CSDJ - F11001010200020140112000ADJUNTA20141006113539-2014

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., Primero (1) de octubre de dos mil catorce (2014) Magistrado Ponente JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO Radicación No. 110010102000201401120 00/2274C Aprobado según Acta No. 081 de esta misma fecha ASUNTO Procede la Sala a dirimir el conflicto de Jurisdicción entre la Justicia Contencioso Administrativa, representada por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera de Oralidad y la Justicia Ordinaria, representada por el Juzgado Primero Civil del Circuito de San Gil, con base en la DEMANDA EJECUTIVA impetrada por INVERSIONES CUAS S.A. EN LIQUIDACIÓN, en contra de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE SANTANDER - CAS HECHOS La sociedad INVERSIONES CUAS S.A. EN LIQUIDACIÓN, a través de apoderada, interpuso demanda Ejecutiva, ante el Juez Administrativo (reparto), el día 27 de noviembre de 2013, con el fin “que libre mandamiento de pago en contra de la demandada referida quien es la encargada e integrante del Sistema de Gestión de Riesgo conforme a las funciones establecidas en las leyes 99 de 1993, 1523 de 2012 y 388 de 1997, representada por su Secretario General EDWIN ALBERTO ÁVILA RAMOS, o quien haga sus veces por las siguientes sumas de dinero: “a) por la suma de DOS MIL NOVENTA Y SEIS MILLONES SETECIENTOS SETENTA Y

CINCO MIL DOSCIENTOS PESOS M/L.($2.096.775.200), valor estimado razonadamente bajo la gravedad del juramento y discriminado de la siguiente manera:

VALOR DE LA RESIEMBRA: $ 280.000.000

VALOR DEJADO DE PERCIBIR $1.003.867.200

GASTOS GENERALES $ 100.000.000

FRUTOS DEJADOS DE PERCIBIR

POR INCUMPLIMIENTO EN LA

EJECUCIÓN DE LAS MEDIDAS CORRECTIVAS: $ 712.908.000

TOTAL GENERAL $2.096.775.200

Surgido de la estimación a que se contrae la liquidación que hace parte de este libelo ejecutor. b) por los intereses a la tasa estipulado en el artículo 195 de la Ley 1437 de 2011 c) por las costas y gastos que demande la ejecución, incluyendo las agencias en Derecho (artículo 188 ibídem) El fundamento fáctico de la demanda corresponde a que la actora es propietaria de un predio denominado Monterrey ubicado en el Municipio de Cimitarra, por lo cual la actora a través de su representante, se hizo presente ante la entidad demandada, solicitando por medio de un derecho de petición y al ver la gravedad del problema, se realizara una investigación ambiental, considerando que un lindante de la Hacienda Monterrey, refiriendo al propietario de la Hacienda la Esperanza, había construido un terraplén sin la implementación de obras de cauce del drenaje natural de Caño Baul, lo que ocasionó la obstrucción total del canal natural del caño que pasa por la Hacienda Monterrey al otro predio.

Sostuvo que el señor Peláez, representando a la Hacienda Monterrey, impetró la intervención de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE SANTANDER “CAS”, iniciando la investigación respectiva, profiriendo los actos administrativos respectivos a orden a establecer el restablecimiento de los derechos vulnerados a las propiedades de la sociedad INVERSIONES CUAS S.A EN LIQUIDACIÓN, tal y como se demuestra en la Resolución 0407 del 31 de octubre de 2006. Adujo que con fundamento en la investigación la CAS, el 25 de mayo de 2007, generó la Resolución Administrativa No. 027, por medio de la cual resolvió la investigación objeto de queja, disponiendo requerimientos a cada uno de los propietarios de los diferentes predios, incluyendo la propiedad de la hacienda afectada, lo que motivó que ésta y ante la inconformidad por dicho acto administrativo, presentara recurso de reposición en julio 30 de 2007, siendo resuelta por Resolución 198 de 2008, en la cual requirió a los propietarios de la Finca el Sorrento para que restituyan el cauce de los Caños Aguas Claras y el Ermitaño a su cauce natural, enlistando las obras a realizar, el tiempo de estudio de factibilidad y la construcción material. Indicó que aunque no es de interés para la proposición, anotó que se trató por medio de una revocatoria directa dejar sin valor las Resoluciones 027 del 25 de mayo de 2007 y 198 del 30 de septiembre de 2008, con resultados adversos para quien pretendió el acto de revocatoria, puesto que la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE SANTANDER CAS, la despachó desfavorablemente

como se desprende de la Resolución 134 del 15 de julio de 2009. Manifestó, que pese a varios estudios por parte de expertos en medio ambiente nombrados por la demandante y las multas impuestas a los predios Sorrento y Tierra Adentro, el perjuicio seguía latente y sin solución válida a la vista, interponiéndose varios recursos contra las decisiones de multas, las cuales seguían atropellando sus derechos, por lo cual viendo la desidia de la CAS, el 31 de marzo de 2009, la actora junto con el señor Hernán Correa, solicitaron a través de un funcionario de mando de la Corporación, el cumplimiento de la Resolución No. 198 del 30 de septiembre de 2008 a los propietarios de los predios infractores, puesto que el incumplimiento ostensible y soterrado, estaba y está ocasionando perjuicios de incalculable valor por las inundaciones de un área de 200 hectáreas de la Hacienda Monterrey. Arguyó que después de varios años e ires y venires, se dictaron por parte de la Corporación Autónoma Regional de Santander CAS, otras tantas resoluciones administrativas, sin embargo ese misma entidad ha hecho caso omiso y se ha sustraído sistemáticamente a las obligaciones que le imponen no solo la ley, sino las mismas resoluciones administrativas que emitió, por lo cual, se tuvo que impetrar demanda de acción de cumplimiento, en donde se accedieron a las pretensiones, por lo cual ordenó a la accionada para que en el término de 10 días hábiles siguientes a la notificación, procediera a dar cumplimiento a las resoluciones de la acción que fueron emitidas años anteriores.

Informó que la acción de cumplimiento no fue cumplida, hecho informado al Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, quien abrió el correspondiente incidente de desacato, en donde al interior del mismo la accionada presentó una carta de información de actividades, destacando varios aspectos del por qué no ha dado cabal cumplimiento; reiterando que pese a todos los intentos para que la CAS efectivamente realizara los trabajos, no lo ha hecho siendo el perjuicio latente y evidente, por lo cual la Corporación Autónoma Regional de Santander CAS, es la única responsable de todos los perjuicios ocasionados, los cuales deben ser resarcidos en la medida de su demostración y acreditación. Finalmente tasó los perjuicios ocasionados con la desatención de las ordenes y obligaciones por parte de la demandada, empezando por el lucro cesante, peticionando conforme lo dispuesto en el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, tener en cuenta las copias autenticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria como títulos ejecutivos, ya que ellos reconocen un derecho o la existencia de obligación, clara, expresa, exigible a cargo de la autoridad administrativa. (v. fls. 23 a 38) ACONTECER PROCESAL - El proceso Ejecutivo, correspondió conocerlo al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA PRIMERA DE ORALIDAD, quien mediante auto adiado 16 de enero de 2014, declaró la falta de competencia, bajo el argumento que se inicia la demanda sin especificar cuál es el título que se aporta como ejecutivo, tornándose imposible en esas circunstancias, radicar la competencia en razón de

territorio en dicha Corporación; por lo cual, de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 23 del Código de Procedimiento Civil que señala que la competencia radica en el domicilio del demandado, ordenó la remisión del caso al Tribunal Administrativo de Santander. - Tal decisión fue objeto de recurso de reposición por parte de la actora; por lo tanto, el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera de Oralidad, en decisión adiada del 5 de febrero de 2014, dispuso reponer el auto primigenio, pero ordenó remitir las diligencias al Juez Civil del Circuito de San Gil, fundando su determinación en que si bien como lo indica la actora en su escrito contentivo del recurso, el título ejecutivo son las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, ello no significa que el proceso ejecutivo a que dan lugar tales actos sea de su conocimiento, pues el artículo 297 del CPACA hay que interpretarla con el artículo 104 del mismo código, que define el objeto de la jurisdicción contenciosa y para el caso en específico, el tipo de procesos ejecutivos que conocería, en donde no se encuentra el que se pretende en la demanda, ordenando la remisión a los juzgados Civiles atendiendo lo preceptuado en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil. (v. fls. 81, 87 y 88) - El caso fue remitido a los Civiles de San Gil – Santander, correspondiéndole su conocimiento al Juzgado 1º Civil del Circuito, quien mediante auto del 8 de abril de 2014, declaró su falta de competencia y jurisdicción, proponiendo el conflicto

negativo de competencias, bajo el argumento que los títulos aportados por la demandante como títulos ejecutivos, para el caso en concreto, actos administrativos expedidos por la CAS, se encuentran establecidos como norma especial, propia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en virtud de lo reglado en el capítulo II, título IX, artículo 297, numeral 4º del CPACA, norma especial que guarda consonancia con lo preceptuado en el artículo 104 ibídem. Conforme lo precedente, la obligación objeto de reclamo por vía ejecutiva, no solamente se dirige contra un ente corporativo de carácter públicoC.A.S., sino además, por la naturaleza de los títulos objeto de ejecución, la competencia se encuentra adscrita en la jurisdicción contenciosa, más no en la civil como erradamente lo sostuvo el Tribunal Administrativo de Antioquia. (v. fls. 4 a 8)

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De conformidad con las atribuciones consagradas en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, en armonía con el numeral 2 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para, entre otros, dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la Ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales. 2.- Problema jurídico.

Lo primero que hay que aclarar dentro del presente asunto es que, al haber entrado en vigencia el pasado 2 de julio, la Ley 1437 de 2011, “[p]or la cual se expide el

Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, habrá de tenerse en cuenta lo previsto en el artículo 308 cuyo tenor literal es el siguiente: “Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior.”. (Resaltado no original). Por tanto, al haberse presentado la demanda que ocupa la atención de esta Sala, con posterioridad a la entrada en vigencia del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (27 de noviembre de 2013), deberán tenerse en cuenta estas normas sobre la jurisdicción. 3.- Problema jurídico. Entendida la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia, la Ley la divide en diversas clases, según la naturaleza del derecho objetivo cuya protección se invoca, por tanto, corresponde a la justicia ordinaria (civil), el conocimiento de las controversias de derecho privado y a la contencioso administrativa, el de los conflictos que se presenten entre la administración y los particulares cuando se hallen bajo el imperio del derecho administrativo. Por su parte, la competencia, ha sido definida como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto.

Así, se tiene que el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, bien porque ambos funcionarios estiman que es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar que no le corresponde, evento en el cual será negativo, y para que este se estructure o proceda es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: a.- Que al funcionario judicial se le haya asignado o esté tramitando determinado proceso. b.- Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo, y c.- Que el asunto se encuentre en trámite, es decir que no se haya proferido fallo definitivo. En ese orden de ideas, y teniendo en cuenta que en el caso que hoy nos ocupa, procederá la Sala a hacer el pronunciamiento que en derecho corresponda. Ahora bien, encuentra esta Sala que el presente asunto se concatena a que se dirima la controversia suscitada en lo referente al conflicto negativo de competencias entre el Juzgado 1º Civil del Circuito de San Gil y el Tribunal Administrativo de Antioquia, a razón del conocimiento de un proceso ejecutivo de INVERSIONES CUAS S.A. contra la CORPORACIÓN AUTONÓMA REGIONAL DE SANTANDER C.A.S., en donde se allegaron como títulos ejecutivos varias de las resoluciones emitidas por la corporación atrás referida. La competencia generalmente se determina por ciertos factores, como el objetivo, delimitado por la naturaleza del asunto y la cuantía; el subjetivo, referido a la calidad de las partes que intervienen en el litigio; el funcional, relativo a la instancia; el territorial, respecto al domicilio de las partes, y el de conexión o fuero

de atracción, en virtud del cual un solo juez puede decidir distintas pretensiones acumuladas que por su naturaleza u otros factores que le correspondería conocer a jueces distintos. De los hechos enunciados, y los planteamientos ya reseñados de la justicia ordinaria y Contenciosa, debe la Sala resolver el problema jurídico relativo a la competencia para conocer del presente asunto donde se pretende principalmente se libre orden de pago por varias sumas de dinero, trayendo como título ejecutivo para tales efectos, unas copias auténticas de unos actos administrativos expedidas por la Corporación Autónoma de Santander CAS, por no cumplir con las ordenes allí emitidas y hacer caso omiso a la orden emitida por el Tribunal Contencioso, al interior de una acción de cumplimiento. Revisando el contenido de la demanda incoada ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, encontramos primeramente que la parte demandante no está atacando los valores ordenados como multa al interior de las resoluciones emanadas por el ente pasivo, sino que está inconforme con la desidia por parte del C.A.S, al no haber atendido lo ordenado por el Tribunal Contencioso Administrativo al interior de la acción de cumplimiento, así como no tomar correctivos o propender porque se cumplieran las determinaciones existentes al interior de los actos administrativos. En ese orden de ideas, de la lectura de la demanda aparece con claridad que no se encuentra en discusión la naturaleza pública de la entidad demandada, que lo es la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE SANTANDER, lo cual supone que, conforme al criterio orgánico establecido en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, sería a la jurisdicción de lo contencioso administrativo a quien corresponde

dirimir la controversia jurídica, pues dicha norma establece con absoluta claridad que esa jurisdicción conoce de las controversia originadas en litigios donde sean parte las “entidades públicas”. Por otra parte, es procedente determinar ¿qué es lo que el demandante discute o debate a través de su demanda?, para lo cual es necesario analizar las pretensiones de la misma, de las cuales se extrae con total claridad que se trata de una acción ejecutiva, tal y como igualmente se dejó sentado en el poder conferido al abogado, con la cual busca el demandante el pago de unos perjuicios que él considera fueron ocasionados por la entidad demandada, al no haber hecho cumplir sus resoluciones por medio de las cuales requirió a varias entidades, impuso multas y ordenó realizar varias obras tendientes a mitigar el daño causado al demandante, especificando en el cuerpo total de la demanda que se tenga en cuenta “ en su valor legal y como títulos ejecutivos los Actos Administrativos a que se refieren las Resoluciones 00000138 del 8 de marzo de 2011; 00000410 del 31 de mayo de 2011 y 00000663 del 22 de julio de 2011, todas ellas con las constancias de su notificación y ejecutoria expedidas por la Entidad accionada. (Resaltado no original, fl 36). Por tanto, para resolver el conflicto de jurisdicciones planteado, resulta pertinente argüir que los procesos ejecutivos cuyo conocimiento corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, conforme a lo previsto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), son los siguientes: “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer,

además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos:

1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable.

2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado.

3. Los relativos a contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan o hayan debido incluirse cláusulas exorbitantes.

4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.

5. Los que se originen en actos políticos o de gobierno.

6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades.” Como se ve, en estos no se incluyen los ejecutivos contenidos en otro tipo de actos administrativos. A este respecto, comparte la Sala lo expuesto por el representante de la Jurisdicción Contencioso Administrativa al rehusar la competencia para conocer del proceso ejecutivo que aquí se discute, en el sentido de que, la competencia atribuida a esa Jurisdicción en el canon 104

del CPACA, en cuanto a los actos administrativos se refiere al control de legalidad de ellos, a través de las acciones descritas en los artículos 138, 139 y 140 ibídem, más no a ejecutivos derivados de tales actos administrativos. Y, en cuanto se refiere a la previsión del artículo 297, numeral 4º del nuevo Código contenido en la Ley 1437 de 2011, ésta consagra los requisitos formales del acto administrativo para que sea reputado como título ejecutivo, lo cual en modo alguno puede interpretarse – conforme lo hace el representante de la Justicia Civil Ordinaria en este casocomo la asignación de competencia a la Jurisdicción Contencioso Administrativa para el conocimiento de todo proceso ejecutivo cuyo título esté contenido en un acto administrativo. Por otra parte, el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil (hoy artículo 15 del Código General del Proceso), consagró que denominada Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil, conoce de “Corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la Ley a otra jurisdicción. Corresponde a la jurisdicción Ordinaria en su Especialidad civil, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra especialidad jurisdiccional ordinaria. Corresponde a los jueces civiles del circuito todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otro juez civil.” En consecuencia, la Sala estima que quien debe conocer del asunto en conflicto conforme a lo dicho en precedencia es la justicia Ordinaria, toda vez que en la demanda se aportó como anexo y base de la demanda como títulos ejecutivos copia auténtica de las Resoluciones Nos: 00000138 del 8

de marzo de 2011; 00000410 del 31 de mayo de 2011 y 00000663 del 22 de julio de 2011, todas ellas con las constancias de su notificación y ejecutoria expedidas por la Entidad accionada, en donde se impartían unas ordenes al propietario del predio “la esperanza”, se le multaba al mismo propietario del predio en mención con la suma de $51.500.000.oo y se requería para la vigilancia de las obras a varias entidades, las cuales pretende el actor hacer valer como títulos ejecutivos y de ésta forma sustentar sus pretensiones, sin embargo la acción ejecutiva que pretende Inversiones CUAS S.A. en Liquidación, no se encuentra inmersa en la normatividad atrás transcrita, debiéndose por contera remitirse a lo preceptuado en el artículo 15 del Código General del Proceso. Por lo tanto, después de hacer el análisis de las normas previstas para el caso en concreto, y en casos como el sometido a estudio, donde la entidad demandatoria del actor es la de iniciar un proceso ejecutivo contra la C.A.S., y como quiera que aquí no se está discutiendo la legalidad de ningún acto administrativo, sino lo pretendido por la sociedad en liquidación es iniciar una demanda ejecutiva con fundamento en unos actos administrativos; es indudable que el demandante debe acudir a la Jurisdicción Ordinaria, con el fin de que se cristalice dicho pago, que es en últimas reiterase lo que se pretende en la demanda, sin que sea del resorte del Juez del Conflicto entrar a determinar si en el caso sub análisis se dan o no los supuestos para la prosperidad de las pretensiones o si cumplen o no los requisitos exigidos

para ser considerados como títulos ejecutivos los documentos aportados, pues ese es precisamente el tema que deberá debatirse ante el juez natural de esta clase de controversias. Visto lo anterior, no cabe duda que la pretensión ejecutiva que es aquí objeto de conflicto, deberá ser enviada al conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria, porque es dicha jurisdicción quien conforme a los preceptos normativos le corresponden conocer de los procesos ejecutivos que no se encuentren taxativamente denominados en otra normatividad, como sucede en el presente caso,. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE: PRIMERO: DECLARAR que el proceso EJECUTIVO instaurado por INVERSIONES CUAS S.A. contra la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE SANTANDER CAS, le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria en cabeza del JUZGADO PRIMERO CIVIL DEL CIRCUITO DE SAN GIL – SANTANDER - ORALIDAD, de conformidad con las consideraciones expuestas por esta Sala.

SEGUNDO: Envíense el expediente al citado Juzgado y copia de la presente providencia al tribunal Administrativo de Antioquia, para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA

Presidenta

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO

Vicepresidente Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ANGELINO LIZCANO RIVERA

Magistrada Magistrado

NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO WILSON RUIZ OREJUELA

Magistrado Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial