CSDJ - F11001010200020140121500ADJUNTA20141027120207-2014

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., veintidós (22) de octubre de 2014

Magistrado Ponente: Dr. NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO Radicación No. 110010102000201401215 00

Registro proyecto: 20 de octubre de 2014

Aprobado según Acta N° 89 de 22 de octubre de 2014

REFERENCIA: Conflicto negativo de jurisdicción Juzgado 17 Laboral del Circuito de Bogotá y

COLISIONANTES: Juzgado 14 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá Asignar a la jurisdicción de lo contencioso DECISIÓN: administrativo

I. OBJETO DE LA DECISION Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicción surgido entre el Juzgado 17 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 14 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, con ocasión del proceso inicialmente promovido, bajo el rótulo de demanda ordinaria laboral, por el señor Rafael Ángel Ortiz Bayona contra la empresa industrial y comercial del Estado “Administradora Colombiana de Pensiones”, en adelante Colpensiones.

II. HECHOS Y ACTUACION PROCESAL 1.- El 7 de febrero de 2013, el señor Rafael Ángel Ortiz Bayona presentó, mediante apoderado judicial, demanda ordinaria laboral contra Colpensiones1, cuyas pretensiones son en síntesis las siguientes: 1 Fl. 1-85 c.o.

Conflicto de Jurisdicciones Radicado número: 110010102000201401215 00

1. Que se declare que el demandante, en calidad de médico especialista que ha laborado para varias Empresas Sociales del Estado, ostenta la calidad de servidor público. ii) Que se declare que al demandante lo cobija el régimen de transición en materia de pensiones en relación con el régimen general de la ley 100 de 1993, y que se reconozca su derecho a la pensión con base en la legislación anterior a la entrada en vigencia del estatuto general de la seguridad social integral. iii) Que se condene a Colpensiones a reconocerle y pagarle al demandante la pensión de jubilación a que tiene derecho en su condición de beneficiario del régimen de transición, de forma retroactiva, indexada y permanente. iv) Que se condene a la entidad demandada al pago a favor del demandante de los perjuicios morales y materiales causados por la negación de su derecho a la pensión de jubilación. 2.- Posición del Juzgado 17 Laboral del Circuito de Bogotá. La demanda fue repartida al Juzgado 17 Laboral del Circuito de Bogotá, bajo el número de radicación 2013-00068, despacho judicial que en auto del 13 de febrero de 2013 admitió la demanda (fl. 188-189 c.1). El trámite continuó su curso normal hasta la celebración de la audiencia del 4 de septiembre de 2013, en la cual el precitado despacho judicial declaró la nulidad de todo lo actuado por falta de jurisdicción para haber conocido del trámite (fl. 464-465 c.1 con CD). Adicionalmente, se ordenó la remisión del expediente al reparto de los juzgados administrativos de Bogotá.

De acuerdo con el Juez 17 Laboral del Circuito de Bogotá (minutos 7:04 y ss. CD fl.

464 c.1), resulta necesario tener en cuenta la vinculación laboral del demandante para efectos de establecer la jurisdicción competente para resolver sobre sus pretensiones. Por ello, toda vez que el señor Ortiz Bayona trabajó como médico de empresas sociales del Estado, debió haber sido vinculado como empleado público, pues sus actividades laborales no encuadran dentro de aquellas de mantenimiento o servicios generales para ser considerado trabajador oficial. En consecuencia, dando aplicación a lo previsto en el artículo 2 de la ley 712 de 2001 y, en concordancia con jurisprudencia de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Conflicto de Jurisdicciones Radicado número: 110010102000201401215 00 Justicia y el Consejo de Estado invocada por el respectivo despacho, sería la jurisdicción de lo contencioso administrativo la llamada a conocer del asunto. 3.- Posición del Juzgado 14 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá. Repartido nuevamente el asunto, esta vez ante la justicia contencioso administrativa, le correspondió al Juzgado 14 Administrativo de Bogotá (Rad. 201300521), despacho que en un primer momento ordenó la adecuación de la demanda a los requisitos del CPACA – ley 1437 de 2011, mediante auto del 31 de octubre de 2013 (fl. 472-474 c.1). Contra esa decisión se interpuso recurso de reposición por la parte demandante, quien pidió se declarase la falta de jurisdicción para conocer del asunto. Por auto del 31 de enero de 2014 (fl. 493-499 c.2), el Juzgado 14 Administrativo de Bogotá no repuso la providencia atacada y se pronunció respecto

