CSDJ - F11001010200020140170300ADJUNTA20140815111448-2014

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., trece (13) de agosto de dos mil catorce (2014) Magistrado Ponente: Doctor JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO Radicación No. 110010102000201401703 00 /2320 C Aprobado según Acta No.61 de la misma fecha ASUNTO Procede la Sala a dirimir el conflicto de Jurisdicción entre la Justicia Ordinaria, representada por el Juzgado Segundo (2º.) Laboral del Circuito de Buenaventura, Valle del Cauca, y la Contencioso Administrativa en cabeza del Juzgado Segundo (2º) Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad, con base en la demanda Ejecutiva Laboral, incoada por la doctora NAZLY IBATÁ QUINTERO, en calidad de apoderada de LA ASOCIACIÓN

MUTUAL EMPRESA SOLIDARIA DE SALUD EMSSANAR E.S.S., contra EL

MUNICIPIO DE BUENAVENTURA-SECRETARÍA DE SALUD-.

HECHOS La doctora NAZLY IBATÁ QUINTERO, en calidad de apoderada de LA ASOCIACIÓN MUTUAL EMPRESA SOLIDARIA DE SALUD EMSSANAR E.S.S., presentó demanda Ejecutiva Laboral contra EL MUNICIPIO DE BUENAVENTURA-SECRETARÍA DE SALUD, ante el Juez Laboral del Circuito de Buenaventura, Valle del Cauca (Reparto), el día 29 de noviembre de 2013, con el fin de que se libre mandamiento de pago por las obligaciones soportadas en las facturas de venta, los oficios remisorios de las mismas y las

liquidaciones mensuales de los afiliados, a saber: 1.- Factura 4712 y oficio del 20-03-013. 2.- Factura 4746 y oficio del 17-04-2013. 3.- Factura 4786 y oficio del 24-05-2013 4.- Factura 4819 y oficio del 20-06-2013 5.- Factura 4846 y oficio del 18-07-2013 6.- Factura 4881 y oficio del 26-08-2013. Indicó que el valor total corresponde a QUINIENTOS SESENTA Y SEIS MIL MILLONES TRESCIENTOS SESENTA Y DOS MIL SETECIENTOS CUARENTA Y DOS PESOS OCHENTA Y OCHO CENTAVOS ($566.362.742.88), por concepto de los Recursos de Esfuerzo Propio de los meses de marzo a agosto de 2013, derivada de la prestación del servicio de salud en el régimen subsidiado, adeudados a la demandante, así como los intereses moratorios correspondientes.1 Señaló en su demanda que el objeto principal de la EMSSNAR, es administrar los recursos del régimen subsidiado en salud y dentro de su funciones está organizar y garantizar la prestación de los servicios de salud que se encuentran en el Plan Obligatorio de Salud POS, las facturas junto con los oficios y las liquidaciones mensuales de los afiliados, cumplen con los requisitos del artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, para ser consideradas título ejecutivos complejos, pues contienen una obligación clara, expresa y exigible, mismas 1 Folios del 1 al 89 c.o. que fueron remitidas al municipio, y ninguna ha sido devuelta por el ente territorial.

ACTUACIÓN PROCESAL

Por reparto correspondió la demanda al Juzgado Segundo (2º.) Laboral del Circuito de Buenaventura, Valle del Cauca, despacho que mediante auto del 12 de diciembre de 2013 la rechazó de plano por falta de jurisdicción, y ordenó remitir el asunto con sus anexos los Juzgados Administrativos del Circuito de Buenaventura, Valle del Cauca (reparto), bajo los siguientes argumentos: “El documento base del recaudo ejecutivo para el presente caso tiene su origen en una relación contractual administrativa regida por la ley 80 de 1993 y no en la laboral… como está contenido en los artículos 32 numeral 3º y 75 ibídem,” Hizo referencia a la Ley 100 de 1993 y a un fallo proferido por esta Corporación, en un caso similar donde se asignó la competencia a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, con radicado 201300594 00, del cual aportó fotocopias. “Así las cosas y al tener el título ejecutivo, objeto de ejecución, origen en disposiciones propias de la contratación estatal, como es la Ley 80 de 1993 y que la norma procesal de competencia fijada por el legislador en su numeral 4º del artículo 2º del C.P T. y de la S.S., son para procesos de carácter y de naturaleza declarativa y donde existe controversia diferente al de un proceso ejecutivo especial, el juzgado considera que carece de jurisdicción.” Concluyó afirmando para el caso de autos: “Podemos concluir que para poder configurarse lo solicitado por la entidad accionante, la única forma de establecer un vínculo con la accionada es suscribiendo un contrato de

prestación de servicio, en la forma como lo establece la Ley 80 de 1993, siendo así ese tipo de convenio solo admite proceso ejecutivo por la jurisdicción administrativa.”. Contra el anterior auto la accionante interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto desfavorablemente, dejando en firme la decisión. El 3 de junio de 2014, le correspondió conocer del asunto por reparto al JUZGADO Segundo (2º.) Administrativo Oral del Circuito de Buenaventura, Valle del Cauca, el cual mediante auto interlocutorio No. 469, declaró su falta de competencia para conocer del proceso ejecutivo instaurado por NAZLY IBATÁ QUINTERO, en calidad de apoderada de LA ASOCIACIÓN MUTUAL EMPRESA SOLIDARIA DE SALUD EMSSANAR E.S.S., contra EL MUNICIPIO DE BUENAVENTURA-SECRETARÍA DE SALUD-, en consecuencia propuso el conflicto negativo de competencia y dispuso su remisión a esta Corporación para lo pertinente. Las razones del referido despacho estuvieron enmarcadas dentro de los siguientes aspectos a saber: “El Juez Segundo Laboral de este Circuito Judicial se declaró incompetente para conocer de la acción ejecutiva de la referencia con fundamento en el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, al considerar que la relación jurídica que generó la emisión de las facturas que se pretenden hacer efectivas por este medio es contractual, pese a las explicaciones que le ha dado la abogada demandante en cuanto a que no hay contrato entre las Empresas Prestadoras del Servicio de Salud y la Administración Municipal, sino que se trata del giro directo del Ministerio de Salud por razón de la prestación del servicio en el

régimen subsidiado a través de la entidad territorial. y aunque en principio, de conformidad con la competencia establecida en el Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, pareciera que ella radica, en el evento bajo estudio, en la jurisdicción contencioso administrativa, ya que el cobro coercitivo no se enmarca dentro de los contenidos de los numerales 4 y 5 del artículo 2° de la mencionada reglamentación, es necesario advertir que no se trata de un asunto en el que se estén debatiendo derechos de empleados públicos en los que intervenga una entidad del mismo orden, sino que se trata de una situación referente a la prestación del servicio de salud (seguridad social) en favor de personas que no están vinculadas laboralmente, por lo menos de manera formal, y a la entrega de los aportes que debió hacer la entidad territorial, caso en el cual el conocimiento de la demanda será de la jurisdicción ordinaria, tal como lo aclara el doctor Gerardo Arenas Monsalve, Magistrado de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en apartes de su obra en la que se refiere a la competencia en eventos como el estudiado…”. Señaló que es evidente que la ejecución de las facturas emitidas por la demandante no se cumplen los requisitos para definir la competencia de la Jurisdicción Contencioso administrativa establecida en la Ley 1437 de 2011, por tanto tratándose de controversias del Sistema de Seguridad Social contempladas en la Ley 100 de 1993, y las normas que la modifican y adicionan, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1.- Competencia Esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura

tiene competencia para resolver esta clase de conflictos que involucran a autoridades de diferentes jurisdicciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 256, numeral 6º, de la Constitución Nacional, en armonía con lo dispuesto en el artículo 112, numeral 2º, de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia). En este orden, la competencia ha sido definida como la facultad que tiene el Juez o el Tribunal para conocer, por autoridad de la ley determinado asunto. Ahora bien, el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, ya sea porque ambos funcionarios estiman que es propio, caso en el cual será positivo, o por considerar que no les corresponde, evento en el cual será negativo, y para que éste se configure, es necesario que se presenten los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite, esto es, que no haya sido fallado. 2.- Problema jurídico De los hechos enunciados, y de los planteamientos de los jueces en conflicto, debe la Sala resolver a cuál de ellos habrá de asignarle la competencia, para ello tendrá en cuenta la pretensión, las partes y los amparos normativos expuestos. 3.- La solución al conflicto.

Lo primero que hay que aclarar dentro del presente asunto es que, al haber entrado en vigencia el 2 de julio de 2012, la Ley 1437 de 2011, “[p]or la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo”, habrá de tenerse en cuenta lo previsto en el artículo 308 de este nuevo Estatuto, cuyo tenor literal es el siguiente: “Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior.”. (Resaltado no original). Por tanto, al haberse presentado la demanda que ocupa la atención de esta Sala, el 29 de noviembre de 2013; es decir, con posterioridad a la entrada en vigencia del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, éstas deberán ser las normas a tenerse para resolver lo pertinente en este asunto. Los procesos ejecutivos cuyo conocimiento corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, conforme a lo previsto en el artículo 104.6 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), son los siguientes: i) Los derivados de las condenas impuestas por la misma Jurisdicción; ii) Las conciliaciones aprobadas por la Jurisdicción Contencioso Administrativa; iii)Los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública2; y 2 Entendiendo, para tales efectos, por entidad pública, conforme al parágrafo del artículo 104

de la Ley 1437 de 2011, “todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual iv)Los originados en los contratos celebrados por las entidades públicas, con excepción de los de aquellas “que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades” (artículo 105.1 ibídem). A este respecto, comparte la Sala lo expuesto por el representante de la Jurisdicción Contencioso Administrativa al rehusar la competencia para conocer del proceso ejecutivo que aquí se discute, toda vez que, la competencia atribuida a esa Jurisdicción en el canon 104 del CPACA, en cuanto a los procesos ejecutivos, se refiere a los taxativamente señalados allí, debe recordarse que la competencia de las autoridades judiciales es reglada y sólo puede conocerse de aquellos asuntos respecto de los cuales la ley atribuya expresamente la misma. Por tanto, para efectos del presente conflicto resulta de vital importancia establecer la fuente de la obligación que se pretende recaudar, ya que si se determina que se trata de una carga crediticia impuesta mediante sentencia emanada de autoridad contencioso administrativa o de un contrato estatal, la competente, en principio, para conocer de la misma es la jurisdicción contencioso administrativa, conforme a lo dispuesto en los citados artículos 104.6 y 75 de la Ley 80 de 1993. Ahora bien y como quiera que las “facturas de venta”, base del recaudo

ejecutivo, según lo afirmado por la apoderada del demandante, no se deriva de un contrato estatal, ya que según lo dispone el Decreto 971 de 2011, por medio o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”. del que se dispuso el instrumento a través del cual el Ministerio de la Protección Social giraría los recursos del Régimen Subsidiado a las Entidades Promotoras de Salud y se establecieron medidas para agilizar el flujo de recursos entre EPS e Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, donde precisa que las entidades territoriales deberán girar dentro de los primeros diez días hábiles de cada mes a las E.P.S., el monto definido en la liquidación mensual, operación en la que no media contrato, por cuanto es la misma ley la que lo dispone, a saber: Artículo 10. Giro y flujo de los recursos de esfuerzo propio. Modificado por el art. 1, Decreto Nacional 1713 de 2012. Las entidades territoriales procederán a girar, dentro de los diez (10) primeros días hábiles de cada mes, los recursos de esfuerzo propio a las EPS por el monto definido en la Liquidación Mensual de Afiliados. Las Entidades Promotoras de Salud y las entidades territoriales deberán acordar el giro directo a la red prestadora pública contratada por la EPS con cargo a los recursos del esfuerzo propio. Dicho monto será descontado del valor a girar a las EPS por UPC. Los departamentos girarán durante los cinco (5) primeros días hábiles del mes a la cuenta maestra del municipio, los recursos que financian el Régimen Subsidiado

establecidos en los numerales 2 al 5 del artículo 44 de la Ley 1438 de 2011 que modifica el artículo 214 de la Ley 100 de 1993.” La Sala ha decantado su postura, indicando que en atención a la especialidad de cada proceso, derivada de la diferente naturaleza del derecho sustantivo involucrado, por lógicas razones de especialización, su atribución se realiza, por parte del legislador, a jurisdicciones concretas. Tal es el caso de la seguridad social integral, cuya unidad conceptual – que viene dada desde la misma Constitución y desarrollada en la Ley 100 de 1993exigen la existencia de un proceso especial y de una jurisdicción también especializada en orden a dirimir las controversias que se relacionen con esta materia que no es otra que la ordinaria laboral, con las excepciones contempladas en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, referida. Para el caso que aquí ocupa la atención de la Sala, como ya quedó establecido, se trata de un proceso para el cobro de facturas por servicios de salud en el régimen subsidiado, es decir son asuntos o temas que indiscutiblemente devienen de la seguridad social integral, luego por su especialidad, inequívocamente el conocimiento corresponde a la jurisdicción especializada en seguridad social, es decir la Ordinaria Laboral, atendiendo el mandato expreso de la Ley 712 de 2002, artículo 2 numeral 5, y de conformidad con los lineamientos jurisprudenciales trazados por la Corte Suprema de Justicia, contenidos en sentencias C-111 de 2000 y C-1027 de 2002. La Ley 712 de 2001, dispone: “ARTÍCULO 2º. El artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la

Seguridad Social quedará así: "ARTICULO 2º. Competencia general. La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: (…) 5. La ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad. (…)" Hecha la anterior precisión, es decir que las facturas de venta de cuyo cobro ejecutivo se trata, por la naturaleza misma del título, no es una condena impuesta por la jurisdicción administrativa, ni deviene de un contrato estatal, sino de obligaciones derivadas del supuesto impago de compromisos legales por parte del Municipio de Buenaventura, nacidos del sistema de Seguridad Social en Salud, específicamente en el Régimen Subsidiado regulado por la Ley 100 de 1993., cuyas pretensiones son que se libre mandamiento de pago por unas sumas de dinero soportadas en dichas facturas, según la fundamentación de la demanda a la cual debe circunscribirse la Sala, pues no le compete determinar si dichos documentos pueden existir en forma autónoma, o si se constituyen en verdaderos títulos ejecutivos de los regulados por el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, sin lugar a dudas se establece que el competente para conocer de la demanda ejecutiva laboral formulada por la abogada NAZLY IBATÁ QUINTERO, en calidad de apoderada de LA ASOCIACIÓN MUTUAL EMPRESA SOLIDARIA DE SALUD EMSSANAR E.S.S., contra EL MUNICIPIO DE BUENAVENTURASECRETARÍA DE SALUD-, es el Juzgado Segundo (2º.) Laboral del

Circuito de Buenaventura, Valle del Cauca. Y que en términos de lo dispuesto en los artículos 14, 20 y 23 del C. de P. C., la jurisdicción ordinaria es competente para conocer los asuntos contenciosos en que sea parte la Nación, un departamento, un distrito especial, un municipio, un establecimiento público, una empresa industrial y comercial del Estado, o una sociedad de economía mixta. En consecuencia, en el asunto que ocupa la atención de la Sala, la demanda ejecutiva materia de colisión, es ajena a las regulaciones contenidas en el numeral 6 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y artículo 75 de la Ley 80 de 1993, con lo cual, se concluye que la jurisdicción contenciosa no es la competente para conocer de la misma. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE: PRIMERO: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre la Contencioso Administrativa y la Ordinaria, en el sentido de asignar el conocimiento de la demanda instaurada por la abogada NAZLY IBATÁ QUINTERO, en calidad de apoderada de LA ASOCIACIÓN MUTUAL EMPRESA SOLIDARIA DE SALUD EMSSANAR E.S.S., contra EL MUNICIPIO DE BUENAVENTURA-SECRETARÍA DE SALUD-, al Juzgado Segundo (2º.) Laboral del Circuito de Buenaventura, Valle del Cauca, a quien se remitirá el expediente, de conformidad con la parte motiva de este

proveído.

SEGUNDO: Enviar copia de la presente decisión al Juzgado Segundo (2º.) Administrativo Oral del Circuito de Buenaventura, para su conocimiento.

TERCERO: ENTERAR por la Secretaría Judicial de la Sala lo dispuesto en la presente providencia a los sujetos procesales.

NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA

Presidenta

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO

Vicepresidente Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ANGELINO LIZCANO RIVERA

Magistrada Magistrado

NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO WILSON RUIZ OREJUELA

Magistrado Magistrado

YIRA LUCIA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial