CSDJ - F11001010200020140129500ADJUNTA20140729194106-2014

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., veintitrés 23 de julio de 2014

Magistrado Ponente: Dr. NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO Radicación N°: 110010102000201401295 00

Registro proyecto: 21 de julio de 2014

Aprobado según Acta N° 53 de 23 de julio de 2014

Referencia: Conflicto Negativo de Jurisdicciones Juzgado 22 Administrativo Oral del Circuito de

Colisionantes: Medellín y Juzgado Laboral del Circuito de Bello – Antioquia Reconocimiento y pago sanción moratoria por Tema: falta de pago oportuno de cesantías parciales.

Asigna competencia a la Jurisdicción

Decisión:

Contencioso Administrativa. I.- OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Veintidós (22) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín1 y el Juzgado Laboral del Circuito de Bello – Antioquia2, con ocasión de la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuso la señora GLORIA NELLY MUÑOZ PÉREZ contra la NACIÓN – MINISTERIO DE

EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES

DEL MAGISTERIO. 1 Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2 Jurisdicción Ordinaria.

Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado: 110010102000201401295 00 C II.- ANTECEDENTES 1.- LA DEMANDA El 2 de abril de 20143, la señora GLORIA NELLY MUÑOZ PÉREZ, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, con la finalidad de obtener la nulidad del acto administrativo ficto configurado el día 21 de enero de 2013, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la falta de pago oportuno de las cesantías parciales, que le habían sido reconocidas mediante la Resolución No. 0968 de 18 de agosto de 2010. A título de restablecimiento del derecho, el demandante solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995 y en la Ley 1071 de 2006, con el respectivo ajuste de valor por disminución del poder adquisitivo e intereses moratorios. 2.- TRÁMITE PROCESAL Y POSICIÓN DE LOS COLISIONADOS Por reparto, el conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Veintidós (22) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín - Antioquia, el cual, mediante auto interlocutorio No. 140 de 9 de abril de 2014, declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y, por consiguiente, ordenó su remisión a los Juzgados

Laborales del Circuito Judicial de Bello (Antioquia) – Reparto4, con fundamento en las siguientes consideraciones: “Después de estudiar la presente demanda, el Despacho encuentra que existe la Resolución Nro. 0968 del 18 de agosto de 2010 por medio de la cual se reconoció y ordenó el pago de cesantía parcial a la actora y atendiendo que en dicho acto se señala la fecha de presentación de la solicitud para el reconocimiento y pago de dicha prestación presentada por la demandante (fl.26), aunado a que se acredita la fecha en que fue pagada la prestación mediante oficio de la FIDUPREVISORA (fl.31), vocero y administradora del patrimonio del Fondo Nacional de Prestaciones 3 Fls.1-18, C.O. 4 Fls.39-41, Ibídem. 2 Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado: 110010102000201401295 00 C Sociales del Magisterio, se tiene que existe un acto administrativo que expresa la voluntad de la administración y contempla una obligación que reúne las condiciones de un título ejecutivo para ser cobrado por la vía ejecutiva en la jurisdicción ordinaria laboral de conformidad con lo establecido en el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, en consecuencia, no le corresponde a esta jurisdicción declarar su viabilidad o su reconocimiento ”. El 20 de mayo de 2014, por reparto, se le asignó el conocimiento del asunto al Juzgado Laboral del Circuito Judicial de Bello - Antioquia, el cual, mediante providencia de 21 de mayo de 2014, declaró su falta de jurisdicción para conocer

la presente demanda, propuso el conflicto negativo de jurisdicciones y, en 5 consecuencia, ordenó remitir las diligencias a esta Corporación , bajo las siguientes consideraciones: “[U]na vez haya ocurrido la mora en el pago de las cesantías, se requiere que el funcionario pida de manera concreta a la Administración el reconocimiento y pago de la suma que considere que éste le adeuda con ocasión de la aplicación de la ley 1071 de 2006. Petición que de ser aceptada, junto con la resolución de reconocimiento de las cesantías y la constancia de pago tardío de la misma, constituirán el título ejecutivo complejo a que se refiere el Consejo de Estado, necesario para actuar ante la jurisdicción ordinaria en proceso ejecutivo. (…) Es que la interpretación que ha venido aconteciendo consiste básicamente en confundir el “derecho reclamado” (sanción moratoria) con el documento concreto que lo debe contener (título ejecutivo). En verdad; una cosa es que la ley otorgue el derecho a la sanción moratoria “por la simple tardanza” y otra muy distinta es que ese derecho pueda ser ejecutable “por la simple tardanza” En ninguna parte, las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, otorgan mérito ejecutivo a la resolución que reconoce las cesantías y a la constancia de pago tardío para exigir con ellas el pago de la sanción moratoria. Lo que hacen esas normas es poner de relieve la posibilidad de reclamar esa mora, pero ello no significa que la vía, necesariamente sea la del ejecutivo, pues vemos como la togada acudió a la jurisdicción contenciosa pretendiendo su reconocimiento por la vía de la nulidad y

restablecimiento del derecho, mas no por un proceso ejecutivo”. 5 Fls.53-59, Ídem. 3 Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado: 110010102000201401295 00 C 6 El 27 de mayo de 2014, el expediente arribó a esta Corporación , el cual fue asignado, por reparto de 28 de mayo de 2014, al despacho del magistrado 7 sustanciador . III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia De conformidad con lo dispuesto en los artículos 256.6 de la Constitución Política y 112.2 de la Ley 270 de 1996, corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de esta Corporación dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les ha atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el artículo 114.3 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. Por lo cual, no cabe duda acerca de la competencia de esta Sala para dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Veintidós (22) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín y el Juzgado Laboral del Circuito Judicial de BelloAntioquia. 2.- Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si es la jurisdicción contencioso administrativa o por el contrario, la jurisdicción ordinaria laboral, la competente para conocer la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, formuló a través de apoderado judicial, la señora GLORIA NELLY

MUÑOZ PÉREZ en contra de la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN

NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. 3.- De la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías reconocidas a los servidores públicos 6 Fl.8, C. Conflicto. 7 Fls.9-10, Ibídem. 4 Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado: 110010102000201401295 00 C La cesantía es calificada como una típica prestación social a la que acceden tanto los trabajadores particulares como los servidores públicos, con el objetivo de dar un auxilio monetario al trabajador cuando termine su vínculo laboral. Ahora bien, con la expedición de Ley 244 de 1995, se reguló la indemnización moratoria por el no pago oportuno del auxilio de cesantía a favor del trabajador, sanción que está a cargo del empleador moroso, con el fin de resarcir los daños que se causan al empleado con el incumplimiento en el pago de la liquidación definitiva de las cesantías en los términos establecidos en dicha normatividad. En efecto, con esta compensación se protege el derecho de los servidores públicos que se retiran del servicio a percibir de manera oportuna la liquidación definitiva de sus cesantías. Al respecto, el Consejo de Estado8 ha señalado: “En este sentido cabe afirmar que la Ley 244 de 1995, artículo 1, al establecer un término perentorio para la liquidación de las cesantías definitivas buscó que la administración expidiera la resolución en forma oportuna y expedita para evitar corrupción, favorecimientos indebidos y perjuicios a los trabajadores.”

Por su parte, el artículo 2° de la Ley 244 de 1995, modificado por el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006, dispone lo siguiente: “Artículo 2°. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro. Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.” 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 27 de marzo de 2007, C.P. doctor Jesús María Lemus Bustamante. Expediente 76001-23-31-000-2000-02513-01 (IJ) 5 Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado: 110010102000201401295 00 C En ese orden de ideas, la sanción moratoria cumple un triple propósito: i) Por un lado, sanciona a la Administración cuando se abstiene de pagar dentro del término legal la suma correspondiente a las cesantías reconocidas, en tanto se

obliga a indemnizar adicionalmente; ii) Es útil para compensar el perjuicio que padece quien es titular de ese derecho laboral de carácter prestacional, imponiendo a la administración la carga de cancelar a favor del servidor un (1) día de salario por cada día de retraso en el pago, quien, salvo que tenga objeciones frente al acto administrativo de reconocimiento inicial, podrá iniciar la acción ejecutiva para obtener el pago de la sanción moratoria, si se dan los supuestos de ley y se allegan las pruebas señaladas para confirmar el título ejecutivo complejo laboral. iii)Regula la aplicabilidad del principio de legalidad del gasto público (Decreto 111 de 1996 y artículo 350 de la Constitución Política), en tanto para el servidor público que así actúe contrario a este principio, incurre en responsabilidad disciplinaria y fiscal. 4.- De la vía judicial idónea para lograr el reconocimiento y pago de la indemnización moratoria Sobre este punto, es preciso remitirse a la línea jurisprudencial adoptada por esta colegiatura en múltiples providencias, en las cuales se ha hecho referencia a la naturaleza jurídica de la sanción contenida en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, por la mora en el pago de las cesantías a quien ha adquirido el derecho a las mismas y a las reglas que se deben tener en cuenta para obtener el reconocimiento y pago de dicha sanción.9 La Sala recuerda que el reclamo de dicha sanción puede elevarse o bien ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo o bien ante la ordinaria, en su