del alcance dentro del caso concreto de las normas de jurisdicción y competencia relativas a los trabajadores oficiales y los empleados públicos de las ESE en materia de seguridad social. Sin embargo, en un segundo momento procesal posterior a la adecuación y modificación de la demanda bajo el rótulo de nulidad y restablecimiento del derecho, el mismo Juzgado 14 Administrativo Oral de Bogotá declaró, en auto del 24 de abril de 2014 (fl. 563-566 c.2), la falta de jurisdicción y suscitó conflicto de competencia con la jurisdicción ordinaria, por lo cual ordenó la remisión del expediente a esta Superioridad. La Jueza 14 Administrativa de Bogotá consideró que “al analizar detenidamente el expediente, se observa que el demandante – Rafael Angel Ortiz Bayona – para el mes de abril de 2012 (folio 416) ha efectuado cotizaciones al Sistema de Seguridad Social – Pensiones – como trabajador independiente, razón suficiente para establecer que el juez competente para conocer y decidir el asunto es el Ordinario Laboral” (fl. 565 c.2). 4.- Mediante oficio No. 0724/14 del 13 de mayo de 2014, recibido el 15 de mayo del mismo año, el Juzgado 14 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá allegó a esta Corporación la actuación objeto de colisión de jurisdicción2. Asimismo obran en el expediente del Consejo Superior de la Judicatura comunicaciones del apoderado del señor Rafael Angel Ortiz Bayona, radicadas el 25 de julio de 2014 (con respuesta del 8 de agosto de 2014) y el 3 de septiembre de 2014 solicitando la

pronta decisión del conflicto de jurisdicción suscitado (fl. 6-13 c. CSJ). 2 Fl. 1, c. CSJ Conflicto de Jurisdicciones Radicado número: 110010102000201401215 00

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia La Sala Jurisdiccional Disciplinaria de esta Corporación, en su calidad de supremo tribunal de conflictos dentro del ordenamiento jurídico colombiano, es competente para resolver los conflictos de jurisdicción que se presenten entre las jurisdicciones ordinaria y de lo contencioso administrativo. Así lo establece el artículo 256, numeral 6 de la Constitución Política y lo desarrolla el artículo 112.2 de la ley 270 de 1996. 2.- Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar cuál jurisdicción, entre la ordinaria laboral y de seguridad social y la contencioso administrativa, es la competente para conocer de un proceso en el cual se pide, por un lado, el reconocimiento de la calidad de “servidor público” de un profesional de la medicina que habría laborado para hospitales públicos y empresas sociales del Estado; y por otro lado, se solicita el reconocimiento del derecho a recibir una pensión de jubilación en virtud del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la ley 100 de 1993, pensión que habría sido injustamente negada por Colpensiones, entidad demandada.

