CSDJ - F11001010200020140200400ADJUNTA20141020162220-2014

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., dieciséis (16) de octubre de 2014

Magistrado Ponente: Dr. NÉSTOR IVÁN OSUNA PATIÑO Radicación No. 110010102000201402004 00

Registro proyecto: 14 de octubre de 2014

Aprobado según Acta N° 87 de 16 de octubre de 2014 Conflicto Negativo de

REFERENCIA: Jurisdicciones Juzgados 1° Civil y 1°

COLISIONANTES: Administrativo Oral del Circuito de Pamplona Reconocimiento de vínculo laboral con la administración municipal y TEMA: consecuente pago de prestaciones sociales.

Asigna competencia a la

DECISIÓN: Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo

I. OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Primero Civil del Circuito Judicial de Pamplona – Norte de Santander1 y el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de la misma ciudad2, con ocasión de la demanda ordinaria laboral promovida por el señor CIRO ALFONSO

RIAÑO contra el MUNICIPIO DE PAMPLONA – NORTE DE SANTANDER.

II. ANTECEDENTES 1 Jurisdicción Ordinaria. 2 Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Conflicto de Jurisdicciones Radicado número: 110010102000201402004 00

1. LA DEMANDA

El 25 de abril de 20143, el señor CIRO ALFONSO RIAÑO, mediante apoderado judicial, presentó demanda ordinaria laboral en contra del MUNICIPIO DE PAMPLONA – NORTE DE SANTANDER, con la finalidad que se declare la existencia de un vínculo laboral con el referido ente territorial, toda vez que se encuentra desempeñando el cargo de vigilante del parque INTRA desde el 23 de febrero de 2000. Como consecuencia de lo anterior, solicita se reconozca, liquide y pague la suma de dinero correspondiente a los aportes a la seguridad social en salud y pensión, auxilio e intereses a las cesantías, salario, prima de servicio, vacaciones, auxilio de transporte, dotación y demás prestaciones sociales a que tenga derecho, causadas desde el 23 de febrero de 2000 hasta la fecha en que se dicte sentencia definitiva.

2. TRÁMITE PROCESAL Y POSICIÓN DE LOS COLISIONADOS Por reparto de 28 de abril de 20144, el conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Primero (1º) Civil del Circuito Judicial de Pamplona – con conocimiento en asuntos laborales-, el cual, mediante auto de 13 de mayo de 2014, rechazó la demanda por falta de jurisdicción y, en consecuencia, ordenó remitir el proceso a los Juzgados Administrativos de Oralidad del Circuito Judicial de Pamplona – Reparto5, con fundamento en las siguientes consideraciones: “De lo establecido en el artículo 42 de la Ley 11 de 1986 y en el Decreto reglamentario 1333 de 1986 se concluye por regla general, que los servidores municipales son empleados públicos, sin embargo se contempla la excepción

respecto de los trabajadores de la construcción y mantenimiento de obra público (sic.), los cuales ostentan la calidad de trabajadores oficiales. En el caso que nos ocupa, dada la manifestación del actor por intermedio de su apoderado, este desarrolla las funciones de VIGILANTE en el Parque INTRA del Municipio de Pamplona, actividad que nada tiene que ver con la construcción y 3 Fls.3-17, C.O. 4 Fl.1, Ibídem. 5 Fls.22-24, C.O. 2 Conflicto de Jurisdicciones Radicado número: 110010102000201402004 00 mantenimiento de obras públicas, luego entonces, no puede considerarse como un trabajador oficial, de donde se desprende que no es la justicia ordinaria laboral la competente para adelantar el presente proceso. (…) Surge nítido que se dan las condiciones para que la presente demanda sea de competencia de la Justicia Contenciosa Administrativa, ya que como arriba se explicó lo debatido en este asunto tiene que ver con un empleado público. y el numeral 4º del artículo 104 ibídem establece que los asuntos relativos a la relación legal y reglamentaria entre servidores públicos y el Estado corresponde a esa jurisdicción”. El 21 de mayo de 20146, por reparto, se le asignó el conocimiento del asunto al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Pamplona, el cual, mediante providencia de 22 de julio de 2014, declaró su falta de jurisdicción conocer la demanda, propuso el conflicto negativo de jurisdicciones y, en consecuencia, ordenó remitir las diligencias a esta Corporación7, bajo los siguientes argumentos:

“Tenemos entonces de acuerdo al marco normativo y jurisprudencial antes mencionado y lo descrito en la demanda, que el señor Ciro Alfonso Riaño, no es empleado público, toda vez que no tiene ninguna vinculación legal y reglamentaria, ha tomado posesión del cargo de vigilante en el parque INTRA, no ha declarado bajo juramento el monto de sus bienes y rentas, no ha prestado juramento de defender la Constitución y la Ley y de cumplir con los deberes de su cargo, requisitos indispensables para ejercer un empleo público, tal como lo señala el art. 122 de la Constitución Nacional; aunado a estas exigencias, el señor Ciro Alonso Riaño, tampoco cumple los requisitos señalados por la Sección Segunda del Consejo de Estado, tales como: 1) La existencia del empleo en la planta de personal de la entidad, porque no es posible desempeñar un cargo que no existe (artículo 122 de la Constitución Política); 2) La determinación de las funciones propias del cargo (artículo 122 de la Constitución Política); y 3) La previsión de los recursos en el presupuesto para el pago de gastos que demande el empleo. Por otro lado, así pueda tener alguna clase de vínculo con el Estado, es evidente que jamás podría ser el de empleado público, ya que no ejerce jurisdicción ni autoridad, ni cumple funciones administrativas, sino que más bien se enmarca como trabajador oficial o en una categoría similar, como quiera que su presunta 6 Fl.37, Ibídem. 7 Fls.29-34, C.O. 3 Conflicto de Jurisdicciones Radicado número: 110010102000201402004 00 labor (cuidandero o vigilante del Parque INTRA), es netamente manual o material,

realizable por cualquiera sin necesidad de ejercer función pública, idéntica a las que normalmente ejercen los particulares. Por lo tanto una vez analizados los hechos y las pretensiones de la demanda, así como la normatividad y los diversos pronunciamientos de las altas cortes, se llega a la conclusión que el señor Ciro Alfonso Riaño no es empleado público, y por lo tanto, según la normatividad vigente, el estudio de esta demanda no es asunto que corresponda a la jurisdicción contencioso administrativa, sino a la justicia ordinaria laboral, por cuanto en las pretensiones (2.1), es claro el actor en solicitar la declaratoria de un contrato de trabajo (contrato realidad)”. 8 El 8 de agosto de 2014, el expediente arribó a esta Corporación , el cual fue asignado, por reparto de 20 de agosto de 2014, al despacho del magistrado 9 sustanciador .

III. CONSIDERACIONES

1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en los artículos 256.6 de la Constitución Política y 112.2 de la Ley 270 de 1996, corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de esta Corporación dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les ha atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el artículo 114.3 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. Por lo cual, no cabe duda acerca de la competencia de esta Sala para dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Primero (1°) Civil del Circuito Judicial

de Pamplona –con conocimiento en asuntos laboralesy el Juzgado Primero (1°) Administrativo Oral del Circuito Judicial de la misma ciudad.

2. Problema jurídico

8 Fl.1, C. Conflicto. 9 Fls.2-3, Ibídem. 4 Conflicto de Jurisdicciones Radicado número: 110010102000201402004 00 Le corresponde a la Sala determinar si es la jurisdicción ordinaria laboral o por el contrario, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la competente para conocer la demanda ordinaria laboral, formulada por el señor CIRO ALFONSO RIAÑO, a través de apoderado judicial, en contra del MUNICIPIO DE PAMPLONA

– NORTE DE SANTANDER.

3. Marco normativo 3.1. Cuestión previa La Sala advierte que la demanda fue presentada el 25 de abril de 2014, razón suficiente para que el sub lite sea resuelto conforme a lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011 –Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-, norma vigente a partir del 2 de julio de 2012, la cual en virtud de su artículo 308 “solo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia”. 3.2. Jurisdicción competente para conocer los procesos de carácter laboral surgidos entre los servidores públicos y el Estado En primer lugar, resalta la Sala que de conformidad con la cláusula general o residual de competencia, la jurisdicción competente para dirimir las controversias o litigios en materia laboral y de la seguridad social, es la ordinaria. En efecto, el inciso

2° del artículo 12 de la ley 270 de 1996, dispone que la jurisdicción ordinaria “conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”. Por su parte, los numerales 1° y 6º del artículo 2° de la ley 712 de 2001, señala que la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social conoce – entre otrosde “[l]os conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo” y de aquellos “que se originan en el reconocimiento y pago de honorarios o remuneraciones por servicios personales de carácter privado, cualquiera que sea la relación que los motive”. 5 Conflicto de Jurisdicciones Radicado número: 110010102000201402004 00 Bajo ese contexto, para que la cláusula general de competencia opere a favor de la jurisdicción ordinaria, debe previamente verificarse que no existe norma especial que atribuya el conocimiento de los procesos de carácter laboral a una de las jurisdicciones especiales. Por consiguiente, en lo relativo a las demandas instauradas por los trabajadores oficiales sobre temas originados directa o indirectamente en el contrato de trabajo, deberá verificarse si existe, o no, norma especial que atribuya el conocimiento de ese tipo de asuntos a otra jurisdicción. Al respecto, encuentra la Sala que de conformidad con los parámetros fijados por el primer inciso del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011-, la jurisdicción de lo contencioso

administrativo se encuentra “instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o particulares cuando ejerzan función administrativa”. Quiere decir lo anterior, que el legislador reguló en forma general los asuntos que son del conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativo, sin establecer un solo criterio para delimitar su competencia, por el contrario, utilizó varios criterios10 que se combinan entre sí, es decir, optó por un criterio mixto11. Siguiendo entonces ese criterio, la norma en comento, establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce, entre otros, de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”12. Es decir, aquellas demandas judiciales con pretensiones declarativas y de condena adelantadas por quienes de acuerdo con la ley sean o tengan vocación de ser reconocidos como empleados públicos, dirigidas contra entidades públicas, son de competencia exclusiva y excluyente de la justicia contencioso administrativa. 10 Criterio legal, criterio del régimen jurídico aplicable y el criterio orgánico. 11 Cfr. Fandiño Gallo, Jorge Eliécer. Criterios competenciales para el conocimiento de las controversias contractuales en la ley 1437 de 2011. Artículo consultado en: dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/4122130.pdf

12 Ley 1437 de 2011. Artículo 104, numeral 4º. 6 Conflicto de Jurisdicciones Radicado número: 110010102000201402004 00 Ahora bien, el criterio general fijado en el inciso primero del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no es absoluto, sino relativo y residual toda vez que no opera en presencia de normas especiales que dispongan lo contrario. Tal es justamente el caso, entre otros, de lo previsto en el numeral 4º del artículo 105 Ibídem, en virtud del cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de “los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”. 4.- Caso concreto Como primera medida, la Sala recuerda que “no es el nomen juris de la demanda lo que determina la jurisdicción a tramitar el proceso, sino la real pretensión y objeto del litigio”13, de tal modo que corresponde al Consejo Superior de la Judicatura, en su calidad de tribunal de conflictos inter-jurisdiccionales, interpretar con carácter vinculante las normas que atribuyen competencias a las jurisdicciones que entran en colisión. Esta labor interpretativa está íntimamente ligada al análisis del caso concreto que consiste en la verificación de la realidad procesal de lo que se pretende con la demanda, integrando para ello las circunstancias de hecho y de derecho que la rodean y condicionan. Ahora bien, en el presente caso, el accionante pretende que se declare la existencia de un vínculo laboral con el referido ente territorial, toda vez que se encuentra

desempeñando el cargo de vigilante del parque INTRA desde el 23 de febrero de

2000. Como consecuencia de lo anterior, solicita se reconozca, liquide y pague la suma de dinero correspondiente a los aportes a la seguridad social en salud y pensión, auxilio e intereses a las cesantías, salario, prima de servicio, vacaciones, auxilio de transporte, dotación y demás prestaciones sociales a que tenga derecho, causadas desde el 23 de febrero de 2000 hasta la fecha en que se dicte sentencia definitiva. 13 Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Sentencia de 16 de enero de 2013, Rad. 2012-02113, M.P. Dra. María Mercedes López Mora. En aquella ocasión, esta Sala agregó que “Aceptar el rótulo de la demanda como determinante en la escogencia de la jurisdicción, es dejar al arbitrio de las partes algo que es potestativo de legislador, es la Ley la que establece las reglas de competencia, sólo que por interpretaciones que suelen dar a ciertas normas los operadores judiciales, registran las diligencias posiciones encontradas frente a hechos aparentemente confusos, donde surge necesaria la intervención del (sic) un juez del conflicto, quien por mandato Constitucional y legal adscribe el conocimiento al competente con fuerza vinculante para los intervinientes y los Jueces trabados en el conflicto”.

7 Conflicto de Jurisdicciones Radicado número: 110010102000201402004 00 En ese orden de ideas, para determinar cuál es la jurisdicción competente para conocer del presente asunto, la Sala deberá establecer si, de acuerdo con lo

previsto en el ordenamiento jurídico vigente, la actividad desempeñada por el señor Ciro Alfonso Riaño en la administración del municipio de Pamplona – Norte de Santander, debió haberse dado mediante un contrato de trabajo o a través de una relación legal y reglamentaria. En otras palabras, esta Corporación verificará si, de acuerdo con la naturaleza jurídica de la entidad pública demandada y, de acuerdo con las funciones asignadas y ejecutadas, el demandante tiene vocación legal de trabajador oficial o de empleado público. Al respecto, es relevante señalar que el ordenamiento jurídico vigente y la jurisprudencia laboral indican que, quien ejerce la función de celador o vigilante para una dependencia del nivel central de una entidad pública nacional, departamental o municipal, no se encuentra inmerso dentro del supuesto de los trabajadores oficiales, pues – como lo han reconocido tanto el Consejo de Estado como la Corte Suprema de Justicia14 – la actividad de vigilancia no se equipara a los trabajos de construcción de obra pública o de mantenimiento de las mismas. En esa medida, aplicando por analogía a los entes territoriales la regla prevista en el artículo 5 del Decreto 3135 de 196815, el demandante en el caso aquí evaluado tiene la vocación legal de empleado público, por haber desempeñado funciones de vigilante o celador en una dependencia del municipio de Pamplona – Norte de Santander. En efecto, para esta Sala es claro que el desarrollo de actividades de vigilancia o custodia, no encajan dentro de la excepción fijada por la norma en comento. En otras palabras, el demandante no desempeñó labores de construcción y sostenimiento de una obra pública, por lo

tanto no pudo haber ostentado la calidad de trabajador oficial, sino de empleado público. Así las cosas, la Sala considera que el presente caso se subsume dentro del supuesto previsto en el numeral 4° del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011-, de 14 Cf. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, C.P. Dr. Alfonso Vargas Rincón, 2 de mayo de 2013, Rad. 050012331000200403742-01; Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, 6 de octubre de 1999, Rad. 12398, entre otras. 15 “Las personas que prestan sus servicios en los Ministerios; Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales” 8 Conflicto de Jurisdicciones Radicado número: 110010102000201402004 00 acuerdo con el cual, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de todos los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado”. En consecuencia, la competencia para conocer de la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho laboral presentó el señor CIRO ALFONSO RIAÑO contra el MUNICIPIO DE PAMPLONA – NORTE DE SANTANDER, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y para el caso concreto, al Juzgado Primero (1°)

Administrativo Oral del Circuito Judicial de Pamplona – Norte de Santander. Finalmente, la Sala advierte que la presente decisión es vinculante y con fuerza de cosa juzgada únicamente para efectos del juicio de asignación de jurisdicción; por lo cual, es exclusivamente el juez administrativo de fondo quien, bajo el criterio del iura novit curia, deberá evaluar lo relativo al medio o medios de control judicial idóneos en este caso, a la acumulación de pretensiones y, por supuesto, a la prosperidad de cada una de ellas. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones Constitucionales y Legales, RESUELVE: PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Primero (1°) Civil del Circuito Judicial de Pamplona – Norte de Santander y el Juzgado Primero (1°) Administrativo Oral del Circuito Judicial de la misma ciudad, asignando el conocimiento de la demanda ordinaria laboral, instaurada por el señor CIRO ALFONSO RIAÑO, a través de apoderado judicial, contra el MUNICIPIO DE PAMPLONA – NORTE DE SANTANDER, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, representada por el Juzgado Primero (1°) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Pamplona – Norte de Santander. En consecuencia, REMÍTASE de manera inmediata el expediente a ese despacho judicial. SEGUNDO.- COMUNÍQUESE y ENVÍESE copia de esta providencia al Juzgado Primero (1°) Civil del Circuito Judicial de Pamplona – Norte de Santander, para su

información. 9 Conflicto de Jurisdicciones Radicado número: 110010102000201402004 00

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA PEDRO ALONSO SANABRIA

PRESIDENTA BUITRAGO

VICEPRESIDENTE

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

MAGISTRADO MAGISTRADA

ANGELINO LIZCANO RIVERA NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO

MAGISTRADO MAGISTRADO

WILSON RUIZ OREJUELA

MAGISTRADO

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

SECRETARIA JUDICIAL

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