CSDJ - F11001010200020140141100ADJUNTA20140714170011-2014

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., nueve 09 de julio de 2014

Magistrado Ponente: Dr. NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO Radicación No. 110010102000201401411 00 C Registro proyecto: 7 de julio de 2014

Aprobado según Acta N° 49 de 9 de julio de 2014

Referencia: Conflicto Negativo de Jurisdicciones Juzgados 4º Administrativo Oral y 1° Laboral, Colisionantes: ambos del Circuito Judicial de Villavicencio Reconocimiento y pago sanción moratoria por Tema: falta de pago oportuno de cesantías parciales.

Asigna competencia a la Jurisdicción

Decisión:

Contencioso Administrativa. I.- OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Cuarto (4º) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Villavicencio - Meta1 y el Juzgado Primero (1°) Laboral del Circuito de la misma ciudad2, con ocasión de la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuso la señora NILSA NÉLIDA AGUDELO PARRADO contra la

NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE

PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO y la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DE VILLAVICENCIO – META. 1 Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2 Jurisdicción Ordinaria.

Radicado No 110010102000201401411 00 C

Referencia: Conflicto Negativo de Jurisdicciones

II.- ANTECEDENTES 1.- LA DEMANDA El 28 de febrero de 20143, la señora NILSA NÉLIDA AGUDELO PARRADO, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO y la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DE VILLAVICENCIO, con la finalidad de obtener la nulidad del acto administrativo ficto configurado el 7 de julio de 2011, frente a la petición elevada ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Secretaría de Educación de Villavicencio, el 7 abril de 2011, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la falta de pago oportuno de las cesantías parciales, que le habían sido reconocidas mediante la Resolución No. 518 de 11 de mayo de 2010. A título de restablecimiento del derecho, el demandante solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995 y en la Ley 1071 de 2006, con el respectivo ajuste de valor por disminución del poder adquisitivo e intereses moratorios. 2.- TRÁMITE PROCESAL Y POSICIÓN DE LOS COLISIONADOS Por reparto de 28 de febrero de 20144, el conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Cuarto (4º) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Villavicencio - Meta,

el cual, mediante auto de 13 de marzo de 2014, declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y, por consiguiente, ordenó su remisión a los Juzgados Laborales del Circuito Judicial de Bogotá D.C. – Reparto5, con fundamento en las siguientes consideraciones: “Después de estudiar la presente demanda, el Despacho encuentra que existe la Resolución No. 518 del once (11) de mayo de 2010, por medio de la cual se reconoció y ordenó el pago de cesantías parciales para reparación de vivienda de la 3 Fls.23-29, C.O. 4 Fl.1, Ibídem. 5 Fls.18-22, C.O. 2 Radicado No 110010102000201401411 00 C Referencia: Conflicto Negativo de Jurisdicciones actora, así mismo en dicho acto se señala la fecha de presentación de la solicitud para el reconocimiento de dicha prestación presentada por la demandante (fl.17) y sumado a lo anterior se acredita la fecha en que fue pagada la prestación mediante oficio de la Fiduprevisora donde se certifica que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio le programó un pago por concepto de cesantía parcial para el 13 de agosto de 2010 (fl.21); por lo tanto existe un acto administrativo que expresa la voluntad de la administración y contempla una obligación que reúne las condiciones de un título ejecutivo para ser cobrado por la vía ejecutiva en la jurisdicción ordinaria laboral de conformidad con lo establecido en el artículo 2 de la ley 712 de 2001 y por tanto no le corresponde a esta jurisdicción declarar su

viabilidad o su reconocimiento”. 6 El 7 de abril de 2014 , por reparto, se le asignó el conocimiento del asunto al Juzgado Primero (1°) Laboral del Circuito Judicial de Villavicencio - Meta, el cual, mediante providencia de 22 de mayo de 2014, propuso el conflicto negativo de 7 jurisdicciones y, ordenó remitir las diligencias a esta Corporación , bajo las siguientes consideraciones: “[S]i bien en el presente caso se tiene certeza acerca del derecho de la demandante a la indemnización moratoria, no puede predicarse lo mismo de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales, pues ante la reclamación por parte de la señora Nilsa Nelida Agudelo Parrado, la entidad demandada respondió negativamente y en su defecto, al no reconocer acreencia alguna a su favor nada puede esta ejecutar ante la jurisdicción ordinaria laboral, siendo entonces la Jurisdicción Contenciosa Administrativa a quién le corresponde dirimir el conflicto y determinar si la entidad pública demandada se encuentra obligada o no a pagar la indemnización moratoria a la demandante y en su defecto, declarar o no la nulidad de los actos administrativos demandados y el establecimiento del derecho a favor de esta. No puede olvidarse que la fuente jurídica de las pretensiones procesales en este caso, proviene de un acto administrativo expreso o ficto y no de un título ejecutivo complejo, pues conforme el Articulo 100 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social… y en este caso, no existe documento en el cual conste el reconocimiento de la sanción moratoria a favor de la demandante, pues la Ley es la fuente de la obligación más no es título ejecutivo”.

6 Fl.32, C.O.

7 Fls.33-36, Ibídem. 3 Radicado No 110010102000201401411 00 C

Referencia: Conflicto Negativo de Jurisdicciones

8 El 5 de junio de 2014, el expediente arribó a esta Corporación , el cual fue asignado, por reparto de 16 de junio de 2014, al despacho del magistrado 9 sustanciador . III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia De conformidad con lo dispuesto en los artículos 256.6 de la Constitución Política y 112.2 de la Ley 270 de 1996, corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de esta Corporación dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les ha atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el artículo 114.3 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. Por lo cual, no cabe duda acerca de la competencia de esta Sala para dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Cuarto (4º) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Villavicencio - Meta y el Juzgado Primero (1°) Laboral del Circuito Judicial de la misma ciudad. 2.- Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si es la jurisdicción contencioso administrativa o por el contrario, la jurisdicción ordinaria laboral, la competente para conocer la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, formuló a través de apoderado judicial, la señora NILSA NÉLIDA

AGUDELO PARRADO en contra de la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN

NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO y la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DE VILLAVICENCIO - META. 3.- De la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías reconocidas a los servidores públicos 8 Fl.1, C. Conflicto. 9 Fls.3-4, C. Conflicto. 4 Radicado No 110010102000201401411 00 C Referencia: Conflicto Negativo de Jurisdicciones La cesantía es calificada como una típica prestación social a la que acceden tanto los trabajadores particulares como los servidores públicos, con el objetivo de dar un auxilio monetario al trabajador cuando termine su vínculo laboral. Ahora bien, con la expedición de Ley 244 de 1995, se reguló la indemnización moratoria por el no pago oportuno del auxilio de cesantía a favor del trabajador, sanción que está a cargo del empleador moroso, con el fin de resarcir los daños que se causan al empleado con el incumplimiento en el pago de la liquidación definitiva de las cesantías en los términos establecidos en dicha normatividad. En efecto, con esta compensación se protege el derecho de los servidores públicos que se retiran del servicio a percibir de manera oportuna la liquidación definitiva de sus cesantías. Al respecto, el Consejo de Estado10 ha señalado: “En este sentido cabe afirmar que la Ley 244 de 1995, artículo 1, al establecer un término perentorio para la liquidación de las cesantías definitivas buscó que la

administración expidiera la resolución en forma oportuna y expedita para evitar corrupción, favorecimientos indebidos y perjuicios a los trabajadores.” Por su parte, el artículo 2° de la Ley 244 de 1995, modificado por el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006, dispone lo siguiente: “Artículo 2°. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro. Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.” 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 27 de marzo de 2007, C.P. doctor Jesús María Lemus Bustamante. Expediente 76001-23-31-000-2000-02513-01 (IJ) 5 Radicado No 110010102000201401411 00 C Referencia: Conflicto Negativo de Jurisdicciones En ese orden de ideas, la sanción moratoria cumple un triple propósito: i) Por un lado, sanciona a la Administración cuando se abstiene de pagar dentro del

término legal la suma correspondiente a las cesantías reconocidas, en tanto se obliga a indemnizar adicionalmente; ii) Es útil para compensar el perjuicio que padece quien es titular de ese derecho laboral de carácter prestacional, imponiendo a la administración la carga de cancelar a favor del servidor un (1) día de salario por cada día de retraso en el pago, quien, salvo que tenga objeciones frente al acto administrativo de reconocimiento inicial, podrá iniciar la acción ejecutiva para obtener el pago de la sanción moratoria, si se dan los supuestos de ley y se allegan las pruebas señaladas para confirmar el título ejecutivo complejo laboral. iii)Regula la aplicabilidad del principio de legalidad del gasto público (Decreto 111 de 1996 y artículo 350 de la Constitución Política), en tanto para el servidor público que así actúe contrario a este principio, incurre en responsabilidad disciplinaria y fiscal. 4.- De la vía judicial idónea para lograr el reconocimiento y pago de la indemnización moratoria Sobre este punto, es preciso remitirse a la línea jurisprudencial adoptada por esta colegiatura en múltiples providencias, en las cuales se ha hecho referencia a la naturaleza jurídica de la sanción contenida en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, por la mora en el pago de las cesantías a quien ha adquirido el derecho a las mismas y a las reglas que se deben tener en cuenta para obtener el reconocimiento y pago de dicha sanción.11 La Sala recuerda que el reclamo de dicha sanción puede elevarse o bien ante la