especialidad laboral, según concurra, en el primer caso, la condición de que se discuta la legalidad del acto administrativo –ficto o expreso— por el que se hubiera 9 Sobre el particular ver entre otras, las providencias de 19 de febrero de 2014 M.P. doctor Néstor Iván Osuna Patiño, expediente No. 110010102000201302283 00, aprobada mediante Acta No. 010 de la misma fecha; 26 de febrero de 2014 M.P. Néstor Osuna, expediente No. 110010102000201302332 00, aprobada mediante Acta No. 012 de la misma fecha; 12 de marzo de 2014, expediente No. 110010102000201302884 00 M.P. Néstor Osuna, aprobada mediante Acta No. 017 de la misma fecha; 12 de febrero de 2014 M.P. Wilson Ruíz Orejuela, expediente No. 11001010200020140022100; 22 de mayo de 2012 M.P. Wilson Ruíz Orejuela, expediente No. 11001010200020130069500, aprobada mediante Acta No. 37 de la misma fecha. 6 Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado: 110010102000201401295 00 C resuelto desfavorablemente la solicitud para su reconocimiento y pago al beneficiario y, en el segundo, si se pretende la ejecución directa de la entidad sobre la base de la existencia de un título ejecutivo complejo en los términos del artículo 100 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Esto último, en la medida en que, como ya lo ha dicho esta Superioridad, el reconocimiento legal de esta sanción moratoria constituye la fuente de dicha obligación, más no la obligación misma.

En ese mismo orden de ideas, la jurisprudencia del Consejo de Estado10 ha señalado unas reglas que han sido aceptadas por esta Sala para resolver asuntos similares al que nos ocupa, a saber: i) la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria, salvo que exista certeza del derecho y de la sanción, última hipótesis en la que procede la ejecución del título complejo; ii) mediante acción de nulidad y restablecimiento del derecho puede controvertirse el acto de reconocimiento de las cesantías definitivas cuando el administrado no está de acuerdo con la liquidación; iii) a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho puede cuestionarse el acto de reconocimiento de la sanción moratoria si el administrado se encuentra inconforme con él. En caso de existir acuerdo sobre su contenido y no se produce el pago de la sanción, la vía adecuada es la acción ejecutiva; iv) de existir discusión sobre algunos de los elementos que conforman el título ejecutivo, esto es, que no sean claros, expresos y exigibles, se debe acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para que defina el asunto. De ocurrir lo contrario, puede ser ejecutada ante la jurisdicción ordinaria y, v) mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho pueden atacarse los actos expresos de reconocimiento de cesantías definitivas y de la sanción moratoria, así como los fictos frente a la petición de reconocimiento de cesantías definitivas o frente a la petición de reconocimiento y pago de la indemnización moratoria. Bajo ese contexto, en los casos en que el interesado acuda a la jurisdicción a atacar

la integridad jurídica de un acto administrativo, expreso o ficto, la única vía procesal posible para encauzar este reclamo es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo conocimiento corresponde a los jueces administrativos; mientras que de optar por no discutir la legalidad de acto 10 Al respecto puede consultarse la sentencia de 9 de febrero de 2012, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. C.P. Gerardo Arenas Monsalve. 7 Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado: 110010102000201401295 00 C administrativo alguno, podrá recurrirse directamente a la acción ejecutiva, la que deberá ser tramitada por los jueces laborales. Por consiguiente, concluye la Sala que, dependiendo de las circunstancias del caso concreto se determina cuál de las dos vías procesales es la idónea para lograr el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, dado que la naturaleza de la acción y la competencia para su conocimiento están necesariamente condicionadas por el modo en que el interesado decida presentar su pretensión. 5.- Caso concreto En el presente caso la parte actora pretende la nulidad del acto administrativo ficto, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la falta de pago oportuno de las cesantías parciales, que le habían sido reconocidas mediante la Resolución No. 0968 de 18 de agosto de 2010. Como consecuencia de lo anterior, solicitó a título de restablecimiento del derecho el reconocimiento y pago de la aludida indemnización moratoria, así como el cumplimiento del fallo tal como lo

