto del 4 de septiembre de 2007, el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Bogotá, rechazó la demanda por no haber sido subsanada dentro del término fijado en el auto del 23 de julio de 2007 (folios

333 al 335 cuaderno No. 1).

El apoderado de la parte actora interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el auto que ordenó rechazar la demanda, como consecuencia de ello, el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante auto del 10 de marzo de 2008 admitió la acción de grupo promovida en contra de CODENSA S.A. ESP (folios 343 al 344). Luego de contestada la demanda por parte del apoderado judicial de la entidad accionada, el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante auto del 27 de agosto de 2012 declaró la falta de jurisdicción y competencia, y en consecuencia ordenó remitir a los Juzgados Civiles del Circuito de Bogotá (folios 136 al 141 cuaderno No. 2). Argumentó el Juzgado Administrativo: “Así las cosas, este Despacho observa que la empresa CODENSA S.A. E.S.P es la generadora de la presunta violación de los derechos colectivos impetrados en la acción constitucional, y que dicha es un ente particular que debe responder directamente por las mencionadas conductas.” Luego, concluyó: Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 110010102000 2014 00831 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO “El Despacho vislumbra que CODENSA S.A. es una sociedad comercial, por acciones, del tipo de las anónimas la cual tiene autonomía administrativa, patrimonial y presupuestal y ejerce sus actividades dentro del ámbito del derecho privado como empresario mercantil y de conformidad con los principios que orientan la

jurisdicción contencioso administrativa, así como los parámetros que definen la jurisdicción y competencia de las Acciones de Grupo plasmados en la Ley 472 de 1998, no sería competencia de los jueces administrativos el conocimiento de la mencionada acción. ” Como consecuencia de lo anterior, se remitió el expediente para los Juzgados Civiles del Circuito de Bogotá, correspondiéndole el conocimiento al Juzgado Diecinueve Civil del Circuito de esa ciudad. El Juzgado Diecinueve Civil del Circuito de Bogotá, mediante auto del 18 de marzo de 2014, declaró la falta de jurisdicción y ordeno remitir a esta Corporación para que se dirima el conflicto negativo de jurisdicciones (folios 4 al 8 cuaderno No. 1). Dijo el Juzgado Diecinueve Civil del Circuito de Bogotá: “Así las cosas, y como quiera que los demandantes dirigieron la demanda CODENSA S.A. ESP, entidad que presta el servicio público domiciliario de energía, de la cual se presume responsable de los hechos u omisiones indicadas en las pretensiones de la demanda, resulta pertinente aclarar que de conformidad con el artículo 50 memorado, para conocer de las acciones de grupo son competentes Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 110010102000 2014 00831 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO según la actividad y la naturaleza de la función que desempeñe las personas contra quienes se ejerzan dichas acciones, la Jurisdicción de los Contencioso Administrativo y la Civil ordinaria, por lo tanto, será menester verificar la calidad de la demanda según lo

indicado.” Luego, precisó: “Bajo las anteriores premisas, se considera que la jurisdicción competente será la de lo contencioso administrativo, en virtud a las actividades desarrolladas por la demandada que la ubican como autoridad pública que las habilita para cumplir funciones administrativas y los fundamentos de las pretensiones formuladas. Máxime si la misma Ley 472 de 1998, determina que la falta de jurisdicción debe resolver en la sentencia, aunado a que cuando el demandado no la formula, el juez deberá seguir conociendo del proceso”

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, es competente para dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la Jurisdicción Contencioso Administrativa, representada por el Juzgado 22 Administrativo del Circuito de Bogotá y la Ordinaria Civil, representada por el Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 110010102000 2014 00831 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Juzgado 19 Civil del Circuito de la misma ciudad, con ocasión del conocimiento de la acción de grupo promovida por el señor ALFONSO NEIL JIMÉNEZ CASALLAS, contra la empresa prestadora de Servicios Públicos Domiciliarios CODENSA S.A, de conformidad con lo regulado por los artículos 256, numeral 6° de la Constitución Política y 112, numeral 2° de la Ley 270 de 1996.