Teniendo en cuenta que uno de los despachos involucrados en el presente conflicto negativo de competencia afirma que el demandante habría seguido cotizando a la seguridad social, en calidad de trabajador independiente, deberá evaluarse adicionalmente este punto en torno a su configuración y alcance respecto de las

pretensiones de la demanda y del juicio de asignación de jurisdicción que realiza la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. 3.- Solución del conflicto Para dirimir la presente colisión de jurisdicciones, esta Sala procederá a delimitar el marco normativo general a seguir en estos asuntos (3.1), para luego aplicarlo al caso concreto (3.2). Conflicto de Jurisdicciones Radicado número: 110010102000201401215 00 3.1El marco normativo aplicable De conformidad con el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social – CPT, modificado por el artículo 6223 de la Ley 1564 de 2012 – Código General del Proceso, la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social conoce de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. Ahora bien, una correcta interpretación de la anterior disposición implica considerar igualmente que el sector de la Rama Judicial especializado en administrar Justicia en los asuntos laborales y de seguridad social hace parte de la jurisdicción ordinaria, cuyo rasgo característico es su cláusula general o residual de competencia, en relación con las demás jurisdicciones constitucional y legalmente reconocidas. De ahí que el verdadero punto de partida para resolver el presente conflicto de jurisdicción sea lo dispuesto en el artículo 12 de la ley estatutaria 270 de 1996, en virtud del cual la jurisdicción ordinaria “conocerá de todos los asuntos que no

estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción” (negrillas fuera del texto). Es por ello que, en completa armonía con la cláusula general o residual de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, el artículo 2.5 del CPT, modificado por el artículo 2 de la ley 712 de 2001, dispone que dicha jurisdicción conoce de “la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad” (negrillas fuera del texto). Así las cosas, el primer efecto práctico de la cláusula general o residual a favor de la jurisdicción ordinaria en cualquiera de sus especialidades es que, para que ésta opere, debe previamente verificarse que no exista norma especial que atribuya el conocimiento de cierto tipo de procesos a una de las jurisdicciones especiales. En lo que concierne entonces a los procesos declarativos en materia de 3 De acuerdo con el artículo 627.1 del Código General del Proceso, este artículo se encuentra vigente desde la fecha de promulgación de la ley 1564 de 2012, esto es, desde el 12 de julio de 2012. Conflicto de Jurisdicciones Radicado número: 110010102000201401215 00 seguridad social, deberá verificarse si existe, o no, norma especial que atribuya el conocimiento de ese tipo de asuntos a otra jurisdicción. Puesto que en el caso objeto de estudio corresponde a un conflicto negativo de competencia entre las jurisdicciones ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social, y contencioso administrativa, la Sala procederá a la verificación del

marco normativo aplicable a los procesos de seguridad social que taxativamente pueden someterse a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Ello se hará con base en lo previsto por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA – ley 1437 de 2011, estatuto procesal vigente al momento de la presentación de la demanda (7 de febrero de 2013) y por el cual se rige el presente análisis de objeto de la jurisdicción en cuanto al contencioso administrativo, de conformidad con lo dispuesto en su artículo 3084. Al respecto se encuentra que bajo el régimen procesal del CPACA, a diferencia de lo que ocurre en aplicación del antiguo Código Contencioso Administrativo CCA – decreto 01 de 1984, existe una norma especial que delimita el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de seguridad social. Se trata ciertamente de un criterio que, en razón de su especialidad, prevalece y hace inaplicable la norma general de delimitación de la justicia especial administrativa, contenida en el inciso 1º del artículo 104 del CPACA, caracterizado por la combinación de un criterio orgánico calificado por un criterio material. Se trata en particular de lo previsto expresamente en el numeral 4 del artículo 104 del CPACA, el cual dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los litigios “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público” (negrillas fuera del texto). Esta disposición restringe ciertamente la competencia de la justicia administrativa en materia de seguridad social a aquellas controversias