jurisdicción de lo contencioso administrativo o bien ante la ordinaria, en su especialidad laboral, según concurra, en el primer caso, la condición de que se 11 Sobre el particular ver entre otras, las providencias de 19 de febrero de 2014 M.P. doctor Néstor Iván Osuna Patiño, expediente No. 110010102000201302283 00, aprobada mediante Acta No. 010 de la misma fecha; 26 de febrero de 2014 M.P. Néstor Osuna, expediente No. 110010102000201302332 00, aprobada mediante Acta No. 012 de la misma fecha; 12 de marzo de 2014, expediente No. 110010102000201302884 00 M.P. Néstor Osuna, aprobada mediante Acta No. 017 de la misma fecha; 12 de febrero de 2014 M.P. Wilson Ruíz Orejuela, expediente No. 11001010200020140022100; 22 de mayo de 2012 M.P. Wilson Ruíz Orejuela, expediente No. 11001010200020130069500, aprobada mediante Acta No. 37 de la misma fecha. 6 Radicado No 110010102000201401411 00 C Referencia: Conflicto Negativo de Jurisdicciones discuta la legalidad del acto administrativo –ficto o expreso— por el que se hubiera resuelto desfavorablemente la solicitud para su reconocimiento y pago al beneficiario y, en el segundo, si se pretende la ejecución directa de la entidad sobre la base de la existencia de un título ejecutivo complejo en los términos del artículo 100 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Esto último, en la medida en que,

como ya lo ha dicho esta Superioridad, el reconocimiento legal de esta sanción moratoria constituye la fuente de dicha obligación, más no la obligación misma. En ese mismo orden de ideas, la jurisprudencia del Consejo de Estado12 ha señalado unas reglas que han sido aceptadas por esta Sala para resolver asuntos similares al que nos ocupa, a saber: i) la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria, salvo que exista certeza del derecho y de la sanción, última hipótesis en la que procede la ejecución del título complejo; ii) mediante acción de nulidad y restablecimiento del derecho puede controvertirse el acto de reconocimiento de las cesantías definitivas cuando el administrado no está de acuerdo con la liquidación; iii) a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho puede cuestionarse el acto de reconocimiento de la sanción moratoria si el administrado se encuentra inconforme con él. En caso de existir acuerdo sobre su contenido y no se produce el pago de la sanción, la vía adecuada es la acción ejecutiva; iv) de existir discusión sobre algunos de los elementos que conforman el título ejecutivo, esto es, que no sean claros, expresos y exigibles, se debe acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para que defina el asunto. De ocurrir lo contrario, puede ser ejecutada ante la jurisdicción ordinaria y, v) mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho pueden atacarse los actos expresos de reconocimiento de cesantías definitivas y de la sanción moratoria, así como los

fictos frente a la petición de reconocimiento de cesantías definitivas o frente a la petición de reconocimiento y pago de la indemnización moratoria. Bajo ese contexto, en los casos en que el interesado acuda a la jurisdicción a atacar la integridad jurídica de un acto administrativo, expreso o ficto, la única vía procesal posible para encauzar este reclamo es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo conocimiento corresponde a los jueces administrativos; mientras que de optar por no discutir la legalidad de acto 12 Al respecto puede consultarse la sentencia de 9 de febrero de 2012, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. C.P. Gerardo Arenas Monsalve. 7 Radicado No 110010102000201401411 00 C Referencia: Conflicto Negativo de Jurisdicciones administrativo alguno, podrá recurrirse directamente a la acción ejecutiva, la que deberá ser tramitada por los jueces laborales. Por consiguiente, concluye la Sala que, dependiendo de las circunstancias del caso concreto se determina cuál de las dos vías procesales es la idónea para lograr el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, dado que la naturaleza de la acción y la competencia para su conocimiento están necesariamente condicionadas por el modo en que el interesado decida presentar su pretensión. 5.- Caso concreto En el presente caso la parte actora pretende la nulidad del acto administrativo ficto, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la falta de pago oportuno de las cesantías parciales, que le habían sido reconocidas