En efecto, el artículo 112 numeral 2° de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, indica que corresponde a la Sala Jurisdiccional

Disciplinaria de esta Corporación “dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. Es decir, se requiere que exista conflicto, esto es, que dos o más funcionarios judiciales se consideren o no competentes para conocer de una determinada actuación. Fundamentos de la Decisión. Al tenor de lo preceptuado en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura es competente para dirimir el conflicto de competencia surgido entre diferentes jurisdicciones.

Precisa la norma superior: “Corresponde al Consejo Superior de la Judicatura (…) las siguientes atribuciones: (…) Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 110010102000 2014 00831 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

6. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (…)” Esta atribución constitucional es desarrollada por el numeral 2° artículo 112 de la Ley 270 de 1996, -Estatutaria de Administración de Justicia-, al indicar que esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura tiene facultad para dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales. Literalmente enseña la norma: “Art. 112. Corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura (…)

2. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran ente las distintas

jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta ley y entre los consejos seccionales o entre dos salas de un mismo consejo seccional.” Esta tarea de distribución de competencia entre las diferentes jurisdicciones, obedece o tiene como finalidad la de asegurar una adecuada y eficiente atención de las diferentes clases de controversias, acorde a las reglas generales basadas en factores como el objetivo, delimitado por la naturaleza del asunto y la cuantía; el subjetivo, referido a la calidad de las partes que intervienen en el litigio; el funcional, relativo a la instancia; el territorial, Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 110010102000 2014 00831 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO respecto al domicilio de las partes, y al de conexión o fuero de atracción, en virtud del cual un solo juez puede decidir distintas pretensiones acumuladas que por su naturaleza u otros factores le correspondería conocer a jueces distintos.

Ahora bien, aunque el artículo 116 de nuestra Constitución Política1, establece taxativamente quienes ejercen funciones jurisdiccionales dentro del ordenamiento colombiano, empero, se tiene que dada la diversidad de los sistemas jurisdiccionales y de las mismas competencias que nos rigen, en ocasiones pueden presentarse, con razonable fundamento, dudas en relación con la naturaleza jurídica de las pretensiones que se debaten y las acciones judiciales incoadas, por lo que el mismo ordenamiento normativo ha

previsto la solución oportuna a cualquier conflicto (de jurisdicciones o de competencias), para evitar así la inseguridad jurídica y las consecuencias que pueden acarrear no sólo a los particulares, sino también a la administración de justicia. Es así entonces, que es a esta Corporación, a la que le compete dar solución a los conflictos suscitados entre las distintas jurisdicciones teniéndose que los mismos se presentan cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos estiman que es de su conocimiento, caso en el cual será positivo, o por considerar que no les corresponde, evento en el cual será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: 1 “ARTICULO 116º—Modificado. A.L. 3/2002, Art. 1º. La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los tribunales y los jueces, administran justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 110010102000 2014 00831 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

a. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso. b. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo. c. Que los funcionarios entre quienes se disputen formen parte de distinta jurisdicción. Verificado que efectivamente en el presente evento se satisfacen los tres requisitos anteriores, y por ende nos hallamos ante un conflicto negativo de

competencia, se reviste de facultades esta Sala para resolverlo, y a ello se procede. Caso Concreto. Esta Superioridad, en consideración a la situación fáctica esgrimida por la parte actora en el libelo demandatorio, dirimirá el conflicto negativo suscitado entre la Jurisdicción Contencioso Administrativa, representada por el Juzgado 22 Administrativo del Circuito de Bogotá y la Ordinaria Civil, representada por el Juzgado 19 Civil del Circuito de la misma ciudad, otorgándole el conocimiento a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por las razones que a continuación se exponen: Como primera medida tenemos, que el artículo 50 de la Ley 472 de 1998 establece: Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 110010102000 2014 00831 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO “Artículo 50º.- Jurisdicción. La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones de grupo originadas en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas.

La jurisdicción civil ordinaria conocerá de los demás procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones de grupo” El legislador otorgó a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de las acciones de grupo que se impetren en contra de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de allí que en el presente asunto, debe verificarse si la entidad accionada, esto es CODENSA SA ESP, es o no una entidad pública, o una persona privada que desempeña funciones administrativas.

Conforme a los estatutos sociales de CODENSA, tenemos que esta es una sociedad comercial, por acciones, del tipo de las anónimas, constituida como una empresa de servicios públicos conforme a las disposiciones de la Ley 142 de 1994. La sociedad tiene autonomía administrativa, patrimonial y presupuestal y ejerce sus actividades dentro del ámbito del derecho privado como empresario mercantil. Analizada la naturaleza de CODENSA SA ESP única y exclusivamente desde una clausula estatutaria como lo hizo el Juzgado Administrativo, llevaría en principio, a que la Sala coincidiera con la posición asumida por éste, empero, resulta indispensable para el presente asunto, verificar más Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 110010102000 2014 00831 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO allá de lo establecido en la citada cláusula, la verdadera naturaleza jurídica de la empresa, de allí que la Sala considera prudente hacer las siguientes precisiones conceptuales: Criterios de la clasificación de los organismos, dependencias y entidades administrativas.

Para efectos de la clasificación de las diferentes estructuras u organizaciones administrativas la Constitución Política, la Ley 489 de 1998 y en general la jurisprudencia ~ la doctrina, utilizan varios criterios, dentro de los cuales se encuentran los siguientes: 1 El criterio de la persona jurídica pública: las organizaciones pueden clasificarse en entidades administrativas, las cuales gozan del atributo de la personalidad jurídica, y en organismos o dependencias, los cuales no cuentan con dicho atributo. 2 El criterio del orden al cual pertenecen, se clasifican en organismos y

entidades administrativas del orden departamental, distrital y municipal. 3 Las entidades administrativas pueden ser constituidas por un acto unilateral o por uno de carácter corporativo o societario. 4 Desde el punto de vista del objeto o su actividad, la Ley 489 de 1998 utiliza tres categorías: la de funciones administrativas, las de prestación de servicios públicos, y la de actividades las industriales y comerciales. Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 110010102000 2014 00831 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Son dos los elementos necesarios para que pueda calificarse una persona jurídica en pública: que exista una decisión política en su creación, y que para su funcionamiento, se asigne cualquier tipo de recurso valorable económicamente, como lo son el talento humano, los bienes materiales o los dineros públicos.

La creación de una persona jurídica sometida al derecho público, se adopta por la propia Constitución Política, o por el Congreso en virtud de las competencias que le entrega el artículo 150 numeral 7 de la Carta, según el cual, le corresponde "determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación. y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales dentro de un régimen de autonomía; asimismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta. " Lo expuesto hasta ahora para las personas jurídicas del orden nacional, puede aplicarse al orden departamental o municipal, obviamente recordando

que la decisión de política administrativa que adopten las asambleas o los concejos, no tiene carácter legislativo. Por mandato constitucional se ha establecido una reserva en cabeza de esas entidades administrativas para determinar la estructura de la administración territorial. El segundo elemento que debe concurrir en una persona jurídica para que pueda tenerse como pública es el referente a la asignación de recursos para Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 110010102000 2014 00831 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO el funcionamiento de la misma. Como se expuso, estos recursos pueden ser de variada índole, pero lo que es esencial es que su fuente u origen sea público. El Estado puede aportar la totalidad de los necesarios para su funcionamiento o sólo una parte de los mismos y dejar al sector privado que participe en su financiación; sin embargo, basta con que el Estado contribuya mínimamente, para que exista una persona jurídica de derecho público. De modo que para que una persona jurídica pueda calificarse como pública, es indiferente la proporción del aporte estatal, pues la mayor o menor proporción sirve para definir el tipo de entidad administrativa de que se trate, pero no para definir si posee o no carácter público.

Es conveniente citar el tercer inciso del artículo 97 de la Ley 489 de 1998, que al definir las sociedades de economía mixta expresa que "las inversiones temporales de carácter financiero no afectan su naturaleza jurídica ni su régimen"; esta norma claramente indica, que para que una entidad pueda ser catalogada como pública, la decisión de participar en ella debe tener íntima

relación con la realización de los fines del Estado, adoptada por el legislador, las asambleas departamentales o los concejos distritales y municipales, por lo que una inversión temporal de recursos, o la obtención de acciones de una sociedad privada sin que esté acompañada de la intención de ejercer funciones Estatales a través de la misma, no le dan la condición de entidad pública. La Constitución consagró una regulación especial conocida como de servicios públicos, que no es fácil encajar ni dentro de las funciones administrativas ni tampoco dentro de las industriales y comerciales, máxime que buena parte de ellos fueron desregularizados, pasando de ser monopolio Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 110010102000 2014 00831 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO estatal a un régimen en el que se permite la competencia con los particulares. Considera la Sala que es entonces necesario efectuar unas referencias mínimas sobre este particular, con el fin de explicar la división tripartita desde el punto de vista del objeto de las entidades descentralizadas, a saber: -En primer lugar, los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado en las voces del artículo 365 de la Carta. Las actividades destinadas a la solución de las necesidades insatisfechas en salud, educación saneamiento ambiental y agua potable constituyen un objetivo fundamental del Estado, y el gasto social necesario para prestarlas tiene prioridad sobre los demás. -En segundo lugar, los servicios públicos estarán siempre sometidos al régimen que determine la ley. Este régimen es común a todos los prestadores de los mismos, sean entidades públicas o empresarios particulares. Esta especialidad, y el hecho de que la Constitución y la ley

permitieran que el sector privado compitiera con el público, difícilmente permiten calificarlo como de privado o público. En materia de servicios públicos la frontera entre ambos derechos está fuertemente desdibujada. -En tercer lugar, los servicios públicos pueden ser prestados bajo tres regímenes diferentes, de monopolio Estatal como arbitrio rentístico, de monopolio por reserva de ley, o bajo un régimen de competencia. Esto último implica que son prestados directa o indirectamente por el Estado, por las comunidades organizadas y por los particulares. Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 110010102000 2014 00831 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO -En último lugar, los servicios públicos domiciliarios son una categoría especial de servicios públicos, regulados especialmente por la Carta en los artículos 367 a 370, reglamentados especialmente por la Ley 142 de 1994 y demás normas que la adicionan y reforman, prestados bajo un régimen de libre empresa en el que compiten el Estado, las comunidades organizadas y los particulares.

De estos sencillos enunciados se aprecia que en la actualidad no es posible encajar la actividad prestacional del Estado en las definiciones de función administrativa o de actividad industrial y comercial, de manera que la prestación de servicios públicos posee un régimen especial, que en los casos en que el Estado compite con los particulares, les es común a ambos. De lo expuesto se deduce también que es totalmente justificada la división tripartita que trae la Ley 489 de 1998 de los objetos o cometidos que desarrollan las entidades públicas, en funciones administrativas, prestación de servicios públicos y actividades industriales y comerciales.

Ahora bien, la expresión estructura del Estado aparece en la Constitución Política como título del capítulo 10 del Título V que se ocupa de la organización del Estado. El artículo 113 contiene la enumeración de los órganos que conforman la estructura del Estado, que son las tres ramas del poder más los órganos autónomos e independientes, todos ellos constituidos para el cumplimiento de las funciones propias del Estado. Esta noción incluye entonces todas las estructuras burocráticas encargadas de cumplir todas las funciones del Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 110010102000 2014 00831 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Estado, como la legislativa, la ejecutiva, la judicial, y las demás, que tendrán carácter administrativo.

La Ley 489 de 1998 utiliza el término entidad en dos sentidos, el uno como sinónimo de cualquier estructura administrativa, con o sin personalidad jurídica, y el otro como sinónimo de persona jurídica de derecho público, que son la mayoría de las veces, por oposición a los organismos o dependencias que son estructuras administrativas que forman parte de la Nación, los departamentos o los municipios. Al no existir una definición legal propiamente, en las diferentes leyes y normas en que se utiliza esta expresión, debe buscarse por el intérprete su significado, pese a lo cual, estima la Sala que debe utilizarse el término entidad pública como sinónimo de persona jurídica de derecho público. La misma Ley 489 de 1998, se refiere a la administración pública, en su artículo 39, como el conjunto de "organismos que conforman la rama

