CSDJ - F11001010200020140105400ADJUNTA20140917090453-2014

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., diez 10 de septiembre de 2014

Magistrado Ponente: Dr. NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO Radicación No. 110010102000201401054 00

Registro proyecto: 8 de septiembre de 2014

Aprobado según Acta N° 73 de 10 de septiembre de 2014

REFERENCIA: Conflicto negativo de jurisdicción Juzgado 6º Administrativo de Descongestión COLISIONANTES: de Villavicencio y Juzgado 2º Laboral del Circuito de Villavicencio DECISIÓN: Asignar a la jurisdicción ordinaria laboral

I. OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones surgido entre el Juzgado 6º Administrativo de Descongestión de Villavicencio y el Juzgado 2º Laboral del Circuito de Villavicencio, con ocasión de la demanda de carácter laboral presentada por la señora Amalia Priscila Peña Pita contra la Caja de Previsión Social de Comunicaciones Caprecom E.P.S., en adelante Caprecom.

II. HECHOS Y ACTUACION PROCESAL 1.- El 27 de octubre de 2011 se repartió al despacho de la magistrada Teresa Herrera Andrade, del Tribunal Administrativo del Meta, con el número de radicación 2011-00609, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que mediante apoderado presentó la señora Amalia Priscila Peña Pita contra

Conflicto de Jurisdicción Radicado número: 110010102000201401054 00 Caprecom1, con el fin de que se declare que la demandante no trabajó para la demandada mediante órdenes de prestación de servicios, sino que en realidad debió haber sido vinculada mediante una relación legal y reglamentaria; por lo cual se debería proceder a pagar los salarios y prestaciones sociales que realmente le habrían correspondido. 2.- Las pretensiones de la demanda son esencialmente las siguientes: i) Que se declare la nulidad del acto administrativo ficto o presunto que se dio al no responderse el derecho de petición radicado el 28 de marzo de 2011, en el cual la demandante reclamaba a Caprecom el pago de los derechos derivados de la relación laboral que se dio del 1 de agosto de 2007 al 30 de abril de 2008, dentro del cual la demandante trabajó en la Clínica Carlos Hugo Estrada Castro de Villavicencio. ii) Que se declare que las órdenes de servicio y la vinculación por intermedio de terceros (cooperativa de trabajo asociado) no constituyeron una relación contractual sino que en realidad se constituyó una relación laboral de naturaleza legal y reglamentaria, en razón de la función desempeñada y de haberse dado los requisitos de una relación de trabajo. iii) Que se declare que la vinculación de la demandante a Caprecom era de carácter indefinido y que terminó por despido injustificado y que, como consecuencia de las anteriores declaraciones, se condene a la demandada al pago de los derechos salariales y prestacionales que en derecho le corresponderían.

De los hechos de la demanda se desprende que la señora Peña Pita habría trabajado como enfermera de la Clínica Carlos Hugo Estrada Castro, vinculada a través de la Cooperativa Salud Solidaria del 1 de agosto de 2007 al 30 de abril de 2008. 3.- Por auto de Sala Unitaria del 15 de diciembre de 2011 (fl. 29-31 c.o.), el Tribunal Administrativo del Meta remitió el asunto, en razón de la cuantía, al reparto de los juzgados administrativos. El reparto se efectuó el 6 de febrero de 2012 y el asunto le correspondió al Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Villavicencio (Rad. 20121 Fl. 1 a 26 c.o. 2 Conflicto de Jurisdicción Radicado número: 110010102000201401054 00 00026), despacho judicial que admitió la demanda mediante auto del 13 de marzo de 2012 (fl. 36-37 c.o.). Posteriormente, el proceso fue remitido al Juzgado 6º Administrativo de Descongestión de Villavicencio, instancia que avocó conocimiento del mismo el 25 de julio de 2012 (fl. 45 c.o.). El proceso continuó su curso normal hasta cuando, durante el traslado para alegar de conclusión, la parte demandada solicitó la nulidad de lo actuado mediante escrito del 9 de septiembre de 2013 (fl. 149-154 c.o.). 4.- Posición del Juzgado 6º Administrativo de Descongestión del Circuito de Villavicencio. Por auto del 9 de diciembre de 20132, ese despacho judicial declaró