disponen los artículos 192, 194 y 195 del C.P.A.C.A., los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de tal sanción, y el reconocimiento y pago de intereses moratorios a partir del día siguiente a la fecha de ejecutoria de la sentencia y por el tiempo siguiente hasta que se efectúe el pago de las sumas reconocidas en la sentencia. Del material probatorio allegado con la demanda, la Sala encuentra acreditado que mediante la Resolución No.0968 de 18 de agosto de 2010, la Secretaría de Educación para la Cultura del Municipio de Bello - Antioquia reconoció y ordenó el pago de una suma de dinero equivalente a VEINTITRÉS MILLONES TRESCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL QUINIENTOS OCHENTA Y UN PESOS M/CTE. ($23.399.581.oo), por concepto de cesantías parciales para reparaciones locativas a favor de la señora GLORIA NELLY MUÑOZ PÉREZ11. De otro lado, se aportó la petición de 21 de enero de 2013 elevada por la señora GLORIA NELLY MUÑOZ PÉREZ ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la cual solicitó el reconocimiento y pago de la indemnización 11 Fls. 26-29, C.O. 8 Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado: 110010102000201401295 00 C moratoria dispuesta en el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006, así como la indexación respectiva hasta el momento en que se efectúe el pago de dicha obligación12. Finalmente, se allegó certificación No. 2013EE00009971 de 28 de enero de 2013

suscrita por la Directora de Afiliaciones y Recaudos de la Fiduprevisora S.A., en la que se informa que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el día 25 de febrero de 2011 pagó la suma de $23.399.581.oo a favor de la señora GLORIA NELLY MUÑOZ PÉREZ, a través del Banco BBVA13. En ese orden de ideas, la demandante pretende por vía judicial la declaratoria de nulidad del acto administrativo ficto, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la indemnización moratoria por el pago tardío de sus cesantías parciales, de donde surge con claridad que al estar frente a un acto administrativo que negó la acreencia laboral reclamada, es indudable que la vía judicial idónea y adecuada para discutir el asunto es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, toda vez que aún no existe certeza de la existencia de dicha sanción. En suma, como quiera que se encuentra acreditada la existencia de un pronunciamiento de la Administración referido a la viabilidad del reconocimiento y pago de la indemnización, por medio del cual se niega el mismo, e igualmente, la intención manifiesta del titular del derecho de controvertir el contenido del acto administrativo que negó la solicitud, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y para el caso concreto, al Juzgado Veintidós (22) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín - Antioquia, conocer la demanda que en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró la señora

GLORIA NELLY MUÑOZ PÉREZ en contra de la NACIÓN – MINISTERIO DE

EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES

DEL MAGISTERIO.

En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones Constitucionales y Legales, 12 Fls. 24-25, Ibídem. 13 Fl. 31, C.O. 9 Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado: 110010102000201401295 00 C RESUELVE: PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Veintidós (22) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín y el Juzgado Laboral del Circuito Judicial de Bello - Antioquia, asignando el conocimiento de la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró la señora GLORIA NELLY MUÑOZ PÉREZ, a través de apoderado judicial, contra la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, representada por el Juzgado Veintidós (22) Administrativo Oral del Circuito Judicial de MedellínAntioquia. En consecuencia, REMÍTASE de manera inmediata el expediente a ese despacho judicial. SEGUNDO.- COMUNÍQUESE y ENVÍESE copia de esta providencia al Juzgado Laboral del Circuito Judicial de Bello - Antioquia, para su información.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

PRESIDENTA VICEPRESIDENTE

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

MAGISTRADO MAGISTRADA

ANGELINO LIZCANO RIVERA NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO

MAGISTRADO MAGISTRADO

10 Conflicto Negativo de Jurisdicciones Radicado: 110010102000201401295 00 C

WILSON RUIZ OREJUELA

MAGISTRADO

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

SECRETARIA JUDICIAL

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