CSDJ - F11001010200020140161900ADJUNTA20141217071812-2014

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., once (11) de diciembre de dos mil catorce (2014) Aprobado según Acta Nº. 101 de la fecha. Registro de Proyecto. Diez (10) de diciembre de dos mil catorce (2014) Magistrada Ponente: Doctora MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA RAD. 110010102000201401619 00 OBJETO DEL PRONUNCIAMIENTO Dirimir el conflicto negativo de jurisdicción por competencia, suscitado entre los Juzgados Quinto Laboral del Circuito de Bogotá y Catorce Administrativo Oral Sección Segunda de la misma ciudad por razón del conocimiento de la demanda ordinaria laboral, promovida a través de apoderado por el señor GUILLERMO IGNACIO SANABRIA MARÍN contra la Caja Nacional de Previsión Social –CAJANALEICE en liquidación. ANTECEDENTES PROCESALES El apoderado del señor GUILLERMO IGNACIO SANABRIA MARÍN, el 17 de febrero de 2011 promovió demanda ordinaria laboral contra la Caja Nacional de Previsión Social –CAJANALEICE en liquidación. Como fundamento de la demanda expuso que el accionante, estuvo vinculado laboralmente como trabajador oficial del Ministerio de Obras Públicas –hoy Ministerio de Transporte-, entre el 20 de febrero de 1974 y el 30 de noviembre de 1993, ocupando el cargo de Campamentero V, y como agente de la Policía

Nacional “del 17 de diciembre de 1967 al 25 de octubre de 1993 (sic)” Informó que al señor SANABRIA MARÍN le fue otorgada mediante sentencia del Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá, pensión sanción cuando cumpliera la edad de 50 años, en consecuencia, el ministerio de Transporte emitió Resolución No. 00206 reconociéndola. Teniendo en cuenta lo anterior, CAJANAL mediante Resolución No 51465 del 16 de octubre de 2008, negó el reconocimiento de la pensión de vejez. Pretende, entonces, que le sea reconocida esta última a partir del 6 de febrero de 2005, es decir, cuando cumplió más de 20 años de servicios y 55 años de edad. POSICIÓN DEL JUZGADO QUINTO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ Luego de impulsarse la actuación, mediante auto del 20 de noviembre de 2013, se declaró sin competencia, por cuanto: “… evidente resulta que por haber laborado el demandante como agente de la Policía Nacional desde el 17 de Diciembre de 1967 al 25 de Octubre de 1993, bajo ninguna circunstancia podría estudiarse el reconocimiento pensional solicitado con base en las disposiciones que conforman el Sistema de Seguridad Social Integral creado hasta el año 1993 por la Ley 100. Por tal motivo, la fuente normativa de aquella prestación se ubica en los regímenes exceptuados previstos en el artículo 279 ibídem y en consecuencia, el conocimiento de la pretensión de reconocimiento pensional debe someterse a las reglas generales de competencia establecidas por el artículo 2° del Código

Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. … Se observa entonces que desde el año 1953 y hasta la fecha, la Policía Nacional ha sido una institución adscrita al Ministerio de Guerra, hoy día Ministerio de Defensa Nacional; razón por la cual, la calidad del vínculo que la unía como empleadora con sus servidores para el año 1967, estaba definida por lo que dictaba el artículo 5° del Decreto 3135 de 1968… Quiere decir lo anterior que quien prestó sus servicios al Ministerio de Guerra en el cargo de Agente, no puede ser catalogado como trabajador oficial y, por tal motivo, la naturaleza de su vínculo jurídico con la administración se circunscribe a una relación legal y reglamentaria en virtud de la cual adquirió sin lugar a dudas la calidad de empleado público del orden nacional… ”1 POSICIÓN DEL JUZGADO CATORCE ADMINISTRATIVO ORAL DE BOGOTÁ – SECCIÓN SEGUNDA Este Despacho judicial trabó el conflicto mediante auto del 6 de junio de 2014, al considerar: 1 Fol. 118C. O “… revisada la demanda y teniendo en cuenta la certificación allegada por el Ministerio de Transporte, es diáfano que el señor Guillermo Ignacio Sanabria Marín, laboró como Agente de la Policía Nacional del 17 de diciembre de 1967 al 25 de octubre de 1973, y que se desempeño (sic) como CAMPAMENTERO CELADOR V, en el Ministerio de Obras Públicas y Transporte, del 20 de febrero de 1974 al 30 de noviembre de 1993 (fls. 17 y 127). Razón por la cual no es cierto lo expresado por el Juzgado 5°

Laboral del Circuito de Bogotá, en la providencia del 20 de noviembre de 2013, respecto de que el demandante laboró como Agente de la Policía Nacional en el período comprendido entre el 17 de diciembre de 1967 al 25 de octubre de 1993 (fls. 117 a 119) En consecuencia, como quiera que el último cargo que desempeñó el señor Sanabria Marín, fue de Campamentero Celador V, en el Ministerio de Obras Públicas y Transporte, se infiere que ostentaba la calidad de trabajador oficial…”2 CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia. De acuerdo con lo dispuesto en los numerales 6º del artículo 256 de la Constitución Política y 2º del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, a esta Colegiatura le corresponde dirimir el conflicto negativo de jurisdicción por competencia, suscitado entre los Juzgados Quinto Laboral del Circuito de Bogotá y Catorce Administrativo Oral Sección Segunda de la misma ciudad. Asunto en concreto. El presente caso se relaciona con el conflicto negativo de Jurisdicción, suscitado entre las autoridades arriba anotadas para el conocimiento de la demanda incoada por el apoderado del señor GUILLERMO IGNACIO SANABRIA MARÍN contra CAJANAL EICE en liquidación, con el fin 2 Fol. 131 C. O de obtener el reconocimiento de su pensión de vejez, no obstante ser beneficiario de pensión sanción judicialmente reconocida. Se entiende entonces que se trata en estricto sentido de una controversia en materia pensional, planteada por el titular de una pensión sanción que

pretende el reconocimiento de la pensión de vejez, negada por CAJANAL EICE en liquidación. Precisamente, en materia de competencia cambiaron las reglas procesales a partir de la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –ley 1437 de 2011-, cuya normativa dio un viraje parcial en punto de las discusiones suscitadas en materia pensional. El asunto sub-lite tiene como controversia una situación pensional, identificada en precedencia como el reconocimiento de una pensión de vejez, adquirida por los servicios prestados como CAMPAMENTERO V del Ministerio de Obras Públicas –Hoy Ministerio de Transporte-, y como Agente de la Policía Nacional, en ambos casos, como servidor público independientemente de la forma de vinculación –trabajador oficial o empleado público-. Así las cosas, y como quiera que se trata de una controversia para el reajuste de una pensión a cargo del ex servidor público, es preciso traer en cita las consideraciones tenidas en cuenta por esta Colegiatura cuando dirimió una colisión planteada por Despachos de las Jurisdicciones Ordinaria y Contencioso Administrativa para conocer de un asunto de naturaleza pensional: “… en materia de competencia cambiaron las reglas procesales a partir de la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –ley 1437 de 2011-, cuya normativa dio un viraje parcial en punto de las discusiones suscitadas en materia pensional, más no respecto de las relaciones laborales en general de los servidores públicos en categoría de trabajadores oficiales, como pasa a verse.

El asunto sub-lite tiene como controversia una situación pensional, identificada en precedencia como la reliquidación de una pensión de vejez, adquirida bajo el status de trabajador oficial3, cuya relación o vínculo jurídico ostentó respecto del Fondo Nacional de Caminos Vecinales – Regional Nariño y cuya pensión fue reconocida por la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. … Bajo ese contexto, la Sala ha sostenido sin diferenciación alguna, que en materia pensional, cuando se trata de vinculación por contrato de trabajo respecto de alguna entidad pública y, conforme reza el artículo 4° de la misma Ley 712 en cita que “Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan”, entonces dichos litigios no pueden ser de conocimiento de Jurisdicción diferente a la Ordinaria Laboral, para ello se trató de especializar la materia de seguridad social en estos Jueces, no obstante se polarizó el tema cuando surgieron interpretaciones como:

1. Que por transición prevista en la Ley 100 de 1993 todo era competencia de la Justicia de lo Contencioso Administrativa. 3 Fol. 148 C. O: Obra copia de la Resolución No. 04849 del 12 de diciembre de 1989, por la cual se acepta la renuncia y se da por terminado el contrato de trabajo al señor ANTIDIO ÑAÑEZ URBANO, Mampostero, a partir del 1° de enero de 1990”. (negrilla fuera de texto)

2. Que por ser la pensión consecuencia de una relación jurídica o vínculo por contrato de trabajo era competencia de la Justicia

Ordinaria Laboral.

