CSDJ - F11001010200020140199100ADJUNTA20140908112839-2014

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., tres 3 de septiembre de 2014

Magistrado Ponente: Dr. NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO Radicación No. 110010102000201401991 00

Registro proyecto: 1° de septiembre de 2014

Aprobado según Acta N° 69 de 3 de septiembre de 2014

REFERENCIA: Conflicto Negativo de Jurisdicciones Juzgados 2º Administrativo y 4° Laboral del

COLISIONANTES: Circuito de Montería - Córdoba Reconocimiento y pago sanción moratoria TEMA: por falta de pago oportuno de cesantías definitivas.

Asigna competencia a la Jurisdicción

DECISIÓN:

Contencioso Administrativa.

I. OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Segundo (2º) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería – Córdoba1 y el Juzgado Cuarto (4°) Laboral del Circuito Judicial de la misma ciudad2, con ocasión de la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuso la señora JULIA ELENA MEDRANO DÁVILA contra la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO

NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO y FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. – FIDUPREVISORA S.A. 1 Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2 Jurisdicción Ordinaria.

Conflicto de Jurisdicciones Radicado número: 1100101020002014001991 00

II. ANTECEDENTES 1.- LA DEMANDA El 12 de junio de 20133, la señora JULIA ELENA MEDRANO DÁVILA, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN

NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO y la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. – FIDUPREVISORA S.A., con la finalidad de obtener la nulidad del acto administrativo ficto configurado el 3 de enero de 2012, frente a la petición elevada ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Secretaría de Educación de Córdoba, el 3 de octubre de 2011, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria la falta de pago oportuno de las cesantías definitivas, que le habían sido reconocidas mediante la Resolución No. 17050 de 27 de julio de 2010. A título de restablecimiento del derecho, el demandante solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995 y en la Ley 1071 de 2006, con el respectivo ajuste de valor por disminución del poder adquisitivo e intereses moratorios. 2.- TRÁMITE PROCESAL Y POSICIÓN DE LOS COLISIONADOS Por reparto de 12 de junio de 20134, el conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Segundo (2°) Administrativo Oral del Circuito Judicial de MonteríaCórdoba, el cual, mediante auto de 25 de junio de 2013, ordenó remitir el

expediente a los Juzgados Laborales del Circuito Judicial de Montería – Reparto, con fundamento en las siguientes consideraciones: “[C]on la demanda no se discute el derecho a la cesantía, ni el monto en que ésta fue liquidada, sino que simplemente se pague la sanción moratoria e intereses por su pago tardío. En consecuencia, la acción o medio de control procedente no es la de nulidad y restablecimiento del derecho, sino la ejecutiva, sirviendo para ese efecto, como título complejo, por lo menos el acto administrativo que dispuso la liquidación y pago de la cesantía, y la prueba del pago extemporáneo de la misma. 3 Fls.1-3, C.O. 4 Fl.11, Ibídem. 2 Conflicto de Jurisdicciones Radicado número: 1100101020002014001991 00 Lo anterior es así, porque cuando no se controvierte el derecho ni el monto de la cesantía, cuya liquidación, reconocimiento y pago fue establecido en un acto administrativo, sino que el interés del pretensor radica es en el pago de las mismas, o de los intereses moratorios y sanción moratoria por el no pago, pago tardío o incompleto de la misma, se trata, en tal caso, de un mero asunto de ejecución de aquel acto administrativo, razón por la cual es la vía ejecutiva, y no el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el que corresponde ejercitar al interesado… Así las cosas, y como quiera que con la demanda impetrada no sediscute (sic.) la legalidad del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías, se concluye