ejecutiva del poder público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado colombiano." En esta definición se incluyen los organismos que forman parte de la rama ejecutiva, esto es aquellas estructuras carentes de personalidad jurídica, además de las entidades públicas que ejerzan una de dos tipos de funciones, las administrativas y las de servicios públicos del Estado. De este breve resumen concluye la Sala que cuando la Ley 489 de 1998 engloba dentro de la administración pública los organismos y entidades que Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 110010102000 2014 00831 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO tienen a su cargo la prestación de servicios públicos del Estado colombiano, es perfectamente claro que cobija las estructuras administrativas que carecen de personalidad jurídica y conforman la Nación pues habla de los organismos, y de las que tienen este atributo, dado que se refiere a entidades, en ambos casos siempre y cuando presten servicios públicos. Es necesario insistir en que el hecho de que los organismos y entidades públicos compitan con los particulares bajo un mismo régimen especial, en el suministro de los servicios públicos, no transforma aquellos órganos en sujetos privados, pues como se ha expuesto, son entidades públicas las personas jurídicas creadas o autorizadas por la ley, la ordenanza o el acuerdo, con algún tipo de aporte de recursos estatales. Por esta razón, la Ley 489 de 1998 las engloba en la administración pública en el artículo 39

que se comenta. El parágrafo 2° del artículo 68 de la Ley 489 de 1998, incluye bajo el concepto de entidades descentralizadas, a los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta, las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personaría jurídica, las empresas sociales del Estado, las empresas oficiales de servicios públicos y las demás entidades creadas por la ley o con su autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades industriales o comerciales con personería jurídica autonomía administrativa y patrimonio propio. En relación con el tema de las entidades públicas que prestan servicios públicos, se pueden aplicar a la presente norma los razonamientos expuestos al interpretar el artículo 39 del Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 110010102000 2014 00831 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO mismo estatuto, de suerte que la conclusión es igual para las empresas de servicios públicos domiciliarios llamadas mixtas.

Ahora bien, ante la complejidad de las nuevas realidades económicas, políticas y jurídicas, la vieja dicotomía entre derecho público y derecho privado, que respondía a las funciones que desempeñaran las entidades públicas, se ha desdibujado totalmente en la misma ley, la que pretende responder a esas nuevas situaciones sociales. Cuando se estudian con cierto nivel de detalle las diferentes entidades públicas, se encuentra que el derecho aplicable no es uno solo, y que por lo general hay que distinguir múltiples aspectos o elementos que las conforman,

con el fin de poder determinar para cada uno de estos, cuáles son las normas que los regulan. Sin pretender hacer una enumeración completa, pueden separarse al menos los siguientes aspectos en una entidad, para efectos de la definición del derecho aplicable: el acto de creación o autorización, el de la organización, el régimen de sus actos, el de sus contratos, el del personal, el de sus bienes y dineros. Pasa la Sala a describir brevemente estos aspectos. El derecho aplicable al acto de creación o de autorización. En cuanto al acto de creación o de autorización de la entidad, se entiende que debe estar contenido en una norma de rango legal, o en una ordenanza departamental o un acuerdo municipal, actos jurídicos que obviamente están sometidos al derecho público. La definición de la estructura de la administración es una competencia reservada al legislador, a las asambleas ya los concejos. No puede argumentarse que cuando una entidad pública se "rige por el derecho Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 110010102000 2014 00831 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO privado" en virtud del principio de la autonomía de la voluntad, puede crear o constituir libremente filiales, fundaciones etc. Siempre la definición sobre la estructura de la administración será una decisión política, que es de competencia del Congreso, las asambleas o concejos, y por lo mismo siempre estará sometido al derecho público.

El derecho de la organización. El acto o conjunto de actos por los que se organiza la persona jurídica, llamado por la doctrina derecho de la organización, puede estar regido por el derecho público o por el privado.

Ejemplo de los primeros son los establecimientos públicos, pues son organizados directamente por la ley, y de los segundos una sociedad de economía mixta, que son constituidas "bajo la forma de sociedades comerciales." Hace notar la Sala que la expresión transcrita del artículo 97 de la Ley 489 de 1998 es exacta, y se refiere a la forma de su constitución, sin que pueda extenderse a otros campos de esta entidad como el de la autorización para su creación. El régimen aplicable a los actos y su actividad: Por lo general, si la función de la entidad es administrativa, el régimen de los actos es el público, y si la actividad es industrial y comercial, será el privado. Sin embargo, cuando la actividad es de servicios públicos, habrá que revisar en cada caso concreto el régimen de éstos. A manera de ejemplo, la Ley 142 de 1994 de servicios públicos domiciliarios, ordena aplicar el derecho privado en el artículo 32 a sus actos.

El régimen de los contratos: En relación con los contratos de las entidades públicas, es necesario anotar que por lo general ellas encajan en la definición Conflicto negativo d