3. Que cuando se demanda a la entidad pública invocando acción de nulidad contra el acto que niega tal reconocimiento

(derecho pensional o reajuste) la competencia es de lo Contencioso Administrativo sin que se oponga a ello la vinculación contractual, lo anterior con ocasión del factor orgánico que rige la competencia en esa jurisdicción.

4. Que en virtud de la entrada en vigencia de la Ley 712 de 2001 y antes la Ley 362 de 1996, debía verificarse la condición del demandante frente a la entidad demandada, porque si su pretensión era contra la entidad administradora y, respecto de ella tenía la condición de afiliado no obstante haber sido empleado público con otra entidad, la competencia era de la

Justicia Ordinaria Laboral.

5. Si la acción incoada era contra una entidad netamente pública, mas no Empresa Industrial y Comercial del Estado, la competencia era de lo contencioso administrativo.

En fin, son múltiples las variantes interpretativas que se crearon con ocasión de la entrada en vigencia de las diferentes leyes reguladoras de la materia, lo cual se viene a unificar con la Ley 1437 de 2011, al prever que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa conocerá de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucrados las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa, en especial el numeral 4° ídem que previó entre esos litigios “Los relativos a la relación

legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una entidad de derecho público” (se resalta fuera del texto normativo). Así las cosas, preciso es advertir la unificación del tema para ser tratado por la Justicia de lo Contencioso Administrativo, cuando está de por medio una demanda en asunto pensional contra entidad pública como administradora de ese item relativo a la seguridad social, máxime si se tiene en cuenta la definición dada por el mismo C.P.A.C.A. en el parágrafo del artículo 104 antes mencionado, esto es, que para efectos de ese Código “Se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital, y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”. Con esa claridad normativa, bien puede deducirse que la entidad acá demandada (UGPP) está incluida en el listado del parágrafo transcrito. Ahora, bien pudiera señalarse que cuando se trata de asuntos pensionales de trabajadores oficiales independientemente de la naturaleza jurídica de la entidad demandada, todo se regula conforme al numeral 4° del artículo 105 del ibídem, pues allí se previó como exclusión expresa del conocimiento de lo contencioso administrativo los “conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”. Tal política normativa lleva confusión a muchos, para afirmar que definitivamente un asunto pensional es de carácter laboral,

por ende, trasciende a la esfera del conocimiento de la Justicia Ordinaria Laboral; pero esa conclusión es desacertada cuando se integran las dos hipótesis jurídicas aparentemente contrarias, se dice aparente porque en lugar de contrariarse se complementan, aquella es una acepción impropia en el estudio de un Código, por la simple razón que el estudioso del derecho debe hacer un análisis holístico de las preceptivas legales en aras de su mejor entendimiento, más no pretender en pro de la confusión, la contrariedad legal. Así es que, con una mirada integral y no meramente exegética y aislada, el legislador en el artículo 105 del C.P.A.C.A. - numeral 4°-, excluyó en forma expresa de su jurisdicción todo aquello inherente a los conflictos de carácter laboral, pero dejó a salvo los asuntos pensionales de los servidores públicos respecto de las administradoras de pensiones de carácter público, por estar previamente reglado como tal en el artículo anterior –parágrafo-, sin ser desconocido que como servidores públicos se ha entendido el conjunto de trabajadores oficiales y empleados vinculados mediante relación legal y reglamentaria. De tal manera que, en tratándose de este tipo de servidores, debe observarse para efectos de determinar la jurisdicción competente, la naturaleza jurídica de la entidad demandada, en una especie de factor orgánico como determinador de la competencia, pues basta con estar frente a una entidad pública de las enlistadas en el parágrafo del artículo 104 ejusdem, para que sea suficiente el razonamiento en punto de la jurisdicción.

Con ello se pretendió y así se logra efectivamente, que se cumpla con el objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, creada desde sus inicios cuando se le otorgó función jurisdiccional a principios de siglo XX, para controlar los actos de la administración y, ésta, se manifiesta funcionalmente como reza el primer inciso del artículo 104 Idem, por lo menos en lo que interesa a esta jurisdicción. Con base en lo dicho precedentemente, no se está matriculando la competencia de esa jurisdicción en un criterio específico –no factorde aquellos determinadores en momento dado de la competencia, porque en concepto de esta Sala, pueden surgir como fuente de esa asignación competencial, criterios material y orgánico. Para el primero, es fácil aducir que se entiende como la fijación de la competencia por la función o actividad generadora del litigio, bien de entidad estatal o particular en cumplimiento de funciones administrativas; mientras para el segundo –orgánicosu fijación o adscripción depende de la naturaleza de la entidad demandante. Tampoco viene al caso invocar en este asunto específico, criterios de fijación de competencia como el imperativo de la norma procesal por su revestimiento de tener el carácter de orden público, menos alegar la Ley posterior, la Ley especial, ni la perpetuatio jurisdicctionis hoy mal interpretada por quienes alegan la falta de competencia en asuntos iniciados con normas anteriores, por cuanto ésta, refiere a hechos definidos dentro del proceso que se regirán por las normas que regularon el caso, más no frente a todo el proceso, considerado