judiciales que surjan entre un empleado público y una entidad pública que administre un determinado régimen de seguridad social. Del contenido de dicha norma especial 4 Art. 308, ley 1437 de 2011: “El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”. Conflicto de Jurisdicciones Radicado número: 110010102000201401215 00 se desprende que, bajo el CPACA, las controversias judiciales entre trabajadores oficiales y entidades públicas que administren regímenes de seguridad social no van al contencioso administrativo, sino a la justicia ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social. 3.2El caso concreto La Sala reitera que “no es el nomen juris de la demanda lo que determina la jurisdicción a tramitar el proceso, sino la real pretensión y objeto del litigio”5, de tal modo que corresponde al Consejo Superior de la Judicatura, en su calidad de tribunal de conflictos inter-jurisdiccionales, interpretar con carácter vinculante las normas que atribuyen competencias a las jurisdicciones que entran en colisión. Esta labor interpretativa está íntimamente ligada al análisis del caso concreto que consiste en la verificación de la realidad procesal de lo que se pretende con la

demanda, integrando para ello las circunstancias de hecho y de derecho que la rodean y condicionan. Ahora bien, la Sala precisa que ese primer postulado no significa de ninguna manera que sea únicamente la voluntad del demandante la que resulta decisiva y determinante para dirimir un conflicto de jurisdicción, pues la real pretensión del actor deberá encuadrarse o subsumirse dentro de las normas de derecho objetivo que delimitan el objeto de las jurisdicciones en colisión. En otras palabras, no es la voluntad del demandante la que define el objeto de la jurisdicción respectiva, sino el ordenamiento jurídico a través de normas de orden público que no pueden ni desconocerse ni derogarse por convenio de las partes procesales o por decisión unilateral de una de ellas. En aplicación del anterior parámetro al caso concreto, la Sala constata que la demanda presentada mediante apoderado por el señor Rafael Ángel Ortiz Bayona contra Colpensiones tiene como finalidad real y última obtener el reconocimiento del derecho a recibir una pensión de jubilación en virtud de un régimen jurídico de 5 CSJ, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, sentencia del 16 de enero de 2013, Rad. 2012-02113, M.P. Dra. María Mercedes López Mora. En aquella ocasión, esta Sala agregó que “Aceptar el rótulo de la demanda como determinante en la escogencia de la jurisdicción, es dejar al arbitrio de las partes algo que es potestativo de legislador, es la Ley la que establece las reglas de competencia, sólo que por interpretaciones que suelen dar a ciertas normas los operadores judiciales, registran las diligencias posiciones encontradas frente a hechos aparentemente confusos, donde surge necesaria la intervención del (sic) un juez del conflicto, quien por

mandato Constitucional y legal adscribe el conocimiento al competente con fuerza vinculante para los intervinientes y los Jueces trabados en el conflicto”. Conflicto de Jurisdicciones Radicado número: 110010102000201401215 00 seguridad social anterior al régimen general de la ley 100 de 1993, justamente en aplicación del régimen de transición previsto en el artículo 36 de ese último estatuto legal. Para ello, el actor intenta demostrar que tenía la calidad de servidor público al prestar sus servicios de médico en varios hospitales públicos y empresas sociales del Estado y que, al momento de entrar en vigencia la ley 100 de 1993, cumplía los requisitos para beneficiar del régimen de transición. Es por esa razón que la Sala advierte desde este momento que no comparte lo considerado por el Juzgado 14 Administrativo del Circuito de Bogotá para declararse sin jurisdicción para conocer del asunto por el hecho de que el demandante hubiese efectuado, con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993 e inclusive al momento de presentar la demanda, cotizaciones al Sistema de Seguridad Social – Pensiones –, sea como trabajador independiente, sea como trabajador dependiente; pues, como se indicó, la real pretensión de la demanda del señor Ortiz Bayona apunta a una circunstancia fáctica y normativa específica que es distinta, consistente en la verificación del derecho a recibir una pensión que se habría causado en aplicación del régimen de transición previsto en la ley 100 de 1993. En ese orden de ideas, como se explica en la misma demanda, la presunta negación de dicha pensión por parte de Colpensiones lo habría obligado