que la vía procesal procedente es la ejecutiva. De ahí que, si bien la indebida escogencia del medio de control conduce a adecuarlo al pertinente o a inadmitir la demanda, el Juzgado se abstendrá de hacerlo y en su lugar dispondrá el rechazo de la misma y su envío al Juzgado Laboral del Circuito de Montería –Reparto-, pues es la jurisdicción ordinaria laboral la que le compete la ejecución de actos administrativos, como lo evidencia el precedente judicial pre-transcrito de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ”. 5 El 2 de julio de 2013 , por reparto, se le asignó el conocimiento del asunto al Juzgado Cuarto (4°) Laboral del Circuito Judicial de Montería - Córdoba, el cual, mediante providencia de 8 de julio de 2013, declaró su falta de competencia para conocer del presente asunto con fundamento en el Acuerdo No. PSAA12-9414, por medio del cual se creó el Juzgado Laboral de Descongestión del Circuito Judicial de Montería, al cual se le asignó la competencia exclusiva para conocer de los procesos en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduciaria La 6 Previsora S.A. – Fiduprevisora S.A. No obstante lo anterior, el 7 de octubre de 2013 el proceso fue devuelto al Juzgado Cuarto (4°) Laboral del Circuito Judicial de Montería, por cuanto el Juzgado Laboral de Descongestión del Circuito Judicial de la misma ciudad no fue prorrogado en virtud a lo dispuesto por el Acuerdo PSAA13-991 de 26 de

7 septiembre de 2013 .

5 Fl.1, C.O.

6 Fls.18-19, C.O. 7 Fl.28, Ibídem. 3 Conflicto de Jurisdicciones Radicado número: 1100101020002014001991 00 El 25 de junio de 2014, el Juzgado Cuarto (4°) Laboral del Circuito Judicial de Montería declaró la nulidad de todo lo actuado desde el auto del 8 de julio de 2013 por falta de jurisdicción para conocer de la presente demanda, en consecuencia, propuso el conflicto negativo de jurisdicciones y, ordenó remitir las diligencias a 8 esta Corporación , bajo las siguientes consideraciones: “[N]o es posible para el Despacho entrar a irrogar la competencia del presente proceso en la medida a que empece a incumbirle a la Especialidad Laboral de la Jurisdicción Ordinaria de la Rama Judicial del Poder Público el trámite la ejecución de obligaciones emanadas de una relación de trabajo (numeral 5° artículo 2°, modificado por el artículo 2°de la Ley 712 de 2001); no es ésta la llamada por Ley a elucidar la legalidad de los actos administrativos emanados de una autoridad pública por corresponderle dicha función exclusivamente a la Jurisdicción Contenciosa – Administrativa. (…) Con base en todo lo anotado, para el Juzgado no radica dubitación alguna en carecer de jurisdicción para conocer de la presente causa a través de la cual, se insiste, se ultima la declaratoria de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO de un acto administrativo de carácter particular, móvil por el cual, en

aras de evitar ulteriores nulidades de carácter insaneable, esta célula judicial declarará la falta de jurisdicción para conocer el presente proceso, y, en esa medida, decretará el conflicto negativo de jurisdicciones, ordenando la remisión del presente expediente a la Venerable Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura, para que, en sujeción a lo signado en el numeral 6° del artículo 256 de la Constitución Política y en el numeral 2° del artículo 112 de la Ley 270 de 1996, determine a que jurisdicción le corresponde el trámite del presente asunto”. 9 El 4 de agosto de 2014, el expediente arribó a esta Corporación , el cual fue asignado, por reparto de 19 de agosto de 2014, al despacho del magistrado 10 sustanciador . 8 Fls.40-46, Ídem. 9 Fl.1, C. Conflicto. 10 Fls.2-3, C. Conflicto. 4 Conflicto de Jurisdicciones Radicado número: 1100101020002014001991 00

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia De conformidad con lo dispuesto en los artículos 256.6 de la Constitución Política y 112.2 de la Ley 270 de 1996, corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de esta Corporación dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les ha atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el artículo 114.3 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. Por lo cual, no

cabe duda acerca de la competencia de esta Sala para dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Segundo (2°) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería - Córdoba y el Juzgado Cuarto (4°) Laboral del Circuito Judicial de la misma ciudad. 2.- Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si es la jurisdicción de lo contencioso administrativo o por el contrario, la jurisdicción ordinaria laboral, la competente para conocer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, formulada por la señora JULIA ELENA MEDRANO DÁVILA, a través de apoderado judicial, en contra de la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO y la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. – FIDUPREVISORA S.A. 3.- De la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías reconocidas a los servidores públicos La cesantía es calificada como una típica prestación social a la que acceden tanto los trabajadores particulares como los servidores públicos, con el objetivo de dar un auxilio monetario al trabajador cuando termine su vínculo laboral. Ahora bien, con la expedición de Ley 244 de 1995, se reguló la indemnización moratoria por el no pago oportuno del auxilio de cesantía a favor del trabajador, sanción que está a cargo del empleador moroso, con el fin de resarcir los daños que 5 Conflicto de Jurisdicciones Radicado número: 1100101020002014001991 00 se causan al empleado con el incumplimiento en el pago de la liquidación definitiva

de las cesantías en los términos establecidos en dicha normatividad. En efecto, con esta compensación se protege el derecho de los servidores públicos que se retiran del servicio a percibir de manera oportuna la liquidación definitiva de sus cesantías. Al respecto, el Consejo de Estado11 ha señalado: “En este sentido cabe afirmar que la Ley 244 de 1995, artículo 1, al establecer un término perentorio para la liquidación de las cesantías definitivas buscó que la administración expidiera la resolución en forma oportuna y expedita para evitar corrupción, favorecimientos indebidos y perjuicios a los trabajadores.” Por su parte, el artículo 2° de la Ley 244 de 1995, modificado por el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006, dispone lo siguiente: “Artículo 2°. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro. Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por

culpa imputable a este.” En ese orden de ideas, la sanción moratoria cumple un triple propósito: i) Por un lado, sanciona a la Administración cuando se abstiene de pagar dentro del término legal la suma correspondiente a las cesantías reconocidas, en tanto se obliga a indemnizar adicionalmente; 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 27 de marzo de 2007, C.P. doctor Jesús María Lemus Bustamante. Expediente 76001-23-31-000-2000-02513-01 (IJ) 6 Conflicto de Jurisdicciones Radicado número: 1100101020002014001991 00 ii) Es útil para compensar el perjuicio que padece quien es titular de ese derecho laboral de carácter prestacional, imponiendo a la administración la carga de cancelar a favor del servidor un (1) día de salario por cada día de retraso en el pago, quien, salvo que tenga objeciones frente al acto administrativo de reconocimiento inicial, podrá iniciar la acción ejecutiva para obtener el pago de la sanción moratoria, si se dan los supuestos de ley y se allegan las pruebas señaladas para confirmar el título ejecutivo complejo laboral. iii)Regula la aplicabilidad del principio de legalidad del gasto público (Decreto 111 de 1996 y artículo 350 de la Constitución Política), en tanto para el servidor público que así actúe contrario a este principio, incurre en responsabilidad disciplinaria y fiscal. 4.- De la vía judicial idónea para lograr el reconocimiento y pago de la indemnización moratoria Sobre este punto, es preciso remitirse a la línea jurisprudencial adoptada por esta colegiatura en múltiples providencias, en las cuales se ha hecho referencia a la

naturaleza jurídica de la sanción contenida en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, por la mora en el pago de las cesantías a quien ha adquirido el derecho a las mismas y a las reglas que se deben tener en cuenta para obtener el reconocimiento y pago de dicha sanción.12 La Sala recuerda que el reclamo de dicha sanción puede elevarse o bien ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo o bien ante la ordinaria, en su especialidad laboral, según concurra, en el primer caso, la condición de que se discuta la legalidad del acto administrativo –ficto o expreso— por el que se hubiera resuelto desfavorablemente la solicitud para su reconocimiento y pago al beneficiario y, en el segundo, si se pretende la ejecución directa de la entidad sobre la base de la existencia de un título ejecutivo complejo en los términos del artículo 100 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Esto último, en la medida en que, 12 Sobre el particular ver entre otras, las providencias de 19 de febrero de 2014 M.P. doctor Néstor Iván Osuna Patiño, expediente No. 110010102000201302283 00, aprobada mediante Acta No. 010 de la misma fecha; 26 de febrero de 2014 M.P. Néstor Osuna, expediente No. 110010102000201302332 00, aprobada mediante Acta No. 012 de la misma fecha; 12 de marzo de 2014, expediente No. 110010102000201302884 00 M.P. Néstor Osuna, aprobada mediante Acta No. 017 de la misma fecha; 12 de febrero de 2014 M.P. Wilson Ruíz

Orejuela, expediente No. 11001010200020140022100; 22 de mayo de 2012 M.P. Wilson Ruíz Orejuela, expediente No. 11001010200020130069500, aprobada mediante Acta No. 37 de la misma fecha. 7 Conflicto de Jurisdicciones Radicado número: 1100101020002014001991 00 como ya lo ha dicho esta Superioridad, el reconocimiento legal de esta sanción moratoria constituye la fuente de dicha obligación, más no la obligación misma. En ese mismo orden de ideas, la jurisprudencia del Consejo de Estado13 ha señalado unas reglas que han sido aceptadas por esta Sala para resolver asuntos similares al que nos ocupa, a saber: i) la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria, salvo que exista certeza del derecho y de la sanción, última hipótesis en la que procede la ejecución del título complejo; ii) mediante acción de nulidad y restablecimiento del derecho puede controvertirse el acto de reconocimiento de las cesantías definitivas cuando el administrado no está de acuerdo con la liquidación; iii) a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho puede cuestionarse el acto de reconocimiento de la sanción moratoria si el administrado se encuentra inconforme con él. En caso de existir acuerdo sobre su contenido y no se produce el pago de la sanción, la vía adecuada es la acción ejecutiva; iv) de existir discusión sobre algunos de los elementos que conforman el título ejecutivo, esto es, que no sean claros, expresos y exigibles, se debe acudir a la

jurisdicción de lo contencioso administrativo para que defina el asunto. De ocurrir lo contrario, puede ser ejecutada ante la jurisdicción ordinaria y, v) mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho pueden atacarse los actos expresos de reconocimiento de cesantías definitivas y de la sanción moratoria, así como los fictos frente a la petición de reconocimiento de cesantías definitivas o frente a la petición de reconocimiento y pago de la indemnización moratoria. Bajo ese contexto, en los casos en que el interesado acuda a la jurisdicción a atacar la integridad jurídica de un acto administrativo, expreso o ficto, la única vía procesal posible para encauzar este reclamo es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo conocimiento corresponde a los jueces administrativos; mientras que de optar por no discutir la legalidad de acto administrativo alguno, podrá recurrirse directamente a la acción ejecutiva, la que deberá ser tramitada por los jueces laborales. Por consiguiente, concluye la Sala que, dependiendo de las circunstancias del caso concreto se determina cuál de las dos vías procesales es la idónea para lograr el 13 Al respecto puede consultarse la sentencia de 9 de febrero de 2012, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. C.P. Gerardo Arenas Monsalve. 8 Conflicto de Jurisdicciones Radicado número: 1100101020002014001991 00 reconocimiento y pago de la sanción moratoria, dado que la naturaleza de la acción y la competencia para su conocimiento están necesariamente condicionadas por el

modo en que el interesado decida presentar su pretensión. 5.- Caso concreto En el presente caso la parte actora pretende la nulidad del acto administrativo ficto, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la falta de pago oportuno de las cesantías definitivas, que le habían sido reconocidas mediante la Resolución No. 17050 de 27 de julio de 2010. Como consecuencia de lo anterior, solicitó a título de restablecimiento del derecho el reconocimiento y pago de la aludida indemnización moratoria, así como el cumplimiento del fallo tal como lo disponen los artículos 192, 194 y 195 del C.P.A.C.A., los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de tal sanción, y el reconocimiento y pago de intereses moratorios a partir del día siguiente a la fecha de ejecutoria de la sentencia y por el tiempo siguiente hasta que se efectúe el pago de las sumas reconocidas en dicha providencia. Del material probatorio allegado con la demanda, la Sala encuentra acreditado que mediante la Resolución No. 17050 de 27 de julio de 2010, la Secretaría de Educación Departamental de Córdoba reconoció y ordenó el pago de una suma de dinero equivalente a CUATRO MILLONES SETECIENTOS NOVENTA MIL SETECIENTOS TRES PESOS M/CTE. ($4.794.703.oo), por concepto de cesantías definitivas a favor de la señora JULIA ELENA MEDRANO DÁVILA14. De otro lado, se aportó la petición elevada por la demandante el 3 de octubre de

2011 ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Secretaría de Educación de Córdoba, por medio de la cual solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por falta de pago oportuno de las cesantías definitivas que le habían sido reconocidas, así como la indexación respectiva hasta el momento en que se efectúe el pago de dicha obligación15.

14 Fl.7, C.O.

15 Fl.5, Ibídem. 9 Conflicto de Jurisdicciones Radicado número: 1100101020002014001991 00 Finalmente, se allegó copia del comprobante de pago de 15 de abril de 2011, en el cual consta que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagó en efectivo la suma de CUATRO MILLONES SETECIENTOS NOVENTA MIL SETECIENTOS TRES PESOS M/CTE. ($4.794.703.oo), por concepto de cesantías definitivas a favor de la señora JULIA ELENA MEDRANO DÁVILA, a través del Banco BBVA – Sucursal Montería16. En ese orden de ideas, el demandante pretende por vía judicial la declaratoria de nulidad del acto administrativo ficto, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la indemnización moratoria por el pago tardío de sus cesantías definitivas, de donde surge con claridad que al estar frente a un acto administrativo que negó la acreencia laboral reclamada, es indudable que la vía judicial idónea y adecuada para discutir el asunto es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, toda vez que aún no existe certeza de la existencia de dicha sanción.

En suma, como quiera que se encuentra acreditada la existencia de un pronunciamiento de la Administración referido a la viabilidad del reconocimiento y pago de la indemnización, por medio del cual se niega el mismo, e igualmente, la intención manifiesta del titular del derecho de controvertir el contenido del acto administrativo que negó la solicitud, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y para el caso concreto, al Juzgado Segundo (2°) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería - Córdoba, conocer la demanda que en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró la señora JULIA ELENA MEDRANO DÁVILA en contra de la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO y la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. – FIDUPREVISORA S.A. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE: PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Segundo (2°) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería16 Fl.8, C.O. 10 Conflicto de Jurisdicciones Radicado número: 1100101020002014001991 00 Córdoba y el Juzgado Cuarto (4°) Laboral del Circuito Judicial de la misma ciudad, asignando el conocimiento de la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró la señora JULIA ELENA

MEDRANO DÁVILA, a través de apoderado judicial, contra la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO y la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. – FIDUPREVISORA S.A., a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, representada por el Juzgado Segundo (2°) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería - Córdoba. En consecuencia, REMÍTASE de manera inmediata el expediente a ese despacho judicial. SEGUNDO.- COMUNÍQUESE y ENVÍESE copia de esta providencia al Juzgado Cuarto (4°) Laboral del Circuito Judicial de Montería - Córdoba, para su información.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

PRESIDENTA VICEPRESIDENTE

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

MAGISTRADO MAGISTRADA

ANGELINO LIZCANO RIVERA NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO

MAGISTRADO MAGISTRADO

11 Conflicto de Jurisdicciones Radicado número: 1100101020002014001991 00

WILSON RUIZ OREJUELA

MAGISTRADO

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

SECRETARIA JUDICIAL

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