mediante la Resolución No. 518 de 11 de mayo de 2010. Como consecuencia de lo anterior, solicitó a título de restablecimiento del derecho el reconocimiento y pago de la aludida indemnización moratoria, así como el cumplimiento del fallo tal como lo disponen los artículos 192, 194 y 195 del C.P.A.C.A., los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de tal sanción, y el reconocimiento y pago de intereses moratorios a partir del día siguiente a la fecha de ejecutoria de la sentencia y por el tiempo siguiente hasta que se efectúe el pago de las sumas reconocidas en la sentencia. Del material probatorio allegado con la demanda, la Sala encuentra acreditado que mediante la Resolución No.518 de 11 de mayo de 2010, la Secretaría de Educación Municipal de Villavicencio - Meta reconoció y ordenó el pago de una suma de dinero equivalente a VEINTITRÉS MILLONES TRESCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL QUINIENTOS OCHENTA Y UN PESOS M/CTE. ($23.399.581.oo), por concepto de cesantías parciales a favor de la señora NILSA NÉLIDA AGUDELO PARRADO13. Igualmente, se aportó la petición de 7 de abril de 2011 elevada por la señora NILSA NÉLIDA AGUDELO PARRADO ante la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DE VILLAVICENCIO – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, por medio de la cual solicitó el reconocimiento y pago de la sanción 13 Fls.11-13, C.O. 8 Radicado No 110010102000201401411 00 C

Referencia: Conflicto Negativo de Jurisdicciones moratoria dispuesta en el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006, así como la indexación respectiva hasta el momento en que se efectúe el pago de dicha obligación14.

Finalmente, se allegó el oficio No. 2011ER56626, suscrito por la Directora de Prestaciones Económicas de la Fiduciaria La Previsora S.A. – Fiduprevisora S.A., en el cual se informa que el pago correspondiente a las cesantías parciales reconocidas a la señora Nilsa Nélida Agudelo Parrado, fue puesto a disposición de la beneficiaria a partir del 13 de agosto de 201015. En ese orden de ideas, la demandante pretende por vía judicial la declaratoria de nulidad del acto administrativo ficto, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la indemnización moratoria por el pago tardío de sus cesantías parciales, de donde surge con claridad que al estar frente a un acto administrativo que negó la acreencia laboral reclamada, es indudable que la vía judicial idónea y adecuada para discutir el asunto es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, toda vez que aún no existe certeza de la existencia de dicha sanción. En suma, como quiera que se encuentra acreditado que existe un pronunciamiento de la Administración referido a la viabilidad del reconocimiento y pago de la indemnización, por medio del cual se niega el mismo, e igualmente, la intención manifiesta del titular del derecho de controvertir el contenido del acto administrativo

que negó la solicitud, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y para el caso concreto, al Juzgado Cuarto (4º) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Villavicencio - Meta, conocer la demanda que en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró la señora NILSA NÉLIDA AGUDELO PARRADO en contra de la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN

NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL

MAGISTERIO y la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DE VILLAVICENCIO - META.

En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones Constitucionales y Legales, 14 Fls.7-9, Ibídem. 15 Fl.15, Ídem. 9 Radicado No 110010102000201401411 00 C

Referencia: Conflicto Negativo de Jurisdicciones RESUELVE: PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Cuarto (4º) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Villavicencio - Meta y el Juzgado Primero (1°) Laboral del Circuito Judicial de la misma ciudad, asignando el conocimiento de la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró la señora NILSA NÉLIDA AGUDELO PARRADO, a través de apoderado judicial, contra la NACIÓN –

MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE

PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO y la SECRETARÍA DE

EDUCACIÓN DE VILLAVICENCIO - META, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, representada por el Juzgado Cuarto (4º) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Villavicencio - Meta. En consecuencia, REMÍTASE de manera inmediata el expediente a ese despacho judicial. SEGUNDO.- COMUNÍQUESE y ENVÍESE copia de esta providencia al Juzgado Primero (1°) Laboral del Circuito Judicial de Villavicencio - Meta, para su información.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

PRESIDENTA VICEPRESIDENTE

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

MAGISTRADO MAGISTRADA

ANGELINO LIZCANO RIVERA NÉSTOR IVÀN JAVIER OSUNA PATIÑO

MAGISTRADO MAGISTRADO

10 Radicado No 110010102000201401411 00 C

Referencia: Conflicto Negativo de Jurisdicciones

WILSON RUIZ OREJUELA

MAGISTRADO

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

SECRETARIA JUDICIAL

Ivr 11