la nulidad de todo lo actuado por falta de jurisdicción, dejando al salvo el material probatorio recaudado, y dispuso la remisión de las diligencias al reparto de los jueces laborales del circuito de Villavicencio. La Jueza 6ª Administrativa de Descongestión de Villavicencio consideró que “la actora se desempeñó en el cargo de enfermera, situación que genera falta de jurisdicción, toda vez que, de conformidad con el artículo 12 de la ley 314 de 1996 y el artículo 36 del Decreto 456 de 1997, esta calidad de servidores se vincularían con CAPRECOM, a través de contratos laborales, en consecuencia, sus conflictos en virtud de esta relación son de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral” (fl. 160 c.o.) 5.- Posición del Juzgado 2º Laboral del Circuito de Villavicencio. Repartido nuevamente el asunto, esta vez ante la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, bajo el número de radicación No. 2014-00030, le correspondió al Juzgado 2º Laboral del Circuito de Villavicencio. Ese despacho judicial, mediante auto del 14 de marzo de 20143, se abstuvo de avocar conocimiento del asunto y provocó conflicto negativo de competencia; por lo cual ordenó remitir el expediente a esta Corporación. El Juez 2º Laboral del Circuito de Villavicencio sostuvo lo siguiente: “(…) si bien es cierto que el artículo 2º del C.P.T., modificado por el artículo 2º de la Ley 712 de 2001, asigna a esta Jurisdicción el conocimiento de “Los conflictos jurídicos que se

originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”, causa de envío a este 2 Fl. 156-161 c.o. 3 Fl. 163 c.o. 3 Conflicto de Jurisdicción Radicado número: 110010102000201401054 00 Estrado, también lo es que, acorde con el artículo 238 de la Constitución Política de Colombia, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la única facultada para suspender los efectos de los Actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial, como en el caso de estudio”. 6.- El 30 de abril de 2014 se recibió en esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria la actuación remitida por el Juzgado 2º Laboral del Circuito de Villavicencio, para efectos de dirimir el conflicto de jurisdicciones surgido4.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia La Sala Jurisdiccional Disciplinaria de esta Corporación es competente para resolver los conflictos de jurisdicciones que se presenten entre la jurisdicción ordinaria y la de lo contencioso administrativo. Así lo establece el artículo 256, numeral 6 de la Constitución Política y lo desarrolla el artículo 112, numeral 2 de la ley 270 de 1996. 2.- Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar cuál jurisdicción, entre la contencioso administrativa y la ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, es la competente para conocer de una demanda presentada por una persona natural que solicita se declare que ella trabajó como enfermera directamente para la entidad pública demandada, no mediante órdenes de prestación de servicios suscritas con una cooperativa de trabajadores de la salud, sino en realidad como

empleada pública; por lo cual reclama además el pago los salarios y prestaciones sociales que le habrían correspondido si se le hubiera vinculado como servidora pública. Para resolver el problema principal de asignación de jurisdicción se hará necesario verificar el régimen laboral de la entidad pública demandada, con el fin de 4 Fl. 1 c. CSJ 4 Conflicto de Jurisdicción Radicado número: 110010102000201401054 00 establecer si la demandante tendría vocación legal de trabajadora oficial, o bien de empleada pública. 3.- Solución del conflicto Para dirimir la presente colisión de jurisdicciones, esta Sala procederá a fijar de manera general el marco normativo a seguir en estos asuntos (3.1), para luego entrar a analizar su aplicación en el caso concreto (3.2). 3.1El marco normativo aplicable El sector de la Rama Judicial especializado en administrar Justicia en los asuntos laborales y de seguridad social hace parte de la jurisdicción ordinaria, cuyo rasgo característico es su cláusula general o residual de competencia, en relación con las demás jurisdicciones constitucional y legalmente reconocidas. De ahí que el punto de partida para resolver el presente conflicto de jurisdicción sea lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley Estatutaria 270 de 1996, en virtud del cual la jurisdicción ordinaria “conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”. Asimismo, pasando ahora al campo específico del derecho del trabajo, debe tenerse en cuenta que los artículos 2.1 y 2.6 del Código Procesal del Trabajo y de la

Seguridad Social, modificado por la ley 712 de 2001, disponen que la jurisdicción ordinaria laboral y de seguridad social conoce de las demandas declarativas y de condena derivadas de “los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”, así como de aquellos “que se originan en el reconocimiento y pago de honorarios o remuneraciones por servicios personales de carácter privado, cualquiera que sea la relación que los motive”. Ahora bien, para que la cláusula general o residual a favor de la jurisdicción ordinaria opere, debe previamente verificarse que no exista norma especial que atribuya el conocimiento de cierto tipo de procesos a una de las jurisdicciones especiales. Así, en lo relativo a demandas laborales, deberá verificarse si existe, o no, norma especial que atribuya el conocimiento de ese tipo de asuntos a otra jurisdicción. 5 Conflicto de Jurisdicción Radicado número: 110010102000201401054 00 Procede entonces verificar concretamente el marco normativo aplicable a los procesos laborales que taxativamente pueden someterse a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con base en lo previsto en el CCA – decreto 01 de 1984, estatuto procesal vigente al momento de la presentación de la demanda y que deberá aplicarse al estudiar el presente asunto, tal como lo dispone el artículo 308 del CPACA – Ley 1437 de 2011. Al respecto, la Sala encuentra que en el artículo 82 del CCA se adoptó un criterio general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, aplicable no como una cláusula general y residual de competencia, sino como un criterio

aplicable a falta de regla específica, pues en caso de haber dentro del mismo código o en norma posterior, algún criterio especial de atribución de competencia, se preferirá este sobre aquel. En concreto, la precitada disposición señala, desde un punto de vista orgánico, que “la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado”. Ahora bien, la Sala pone de presente que en los artículos 132.2, 134B.1 y 134B.2 del