tradicionalmente no como un escenario consolidado, sino una situación en curso pendiente de definición, por lo tanto, las nuevas disposiciones instrumentales se aplican a los procesos en trámite tan pronto entran en vigencia , caso concreto de l artículo 308 4 del C.P.A.C.A, más aún, nada impide que a l centrarse la discusión en el límite temporal conforme la norma en cita, el Juez de la causa -no el juez del conflictopueda aplicar directamente con vigencia inmediata las normas acá dispuestas. Tal aseveración es acorde con la finalidad del Código en materia de litigios de asuntos pensionales, cuya concentración viene como alivio a tan dispersa interpretación por parte de los dispensadores de justicia, como igualmente es acorde a la doctrina constitucional cuando refiere al hecho que sólo es nocivo ese tipo de aplicaciones en tanto contradigan la Constitución Política, lo contrario, es aferrarse a un formalismo mal sano y contrario a postulados de la prevalencia de lo sustancial sobre lo formal, tal cual reza el artículo 228 5 de la C.P…”6 (Subraya fuera de texto) Este último aspecto resaltado es aplicable para el presente caso por tratarse de una controversia de naturaleza pensional, iniciado en virtud de demanda 4 Según ese precepto, el código rige a partir del 2 de julio de 2012, por lo tanto, sólo será aplicable a los procedimientos y actuaciones administrativas que se inicien, así como las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Complementó esa norma, el hecho que los procedimientos y actuaciones administrativas, las demandas y procesos en curso a la vigencia de

esa Ley, continuarán de conformidad al régimen jurídico anterior. 5 El contenido de tal precepto es como sigue: la administración de justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia…” 6 Rad. 110010102000201301379 00, aprobado el 19 de febrero de 2014. presentada ante la Jurisdicción Ordinaria el 17 de febrero de 2011. De manera análoga se pronunció la Sala desde el 14 de noviembre de 2013, cuando en sala 88 profirió la providencia por medio de la cual se resolvió el proceso No. 110010102000201301156 00 y reiteró su postura en Sala 26 del 9 de abril de 2014 al definir la colisión de competencia radicada con el número 110010102000201301917 00. Entonces, para el asunto sub-lite, donde se tiene como demandada a una entidad pública –de las enlistadas en el parágrafo del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011-, no queda duda que la competencia para resolver el litigio de autos debe radicarse en cabeza de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, pues no se trata de un asunto laboral de los previstos en el numeral 4° del artículo 105 de la normatividad en cita, sumado a que el numeral 4° del artículo 104 expresamente se refirió a servidores públicos, concepto que abarca empleados públicos y trabajadores oficiales, siendo imposible al interprete distinguir aquello que el legislador no distinguió.

En suma, por ser un asunto de seguridad social en materia pensional contra una entidad pública, se cumple con la materialización del objeto de esa jurisdicción, razón por la cual se remitirá el expediente al Juzgado Catorce Administrativo Oral de Bogotá Sección Segunda, por cuanto, es de los casos en los cuales sin reparo alguno debe aplicarse el criterio orgánico que rige en materia de competencias. Por lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción planteado entre los Juzgados Quinto Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Catorce Administrativo Oral de Bogotá Sección Segunda, declarando que el conocimiento de la demanda incoada por el señor GUILLERMO IGNACIO SANABRIA MARÍN contra CAJANAL EICE en liquidación, le corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, representada por el último de los Despachos mencionados, al cual se le remitirá el expediente para lo de su competencia, conforme las motivaciones dadas en esta providencia SEGUNDO. REMÍTASE copia de esta providencia al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá, para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA PPEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidenta Vicepresidente

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrado Magistrada

ANGELINO LIZCANO RIVERA NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO

Magistrado Magistrado

WILSON RUIZ OREJUELA

Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial