CSDJ - F11001010200020140183700ADJUNTA20141126091329-2014

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá. D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil catorce (2014) Aprobado Según Acta de Sala No. 097 de la fecha.

Registro de proyecto: veintitrés (23) de septiembre de dos mil catorce (2014) Magistrada Ponente: Dra. MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA RAD: 110010102000201401837 00

OBJETO DEL PRONUNCIAMIENTO Dirimir el conflicto negativo de jurisdicción por competencia, suscitado entre el Juzgado Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Popayán y el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de ese mismo lugar, por razón del conocimiento de la acción ejecutiva promovida a través de apoderado por la señora NANCY FERNÁNDEZ HERNÁNDEZ, contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. ANTECEDENTES PROCESALES El apoderado de la señora NANCY FERNÁNDEZ HERNÁNDEZ, inicialmente promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, solicitando el pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías, que le fue negado previa solicitud escrita a los accionados. El asunto correspondió al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Popayán, donde se profirió auto inadmitiendo la demanda por no cumplir los

requisitos de Ley, entre otras, la falta de claridad en las pretensiones, pero posteriormente, ese mismo Despacho judicial ejerció el control de legalidad de que trata el artículo 25 de la Ley 1285 de 2009, declaró su falta de competencia para conocer del proceso, para lo cual trajo en cita pronunciamiento Jurisprudencial de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, a partir del cual concluyó: “… teniendo en cuenta que lo pretendido por la actora es el pago de la sanción moratoria ante la cancelación tardía de las cesantías parciales que le fueron reconocidas mediante Resolución No. 1415 del 23 de noviembre de 2011, acto administrativo que no ha sido objeto de discusión; se configura en el presente evento la falta de jurisdicción para conocer del asunto, máxime si observa (sic) que el conflicto de jurisdicciones suscitado inicialmente entre la Jurisdicción Ordinaria y la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se encuentra plenamente zanjado por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, Corporación que determinó que la Jurisdicción Ordinaria Laboral es la competente por vía ejecutiva, para conocer de los procesos en que se busque el pago de cesantías, intereses a las cesantías o sanción moratoria por su pago tardío.”1 1 Fol. 7 C. O El asunto fue remitido a la Jurisdicción Ordinaria, y allí correspondió al Juzgado Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Popayán, ante el cual, el apoderado de la señora NANCY FERNÁNDEZ HERNÁNDEZ, allegó

demanda ejecutiva laboral adecuada, de cuyo contenido se observa que pretende se libre orden de pago contra los accionados por concepto de sanción moratoria, conforme lo dispone la Ley 1071 de 2006. Ese Despacho Judicial declaró su falta de competencia, y resolvió remitir las diligencias al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Popayán, el cual devolvió el expediente al remitente, en consecuencia, el Juzgado Municipal de Pequeñas Causas Laborales de esa ciudad, negó librar el mandamiento de pago pretendido, al considerar que lo aportado con la demanda no constituía título ejecutivo de conformidad con el artículo 488 del CPC, porque la obligación reclamada no es clara, expresa y exigible: “… en el caso subexamine, no es suficiente que la ley disponga que por la tardanza en el pago de la cesantías, (sic) se deberá cancelar una sanción moratoria, toda vez que se requiere expresamente un título que provenga de la administración y que indique con precisión y claridad la obligación de pagar dicha sanción.” El expediente fue remitido a esta Corporación en cumplimiento de una orden de tutela que le ordenó al Juzgado Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Popayán, formular conflicto de competencia. CONSIDERACIONES DE LA SALA De acuerdo con lo dispuesto en los numerales 6º del artículo 256 de la Constitución Política y 2º del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, a esta Colegiatura le corresponde dirimir el conflicto negativo de jurisdicción por competencia, suscitado entre el Juzgado Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Popayán y el Juzgado

Sexto Administrativo de esa misma Ciudad. Asunto en concreto. El presente caso se relaciona con un conflicto negativo de jurisdicción, suscitado entre las autoridades arriba anotadas por el conocimiento de la demanda incoada por el apoderado de la señora NANCY FERNÁNDEZ HERNÁNDEZ contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el fin de obtener el pago de la sanción moratoria por la no cancelación oportuna de las cesantías definitivas reconocidas mediante Resolución No. 1415 del 23 de noviembre de 2011. Decisión del caso. El artículo 100 del Código Sustantivo del Trabajo, establece: “será exigible ejecutivamente el cumplimiento de toda obligación originada en una relación de trabajo, que conste en acto o documento que provenga del deudor o de su causante o que emane de una decisión judicial o arbitral en firme”, y el numeral 5º del canon 2° de la Ley 712 de 2001, que modificó el artículo 2º del Código de Procedimiento Laboral, dispone que la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social, conoce de, “la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”. En el asunto sub examine, la demandante aportó copia de la Resolución No. 1415 del 23 de noviembre de 2011, mediante la cual se les reconoció por concepto de cesantías las suma de $93.789.38, y certificado expedido por la entidad financiera BBVA., según el cual, las fecha de pago fue el 18 de mayo

de 2012. Así las cosas, la acreencia laboral cuyo pago reclama la demandante, fue reconocida por la Secretaría de Educación del Departamento del Cauca, con cargo al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pero teniendo en cuenta que no se está discutiendo la legalidad de ese acto administrativo sino el cumplimiento del mismo, resulta indudable que la competencia para conocer el asunto recae en la Jurisdicción Ordinaria. Esto porque si bien el apoderado de la accionante, inicialmente invocó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cierto es que posteriormente adecuó el libelo para entonces dejar claro que lo pretendido es el cobro de la obligación y no controvertir la validez de actos administrativos. Debe acotarse sobre el hecho que, como lo pretendido es el pago de la sanción moratoria de Ley, que estando prevista y debidamente reglada en su cuantía según los días de mora, se torna indiscutible que los montos son fácilmente determinables, para que en concordancia con el art. 488 del C.P.C. pueda considerarse que se trata de dos títulos ejecutivos, de donde es viable su ejecución por parte de la beneficiaria a través de acción ejecutiva. No en vano la Ley 244 de 1995, adicionada en ese aspecto por el artículo 5 de la Ley 1071 de 20062, estimó el pago de un día de salario por cada día de 2 MORA EN EL PAGO. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en .firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor

público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro. PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este mora hasta hacer efectivo el pago de las cesantías reconocidas por acto administrativo en firme, lo cual hace perfectamente determinable la cuantía por la cual se reclama en ejecución. Diferente fuera que se estuviera discutiendo el reconocimiento de las cesantías como litigio a resolver por alguna de las jurisdicciones enfrentadas, pero una vez declarado y reconocido el derecho de las primeras, la Ley, como se dijo, estipula la cuantía como castigo que se debe pagar por no cancelar dentro del período de gracia para ello concebido, consagración ésta que refuerza el argumento de estar frente a cuantías determinadas y ejecutables, no por otra vía distinta a la laboral ordinaria. Ahora, conforme lo previó el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011 - Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-, vigente a partir del 2 de julio de 2012, su normativa “sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien así como a

las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia” (se resalta fuera del texto). Razón legal para que el caso de autos, sea resuelto conforme a esa normativa, por el hecho de haberse presentado la demanda el día 27 de febrero de 2013, lo cual implica las variantes que se hayan incluido en materia de competencia, a fin de determinar a qué Jurisdicción corresponde el caso de autos, bajo el entendido además, que las derogaciones si bien pueden ser tácitas respecto de asuntos propios de la Jurisdicción, cuando se derogan aspectos inherentes o por fuera de aquellos de su naturaleza, la misma debe ser expresa, en aras de evitar ambigüedades y confusiones en su interpretación y aplicación. En virtud de lo anterior ha de precisarse que, contrario a lo sostenido por el Juzgado Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Popayán, quien considera carecer de competencia, viene esta Colegiatura como Juez del conflicto, sosteniendo, (ver providencia emitida con ocasión del radicado 110010102000201202235 - 00 aprobado el 10 de octubre de 2012) lo siguiente: “En el asunto sub exámine, a la demanda se aportaron las resoluciones que reconocieron el costo acumulado a cada uno de los demandantes y el recibo de pago por el cual se canceló dicho emolumento, para demostrar con ello, la mora que ahora reclaman vía ejecutiva, respecto de los intereses que genera tal situación administrativa. “Así las cosas, la acreencia laboral cuyo pago reclaman los demandantes, no ha sido avalada por acto administrativo alguno, pues en principio se reconoció el

ascenso en el escalafón y se canceló la diferencia salarial por dicho ascenso o lo que se llamó el costo acumulado, por lo tanto, los intereses que pudo generar esa mora dada a partir del reconocimiento, es asunto que bien puede tramitarse por vía ejecutiva, en tanto los perjuicios se tasan anticipadamente por la propia ley. No se está discutiendo la legalidad de ese acto administrativo sino la mora en el cumplimiento mismo, resulta indudable por tanto que la competencia para conocer el asunto recae en la Jurisdicción Ordinaria, por cuanto se torna indiscutible que el monto es fácilmente determinable, para que en concordancia con el art. 488 del C.P.C. pueda hablarse de estar en presencia de un título ejecutivo, de donde es viable su ejecución por parte del beneficiario a través de acción ejecutiva. Diferente fuera que se estuviera discutiendo el reconocimiento del ascenso en el escalafón como litigio a resolver por alguna de las jurisdicciones enfrentadas, pero una vez declarado y reconocido el derecho y cancelada la diferencia salarial por ese hecho, la ley, como se dijo, estipula la cuantía como castigo que se debe pagar por no cancelar dentro del período de gracia para ello concebido, consagración ésta que refuerza el argumento de estar frente a cuantías determinadas y ejecutables, no por otra vía distinta a la laboral ordinaria. Ahora, como las disposiciones del Nuevo Código Contencioso Administrativo, estipularon en forma expresa de qué conoce esa jurisdicción, a esas reglas debe remitirse ineludiblemente el juez natural del

conflicto, para precisar con el mayor acierto posible en la función de asignación de competencia respecto de una u otra jurisdicción. En ese orden de ideas, se tiene la norma general de competencia en esa jurisdicción fijada por el artículo 104, que en punto de los procesos ejecutivos regló únicamente aquellos “derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”. Así mismo, en el artículo 155 Ibídem, le otorgó a los Jueces Administrativos la facultad de conocer en primera instancia de los procesos ejecutivos, cuando la cuantía no exceda de mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes, pero ha de entenderse, que tales ejecutivos son los que tienen como base de ejecución los presupuestos dados en la norma general de competencia -art. 104 Ley 1437 de 2011-. Es decir, los relativos a las condenas impuestas y conciliaciones aprobadas por esa misma jurisdicción, al igual que los provenientes de los laudos arbitrales en que haya sido parte una entidad pública, también los contratos estatales, o celebrados por particulares en ejercicio de funciones propias de Estado. Así las cosas, verificada la normatividad puesta de presente, el supuesto de hecho no está dado entre los asuntos que compete tramitar vía ejecutiva por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sin que tenga incidencia lo previsto en el artículo 297 de esa

misma codificación, que al calificar los documentos constitutivos de título para efectos de ese Código, reseñó: - Las decisiones en firme dadas con ocasión de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, donde la entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dineros en forma concreta; - sus sentencias debidamente ejecutoriadas; - los contratos, documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo por el cual se declara el incumplimiento, acta de liquidación del mismo o acto proferido con ocasión de la actividad contractual, claro está, sin perjuicio del cobro coactivo que pueden ejercer las entidades públicas; - así mismo las copia auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, donde conste el reconocimiento de un derecho o existencia de una obligación específica, pero exigible a cargo de la autoridad administrativa respectiva. No puede entenderse entonces, que se trata en este item normativo de nuevos supuestos no previstos en el artículo 104 que regula la competencia general de lo contencioso administrativo, sino de una complemento obvio, en el cual, para poner en funcionamiento el aparato judicial en esa especialidad ejecutiva, debe acreditare la naturaleza del título bajo las premisas legales reseñadas, no se trata de un enfrentamiento de normas ni yuxtaposición de las mismas, simplemente el artículo 297 delineó los documentos que materializarán la pretensión por vía ejecutiva, en punto de lo preceptuado en el numeral 6 Ibídem. De manera alguna puede pensarse que existe al interior del Código una controversia normativa o que se

repelen unas a otras, cuando lo lógico es observar y analizar todas las normas en forma holística e integral, por ende, nada enseña que se haya planteado nuevos ejecutivos en el artículo 197 (sic) diferentes a los del artículo 104, pues como bien previó el primer precepto aludido, fue diseñado para dejar claro qué constituye título para hacer valer ante esa jurisdicción, pero conforme al numeral 6° del segundo precepto enunciado. Como puede apreciarse, ninguna pretensión ejecutiva ha de tramitarse por esta jurisdicción especializada que no esté relacionada en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, sin que pueda criticarse el que se esté haciendo un análisis exegético o demasiado legalista, en tanto las normas de competencias son de expresa regulación de inmediata aplicación. El permitir cualquier clase de interpretación es lo que lleva a los jueces a proponer conflictos y, de contera, se afrenten principios de celeridad y eficiencia”. Así las cosas, bien debe precisarse que lo planteado en la demanda una vez adecuada, los anexos a la misma y las pretensiones, es asunto ajeno al resorte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, motivo suficiente para concluir, de la mano del artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, que debe conocer la justicia ordinaria de todo aquello que no esté atribuido por la Ley a otra Jurisdicción, como sucede en autos. No tiene entonces aptitud legal el Juez Contencioso Administrativo en este caso específico para ejercer su Jurisdicción debido a la naturaleza ejecutiva de las actuales pretensiones de la demandante, pues no le fue otorgada por

el Estado esa facultad ni le ha reservado su conocimiento, ello precisamente traduce Jurisdicción y Competencia. Por ende, habrá de adscribirse la competencia del caso de autos, a la Justicia Ordinaria, representada por el Juzgado Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Popayán. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción planteado, declarando que el conocimiento de la demanda incoada por el apoderado de la señora NANCY FERNÁNDEZ HERNÁNDEZ, contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, le corresponde al Juzgado Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Popayán, acorde con lo expuesto en la parte considerativa de este proveído. En consecuencia, procédase al envío inmediato del expediente a ese Despacho Judicial. SEGUNDO. REMÍTASE copia de esta providencia al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Popayán, para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA PPEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidenta Vicepresidente

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrado Magistrada

ANGELINO LIZCANO RIVERA NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO

Magistrado Magistrado

WILSON RUIZ OREJUELA

Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial

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SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

SALVAMENTO DE VOTO Magistrado Ponente Doctor: MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA Radicación No. 110010102000 2014 01837 00

Referencia: CONFLICTO LABORAL - ADMINISTRATIVO Aprobado Según Acta No. 097 del 20 de noviembre de 2014

Con el debido respeto, expreso los motivos por los cuales suscribí el proveído adoptado por la Sala mayoritaria con Salvamento de Voto, en el asunto de la referencia. La Sala Mayoritaria había decidido en casos anteriores, que cuando el accionante mediante derecho de petición provocara de la administración un acto administrativo, buscando el reconocimiento de la indemnización por el pago tardío de las cesantías previamente reconocidas, tal como lo ampara la Ley 244 de 1995 y, le fuera negada, la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho, de conocimiento natural del juez administrativo. Lo anterior, en concordancia con la jurisprudencia del Consejo de Estado3, que recientemente y en casos idénticos, había ordenado el reconocimiento y pago de la sanción moratoria a quien por acto administrativo la entidad demandada le había negado dicha indemnización, verificando simplemente la ocurrencia de una omisión en el cumplimiento del término indicado en la ley 244 de 1995 para el pago oportuno de las cesantías, vencimiento a partir del cual surgía la sanción y procedía su reconocimiento y liquidación.