a seguir trabajando, razón por la cual la ley lo obliga a seguir cotizando. Delimitada entonces la real pretensión del actor, la Sala debe aplicar al caso concreto las normas que determinan cuál es la jurisdicción competente para dirimir la controversia planteada a Colpensiones por el señor Ortiz Bayona. A ese respecto, se debe tener en cuenta en primer lugar que el objeto de la litis no es en estricto sentido de carácter laboral, sino relativa a la seguridad social en pensiones. De acuerdo con las anteriores circunstancias, al tratarse entonces de un litigio dentro del ámbito de la seguridad social, la Sala debe verificar si concurren los criterios exclusivos y excluyentes de asignación del asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y así determinar si aplica o no la cláusula general y residual de competencia de la jurisdicción ordinaria. Puntualmente, la Sala constata que obra en el expediente suficiente material probatorio que acredita que el demandante trabajó como médico anestesiólogo de Conflicto de Jurisdicciones Radicado número: 110010102000201401215 00 varias empresas sociales del Estado y entidades públicas hospitalarias, por lo cual, de conformidad con los artículos 194 y 195.5 de la ley 100 de 1993 y el artículo 26 de la ley 10 de 1990, debe ser considerado como empleado público para efectos del juicio de asignación de jurisdicción. En efecto, en cuanto a las Empresas Sociales del Estado – ESE, el artículo 194 de la ley 100 de 1993 dispuso de manera general que “constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio

propio y autonomía administrativa, creadas por la ley o por las asambleas o concejos, según el caso, sometidas al régimen jurídico previsto en este capítulo”. A su vez, el artículo 195.5 de la mencionada ley señaló que “las personas vinculadas a la empresa tendrán el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del capítulo IV de la Ley 10 de 1990”. Por su parte entonces, el parágrafo del artículo 26 de la ley 10 de 1990 estableció que para efectos de estas entidades dentro del sector salud, “son trabajadores oficiales, quienes desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales, en las mismas instituciones” (negrillas fuera del texto). En consecuencia, los demás trabajadores de las ESE serían en principio empleados públicos o tendrían al menos vocación de serlo en virtud de la ley, como es ciertamente el caso del demandante en el presente caso. Del anterior análisis se concluye que la Sala está ante una controversia judicial relativa a la seguridad social de quien tendría vocación legal de empleado público y cuya pensión es administrada por una entidad pública, en la especie la empresa comercial e industrial del Estado – Colpensiones. Esta configuración del asunto se subsume claramente en el supuesto especialmente previsto en el artículo 104.4 del CPACA – ley 1437 de 2011, norma que asigna de forma exclusiva y excluyente el conocimiento de ese tipo particular de litigio a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En esa medida, no resulta aplicable

la cláusula general y residual de competencia de la jurisdicción ordinaria, ni los previsto en el artículo 2.4 del CPTSS, por lo que el conflicto objeto de análisis deberá dirimirse reasignando el conocimiento del proceso promovido por el señor Ortiz Bayona al Juzgado 14 Administrativo del Circuito de Bogotá. Conflicto de Jurisdicciones Radicado número: 110010102000201401215 00 En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE: PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado 17 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 14 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, asignando el conocimiento del caso a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, representada por el segundo de ellos, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído. SEGUNDO.- En consecuencia, REMÍTASE de manera inmediata la totalidad del expediente al Juzgado 14 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, quien deberá reasumir el conocimiento del proceso con radicado No. 2013-00521, adelantándolo con especial apego a los principios de celeridad y economía procesal. TERCERO.- COMUNÍQUESE y ENVÍESE copia de esta providencia al Juzgado 17 Laboral del Circuito de Bogotá.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA PEDRO ALONSO SANABRIA

PRESIDENTA BUITRAGO

VICEPRESIDENTE

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

MAGISTRADO MAGISTRADA Conflicto de Jurisdicciones Radicado número: 110010102000201401215 00

ANGELINO LIZCANO RIVERA NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO

MAGISTRADO MAGISTRADO

WILSON RUIZ OREJUELA

MAGISTRADO

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

SECRETARIA JUDICIAL