CCA se dispone lo siguiente: “Artículo 132. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera

instancia de los siguientes asuntos: (…)

2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan Actos Administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cien (100) salarios mínimos legales mensuales” (negrillas fuera del texto). “ARTICULO 134-B. COMPETENCIA DE LOS JUECES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Artículo adicionado por el artículo 42 de la Ley 446 de 1998.

6 Conflicto de Jurisdicción Radicado número: 110010102000201401054 00 Los Jueces Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:

1. De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter

laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan Actos Administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cien (100) salarios mínimos legales mensuales.

2. De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, cuando se trate de controversias que se originen en una relación laboral legal y reglamentaria o cuando se controviertan Actos Administrativos de carácter laboral expedidos por autoridades del orden nacional, con excepción de los actos referentes a la declaratoria de unidad de empresa y a la calificación de huelga, cuya competencia corresponde al Consejo de Estado en única instancia”.

De los anteriores enunciados normativos de carácter especial se desprende que, en materia laboral, las controversias planteadas por un trabajador oficial y que se relacionen directa o indirectamente con su relación laboral enmarcada en un contrato de trabajo y regida por las normas aplicables a la relación jurídica entre empleador y empleado de conformidad con el derecho laboral individual, no son competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, no obstante la demanda se dirija contra una entidad pública. En otros términos, el contenido normativo de los precitados artículos suponen una excepción al criterio general orgánico del artículo 82 del CCA. En consecuencia, tales controversias deberán ser resueltas por la jurisdicción ordinaria laboral, en los términos del artículo 2.1 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social y la cláusula general y residual de competencia que caracteriza a la jurisdicción ordinaria. En el caso contrario, esto es, cuando se trate de una controversia de naturaleza

laboral surgida entre un servidor público vinculado mediante relación legal y reglamentaria (empleado público) y una entidad pública, la competencia para conocer de este litigio laboral administrativo la tendrá exclusivamente la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 3.2El caso concreto 7 Conflicto de Jurisdicción Radicado número: 110010102000201401054 00 La Sala recuerda que “no es el nomen juris de la demanda lo que determina la jurisdicción a tramitar el proceso, sino la real pretensión y objeto del litigio”5, de tal modo que corresponde al Consejo Superior de la Judicatura, en su calidad de tribunal de conflictos inter-jurisdiccionales, interpretar con carácter vinculante las normas que atribuyen competencias a las jurisdicciones que entran en colisión. Esta labor interpretativa está íntimamente ligada al análisis del caso concreto que consiste en la verificación de la realidad procesal de lo que se pretende con la demanda, integrando para ello las circunstancias de hecho y de derecho que la rodean y condicionan. En cuanto al caso concreto, con base en el contenido y alcance de la demanda, la Sala constata que sus pretensiones son ciertamente de carácter laboral y que ellas se encaminan a que la autoridad judicial decida si, en realidad, la señora Peña Pita laboró directamente y bajo subordinación para Caprecom, al desempeñar la labor de enfermera de la Clínica Carlos Hugo Estrada Castro de Villavicencio; y no mediante órdenes de prestación de servicio provenientes de la Cooperativa de Profesionales de la Salud – Saludsolidaria.

Ahora bien, como se anunció previamente, la Sala procederá a determinar cuál es la vocación legal de la demandante en tanto que potencial servidora pública, bajo la hipótesis de haberse dado una eventual vinculación laboral con la entidad demandada. Para ello debe tenerse en cuenta, en primer lugar, la naturaleza jurídica de Caprecom para la época de los hechos (1 de agosto de 2007 al 30 de abril de 2008). Al respecto se tiene que la ley 314 de 1996 transformó a dicha entidad, la cual dejó en aquel momento de ser un establecimiento público y se convirtió en una empresa industrial y comercial del Estado. Asimismo, en virtud de lo previsto en el artículo 3 de la ley 314 de 1996, Caprecom es dentro del sector salud una Entidad Promotora de Salud (EPS) y, al mismo tiempo, una Institución Prestadora de Salud (IPS), razón por la cual podía ocuparse de la gestión de la Clínica Carlos Hugo Estrada Castro de la ciudad de Villavicencio. 5 CSJ, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, sentencia del 16 de enero de 2013, Rad. 2012-02113, M.P. Dra. María Mercedes López Mora. En aquella ocasión, esta Sala agregó que “Aceptar el rótulo de la demanda como determinante en la escogencia de la jurisdicción, es dejar al arbitrio de las partes algo que es potestativo de legislador, es la Ley la que establece las reglas de competencia, sólo que por interpretaciones que suelen dar a ciertas normas los operadores judiciales, registran las diligencias posiciones encontradas frente a hechos aparentemente confusos, donde surge necesaria la intervención del (sic) un juez del conflicto, quien por

mandato Constitucional y legal adscribe el conocimiento al competente con fuerza vinculante para los intervinientes y los Jueces trabados en el conflicto”. 8 Conflicto de Jurisdicción Radicado número: 110010102000201401054 00 La Sala recuerda entonces que la regla general para las EICE es que, en principio, quienes laboren para ellas son trabajadores oficiales vinculados mediante contrato de trabajo, y sólo excepcionalmente, aquellos servidores que ocupen cargos directivos, de confianza y manejo, podrían ser vinculados como empleados públicos con relación legal y reglamentaria respecto de la Administración pública. En el caso específico de Caprecom, existe norma especial pues el artículo 12 de la ley 314 de 1996 dispuso claramente lo siguiente: “ARTÍCULO 12. CLASIFICACIÓN DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS DE CAPRECOM. Quienes desempeñen los cargos de Director General, Secretario General, Directores Regionales, y Jefes de División, serán empleados públicos. Los demás servidores públicos vinculados a la planta de personal existentes a la fecha de promulgación de la presente ley, pasarán a ser trabajadores oficiales” (negrillas fuera del texto). Para el caso concreto, toda vez que la demandante ejerció la labor de enfermera entre el 2007 y el 2008, queda claro que en virtud de la diposición legal que se acaba de señalar, ella tendría vocación legal de trabajadora oficial y no de empleada pública, pues no ocupó cargos directivos en la entidad demandada. En ese orden de ideas, de conformidad con el marco normativo aplicable al presente asunto, la actuación aquí estudiada no puede ser conocida por la Justicia

Contencioso Administrativa, sino por el Juez Ordinario Laboral. Ello ocurre porque, como se indicó en abstracto, el Código Contencioso Administrativo excluyó las controversias de los trabajadores oficiales del objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y porque, de otro lado, el artículo 2.1 del CPT dispone que la jurisdicción ordinaria laboral deberá conocer de los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo. En conclusión, el presente conflicto de jurisdicción suscitado deberá dirimirse asignándole el conocimiento del asunto a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social. Accesoriamente, esta Sala aclara, en sentido diferente al sugerido por el Juez 2º Laboral del Circuito de Villavicencio, que los pronunciamientos de una entidad pública en calidad de empleador, emitidos en el marco de un contrato de trabajo suscrito con un trabajador oficial, no pueden 9 Conflicto de Jurisdicción Radicado número: 110010102000201401054 00 entenderse desde un punto de vista material como actos administrativos que deban ser previamente demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues ellos se entienden incorporados como parte de las controversias que se pueden desprender de manera directa o indirecta de un contrato de trabajo, o de una relación de trabajo de aquella persona con vocación legal de trabajador oficial. La presente decisión es plenamente vinculante y tiene efectos de cosa juzgada, por lo cual los despachos judiciales implicados no podrán volver a debatir – por los mismos hechos y razones aquí estudiadas – lo relativo al juicio de asignación de

jurisdicción. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución y de ley, RESUELVE: PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado 6º Administrativo de Descongestión de Villavicencio y el Juzgado 2º Laboral del Circuito de Villavicencio, asignando el conocimiento del caso a la jurisdicción ordinaria laboral, representada por el segundo de ellos. En consecuencia, REMÍTASE de manera inmediata la totalidad del expediente al Juzgado 2º Laboral del Circuito de Villavicencio, para que reasuma el conocimiento del proceso radicado bajo el número 2014-00030, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído. SEGUNDO.- COMUNÍQUESE y ENVÍESE copia de esta providencia al Juzgado 6º Administrativo de Descongestión de Villavicencio.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

10 Conflicto de Jurisdicción Radicado número: 110010102000201401054 00

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA PEDRO ALONSO SANABRIA

PRESIDENTA BUITRAGO

VICEPRESIDENTE

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

MAGISTRADO MAGISTRADA

ANGELINO LIZCANO RIVERA NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO

MAGISTRADO MAGISTRADO

WILSON RUIZ OREJUELA

MAGISTRADO

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

SECRETARIA JUDICIAL

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