Igualmente, bajo la consideración de que la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de litigios laborales, se circunscribe a asuntos que no provengan de un contrato de trabajo4, mientras que la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, conoce de los que provengan de dicha modalidad contractual, además, porque sólo aquella está instituida para conocer de las controversias y litigios originados en actos administrativos5. 3 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección A, sentencia del 17 de abril de 2013, exp. 08001-23-31-000-2007-00210-01(2664-11), CP: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren 4“Artículo 105. Excepciones. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos:

4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”. 5 “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función De ahí que si el eje de las pretensiones formuladas por el interesado, era la declaratoria de nulidad de un acto que negaba el reconocimiento y pago de una sanción moratoria, resultaba competente la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues dicho medio de control está consagrado expresamente

dentro de los asuntos de competencia de la misma. Sin embargo, del análisis de los artículos 1 y 2 de la Ley 244 de 1995 subrogados por los artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006 encuentra la Sala que resulta viable el cobro de la sanción moratoria por la vía ejecutiva laboral siempre y cuando exista certeza del derecho reclamado, es decir, que se encuentra conformado debidamente el titulo ejecutivo complejo, el cual está integrado por: a) la resolución o acto administrativo que reconoce el pago de las cesantías al interesado, b) el recibo o comprobante de consignación y/o pago de las mismas y, c) el paso del tiempo, es decir, que se haya superado el término de 45 días hábiles para el pago oportuno indicado en el artículo 2º de la Ley 244 de 1995. Incluso, esta postura, fue considerada desde el año 2007 en providencia de unificación del Consejo de Estado6, cuando precisó las distintas hipótesis respecto a la sanción moratoria así: a) La administración no resuelve el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías. b) La administración no reconoce las cesantías y, por ende, no las paga. c) La administración efectúa el reconocimiento de las cesantías. En este caso pueden ocurrir variar posibilidades: c.1) Las reconoce oportunamente pero no las paga. c.2) Las reconoce oportunamente pero las paga tardíamente. c.3) Las reconoce extemporáneamente y no las paga. c.4) Las reconoce extemporáneamente y las paga tardíamente. d) Existe pronunciamiento

administrativa (…)”. 6 Consejo de Estado Sala Plena, sentencia del 27 de marzo de 2007, exp. 76001-23-31-0002000-02513-01(IJ), CP: Jesús María Lemos Bustamante. expreso sobre las cesantías y/o sobre la sanción y el interesado no está de acuerdo con el monto reconocido. La vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, salvo que exista certeza del derecho y de la sanción, porque, en estos eventos procede la ejecución del título complejo. Y el mismo derrotero ha seguido esa Corporación, al invocar en providencia reciente7 la necesidad de garantizar tres valores esenciales a todo Estado de Derecho: (i) la seguridad jurídica; (ii) la garantía de la igualdad y (iii) la unidad del Derecho. Así, en aras de garantizar los principios de acceso a la administración de justicia, igualdad, seguridad jurídica y a fin de evitar la vulneración simultánea de los derechos fundamentales derivados de la aplicación de los mismos, esta Corporación como máximo Tribunal de conflictos tendrá en adelante como postura mayoritaria en casos como el formulado, que se trata de verdaderas acciones de ejecución cuyo título ejecutivo es complejo, al existir certeza de la existencia de la obligación (indemnización moratoria), por encontrarse reconocido el derecho, constatado su pago y que éste fue tardío, por superar el termino indicado en la ley. Bajo tales consideraciones, será competente la jurisdicción ordinaria en sus

especialidades laboral y seguridad social, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 numeral 5 de la Ley 712 de 2001, que prevé la competencia general de la misma. 7 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 4 de mayo de 2011, exp. 19001-23-31-000-1998-02300-01(19957) CP: Ruth Stella Correa Palacio. Atentamente,

WILSON RUIZ OREJUELA

MAGISTRADO