CSDJ - F11001010200020140205700ADJUNTA20150312140718-2015

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., once (11) de marzo de dos mil quince (2015) Magistrado Ponente: Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Radicación No. 110010102000 2014 02057 00 Discutido y Aprobado según Acta No. 20 de la misma fecha

REF.: CONFLICTO DE COMPETENCIA

JURISDICCIONES ORDINARIA LABORAL –

ADMINISTRATIVA.

ASUNTO Procede la Sala a pronunciarse sobre el conflicto negativo de competencia surgido entre la Jurisdicción Ordinaria Laboral, representada por el Juzgado 23 Laboral del Circuito de Bogotá y la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, en cabeza del Juzgado 33 Administrativo de Oralidad del mismo Circuito, para conocer de la acción de reparación directa incoada por la Entidad Promotora de Salud E.P.S. COOMEVA contra de LA

NACIÓN –MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL.

HECHOS Generó el presente conflicto de competencias, la demanda de reparación directa promovida el 12 de octubre de 2012 a través de apoderado por la Entidad Promotora de Salud E.P.S. COOMEVA contra LA NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, con la cual pretende se declare patrimonialmente responsable a la Nación, por los perjuicios ocasionados con motivo de la expedición y aplicación de la Resolución No. 3797 de 2004, emanada del entonces Ministerio de la Protección Social, a

través de la cual se le impidió el recobro de la totalidad del valor de los medicamentos que no contaban con homólogo dentro del Acuerdo 228 del CNSSS, que fue declarada parcialmente nula en lo pertinente por el Consejo 2

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M. P. DR. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO de Estado, mediante sentencia de la Sección Primera, fechada el 8 de julio de 2010, en razón al desconocimiento de normas legales.

Adujo la demandante, que tal situación le había generado un desequilibrio económico, quedando en evidencia la existencia de un daño antijurídico que no tiene la obligación de soportar, según lo establecido en el artículo 90 de la Constitución Política. Como consecuencia de lo anterior, solicitó condenar a LA NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL al pago de la suma de $28.852’929.221,53, actualizada de conformidad con las reglas señalada en el Código Contencioso Administrativo y en el Código de Procedimiento Civil, más intereses remuneratorios a la tasa permitida por la ley, desde el día en que se debió pagar hasta el día de pago.

ANTECEDENTES PROCESALES

1. Por reparto avocó conocimiento del asunto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien mediante proveído del 19 de noviembre de 20121, inadmitió la demanda, solicitando a la parte demandante subsanar algunos defectos, como el relativo a la estimación razonada de la cuantía, so pena de rechazo.

Cumplido lo ordenado, mediante auto del 18 de diciembre de 2012, el

despacho judicial admitió la demanda, ordenándose lo pertinente para su notificación y traslado a las partes. No obstante lo anterior, mediante proveído de fecha 15 de abril de 2013, el despacho judicial luego de realizar un análisis sobre la cuantía estimada como pretensión de la demanda, declaró su falta de competencia en razón a que la misma no excedía de quinientos (500) SMLMV, requisito para conocer de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 152 del CPACA. 1 Folio 25 cuaderno original expediente 3

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M. P. DR. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Consecuente con lo anterior, el despacho judicial declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del auto que inadmitió la demanda, salvo las pruebas practicadas que conservarían su validez y eficacia e igualmente ordenó el envío del expediente a los Jueces de la Sección Tercera del Circuito Judicial de Bogotá (Reparto).

2. Asignada la demanda al Juzgado 33 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, mediante providencia de fecha 24 de abril de 20142, declaró la falta de jurisdicción para conocer de la demanda por considerar que carecía de competencia para ello, ordenando su remisión a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá, para el respectivo reparto.

El argumento esgrimido por el juzgado administrativo, previo análisis de la normatividad en torno al tema y citación de jurisprudencia de esta Superioridad3, consistió en afirmar que la Jurisdicción ordinaria tenía la

competencia para conocer del asunto de conformidad con lo establecido en el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, por tratarse de controversias referentes al sistema de seguridad social integral, pues cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos que se controviertan, son de competencia de dicha Jurisdicción en su especialidad laboral y de seguridad social. Así entonces, concluyó que dicho Despacho no era competente para conocer la demanda, remitiéndola a los juzgados laborales del Circuito de Bogotá, para el respectivo reparto.

3. Por reparto el asunto correspondió al Juzgado 23 Laboral del Circuito Judicial de Bogotá, el cual mediante auto de fecha 25 de julio de 2014 igualmente declaró la falta de jurisdicción y competencia, al considerar que lo pretendido por la sociedad actora era el reconocimiento de perjuicios materiales causados por haberse impedido el recobro de la totalidad del valor de los medicamentos que no contaban con homólogo dentro del 2 Folio 129 C.O. 3 Sentencia del 30 de octubre de 2013. Expediente 2013-02347-00

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M. P. DR. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Acuerdo 229 del CNSSS, es decir, falta de pago por recobros correspondientes al suministro de medicamentos no incluidos en el POS.

Así entonces, la controversia se centra en el pago de una indemnización, propia del proceso de reparación directa, ya que la parte demandada se encuentra inconforme con las normas expedidas por el Ministerio de Salud y

Protección Social relativas al POS, las cuales fueron anuladas, pero su aplicación les generó un desequilibrio económico. Además de lo anterior, observó que el sustento de los perjuicios imputados al Ministerio demandado, no se fundamentan en el derecho que le asiste a la EPS de presentar cuentas para que le sean pagadas, sino en las actuaciones de la demandada en la expedición de una regulación viciada de nulidad, siendo esta una controversia por fuera del ámbito propio de la seguridad social que conoce la jurisdicción laboral Así entonces, y ante la negativa del Juzgado 33 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, se dispuso la remisión del expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para que se sirva dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia.

La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura es competente para definir la competencia entre diferentes jurisdicciones, de acuerdo a lo preceptuado en el numeral 6 del artículo 256 de la Constitución Política, cuyo texto indica: “Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura (…) las siguientes atribuciones: (...)

6. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (…)”.

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M. P. DR. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO De otro lado, el artículo 112 de la Ley 270 de 1996, reglamentaria del artículo 256 de la Constitución Política, atribuyó, en su numeral 2, la función de

dirimir conflictos entre las distintas jurisdicciones a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

2. Generalidades sobre la jurisdicción.

Se hace necesario en primer término y a efectos de resolver el presente conflicto, precisar que la jurisdicción es entendida como el ejercicio soberano del Estado para administrar justicia entre sus asociados, la cual siendo una, ha sido dividida por el legislador teniendo en cuenta las diversas materias de orden jurídico a que ella se aplica, de una parte, creando funcionalmente diversas clases de jurisdicciones (pluralidad jurisdiccional: Ordinaria, Contencioso Administrativa, Constitucional, Especial [Indígena, Jueces de Paz, Coactiva, Penal Militar], sin ser ésta una enumeración excluyente); y de otra, mediante la atribución de competencias entre la pluralidad de órganos, según la naturaleza del derecho sustancial cuya protección se invoque. Al respecto, el doctrinante Jaime Azula Camacho4 ha considerado: “La palabra jurisdicción, etimológicamente, proviene del latín iurisdictio, integrado por los vocablos iuris, que significa ‘derecho’, y ‘dicere’, que quiere decir ‘declarar’, ‘dar’. Desde este punto de vista, puede concebirse como la facultad de declarar el derecho. Empero, esa función -como observa BONJEAMtiene un campo de aplicación muy extenso, pues se refiere también al legislativo y al ejecutivo, por cuanto dar o declarar el derecho es reglamentar las relaciones sociales, sea creándolo o aplicándolo. Entonces, el legislativo al dictar una ley y mediante ella adoptar un código o el ejecutivo al proferir un

decreto y reglamentarla, crean derecho. Empero, no es este el sentido que tiene el vocablo, esto es, de establecerlo, que es su sinónimo, sino decirlo o aplicarlo, por lo cual la jurisdicción, específicamente considerada, alude a esa facultad que el Estado atribuye a una de sus ramas con la finalidad precisa de administrar justicia. Con fundamento en lo expuesto, puede definirse la jurisdicción, en sentido propio, como la soberanía del Estado 4 Teoría General del Proceso, Editorial Temis, Tomo I, novena Edición. 6

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M. P. DR. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO ejercida por conducto de los órganos a los cuales se le atribuye la función de administrar justicia, con el fin de satisfacer intereses generales y, secundariamente, aplicar el derecho sustancial o material a un caso concreto”.

En ese entendido, dicho doctrinante definió la competencia etimológicamente de la siguiente manera: “(…) proviene del latín competeré, ‘atribuir’, ‘incumbir’, ‘corresponder’. En su aceptación corriente se concibe como algo que le está atribuido a alguien. Desde el punto de vista jurídico, por competencia se entiende –según el acertado y unánime reconocimiento hecho al concepto de MATTIROLOla medida en que se distribuye la jurisdicción entre las distintas autoridades judiciales. Una acepción más amplia y que resalta todos los distintivos que presenta el fenómeno, es la que traía el Código de Procedimiento Civil derogado en su artículo 143, al decir que

“es la facultad de un juez o tribunal para ejercer, por autoridad de la ley, en determinado negocio, la jurisdicción que corresponde a la República”. El anterior concepto resalta, en primer lugar, el origen legal de la competencia, y, en segundo, que ella constituye el ejercicio de la jurisdicción, la cual por su parte, es la manifestación de la soberanía del Estado atribuida a uno de sus órganos y con la específica finalidad de administrar justicia”. (Se resalta). De lo anteriormente expuesto, se infiere que la competencia implica necesariamente el ejercicio de la jurisdicción. Sobre su distinción, otro tratadista, Luis Mattirolo5 expone lo siguiente: “a) La jurisdicción emana de la ley y ninguno puede ejercerla si ésta no le ha sido conferida, mientras que la competencia puede proceder de la sola voluntad de las partes, lo que ocurre en el supuesto de la prórroga. b) La jurisdicción comprende toda clase de asuntos, mientras que la competencia queda circunscrita a los designados por la ley o acordados por las partes. c) No es aceptable un juez sin jurisdicción, al paso que sí los hay sin competencia para ciertos negocios. d) La jurisdicción es potestad en abstracto, en cambio la competencia versa sobre casos concretos. 5 Tratado de Derecho Judicial Civil, Editorial Reus, Tomo I, Madrid 1930. 7

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M. P. DR. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO e) La competencia para conocer de un proceso lleva

envuelta la jurisdicción, pero quien ejerce esta última no está capacitada para conocer indistintamente de todos los procesos”. (Negrillas adicionales). Así pues, puede afirmarse que la competencia no es otra cosa, que la facultad que tiene el tribunal o juez para ejercer la jurisdicción en un asunto determinado por autoridad de la ley; es la medida de la jurisdicción asignada, a efectos de conocer de los procesos por razón de materia, cuantía, o lugar, según sea el caso. Ahora bien, el artículo 116 de la Constitución Política establece taxativamente quiénes ejercen funciones jurisdiccionales dentro del ordenamiento colombiano, empero, dada la diversidad de los sistemas jurisdiccionales y de las mismas competencias que rigen el ordenamiento jurídico colombiano, en ocasiones pueden presentarse con razonable fundamento, dudas en relación con la naturaleza jurídica de las pretensiones que se debaten y las acciones judiciales incoadas, por lo que el mismo ordenamiento ha previsto la solución oportuna a cualquier conflicto (de jurisdicciones o de competencias), para evitar así la inseguridad jurídica y las consecuencias que pueden acarrear no sólo a los particulares, sino también a la administración de justicia. Es así como, según lo indicado en precedencia, la Constitución Política atribuyó a esta Corporación la facultad de dirimir los conflictos suscitados entre las distintas jurisdicciones, los cuales se presentan cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman que es de su conocimiento, caso en el cual será positivo, o por considerar que no les corresponde, evento en el cual será negativo, y para que éste se estructure o

proceda, es necesario que se presenten los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso. ii. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo.

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M. P. DR. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO iii. Que los funcionarios entre quienes se disputen formen parte de distinta jurisdicción.

Establecidos los anteriores presupuestos, y habiendo sido trabado el conflicto, corresponderá a esta Sala de Decisión dirimirlo, y como consecuencia de ello asignar competencia o jurisdicción al juez que por imperio de la ley debe conocer determinado asunto o proceso.

3. Problema jurídico a resolver Le corresponde a esta Superioridad definir cuál es la jurisdicción competente para conocer sobre la acción de reparación directa promovida a través de apoderado por la Entidad Promotora de Salud E.P.S. COOMEVA en contra de LA NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, con la cual pretende se declare patrimonialmente responsable a la Nación por los perjuicios causados con ocasión de la expedición y aplicación de la Resolución No. 3797 de 2004, en virtud de la cual solo pudo solicitar el recobro del 50% de los medicamentos que debiendo suministrar obligatoriamente a sus afiliados, no contaban con homólogo dentro del Acuerdo 228 del CNSSS y respecto de los cuales había hecho el pago del 100% a los terceros proveedores.

Lo anterior, teniendo en cuenta que la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante providencia del 8 de julio de 2010, anuló parcialmente la

citada resolución, en lo relacionado con el asunto objeto de demanda.

4. Caso concreto De acuerdo a lo anteriormente planteado, esta Superioridad teniendo en cuenta la situación fáctica esgrimida por el ejecutante en el libelo demandatorio, dirimirá el conflicto negativo suscitado entre la Jurisdicción Contencioso Administrativa, representada por el Juzgado 33 Administrativo del Circuito de Bogotá y la Ordinaria Laboral, representada por el Juzgado

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M. P. DR. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO 23 Laboral del Circuito de la misma ciudad, asignándole el conocimiento a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por las razones que a continuación se exponen.

Para efectos de decidir de forma concreta el conflicto de jurisdicción puesto a consideración de esta Colegiatura, es del caso recordar que la Entidad Promotora de Salud E.P.S. COOMEVA, a través de apoderado judicial presentó demanda contra LA NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, con la cual pretende se declare patrimonialmente responsable a la Nación por los perjuicios causados con ocasión de la expedición y aplicación de la Resolución No. 3797 de 2004, en virtud de la cual solo pudo solicitar el recobro del 50% de los medicamentos que debiendo suministrar obligatoriamente a sus afiliados, no contaban con homólogo dentro del Acuerdo 228 del CNSSS y respecto de los cuales había hecho el pago del 100% a los terceros proveedores. Significa lo anterior, que el supuesto daño antijurídico causado al

demandante deviene de un acto administrativo de carácter general expedido en el año 2004 por el entonces Ministerio de la Protección Social, cuya nulidad parcial fue declarada por la Sección Tercera del Consejo de Estado en Sentencia del 8 de julio de 2010, concretamente en lo relacionado con la limitación establecida en el artículo 19 literal b) del siguiente tenor: “Artículo 19. Monto a reconocer y pagar por recobro de medicamentos. El monto a reconocer y pagar por recobro de medicamentos se determinará sobre el precio de compra al proveedor soportado en la factura de venta de este, de la siguiente forma: (…) b) Medicamentos no incluidos en el Acuerdo 228 del CNSSS sin homólogo. El valor a reconocer y pagar por concepto de medicamentos no incluidos en el Acuerdo 228 del CNSSS sin homólogo en dicho Acuerdo, será el 50% del valor de la cantidad del medicamento autorizado por el Comité TécnicoCientífico u ordenado en el fallo de tutela, según la factura de venta del proveedor” Así entonces, lo primero que debe precisarse es que este tipo de conflicto no se enmarca dentro de la cláusula general de competencia de la Jurisdicción 10

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M. P. DR. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Ordinaria Laboral, contenida en el numeral 4 del artículo 2º del Código de Procedimiento Laboral, reformado por el artículo 2º de la Ley 712 de 2001 y por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012, que dispone:

“ARTÍCULO 2º. Competencia General. La Jurisdicción

Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: 4.- Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad medida y los relacionados con contratos”. (Resalta la Sala). Nótese como el legislador estableció que la Jurisdicción Ordinaria Laboral conoce de controversias originadas en la prestación de los servicios de la seguridad social, pero para el caso objeto de análisis se observa que si bien es cierto la Entidad demandada hace referencia al recobro de dineros erogados por los medicamentos que no contaban con homólogo dentro del Acuerdo 228 del CNSSS, no lo hace en virtud de la controversia relativa a la prestación de los servicios de la seguridad social, sino en razón a la expedición de un acto administrativo declarado nulo por el Consejo de Estado, lo cual le impidió en su momento efectuar el recobro del 100% del valor de la cantidad de dichos medicamentos. Aunado a lo anterior, vale la pena traer como referencia el pronunciamiento del Consejo de Estado en Sentencia del 5 de julio de 2006, con ponencia de la doctora Ruth Stella Correa Palacio, quien reitera jurisprudencia frente a la procedencia excepcional de la acción de reparación directa cuando el daño proviene directamente del acto administrativo general que es declarado nulo, al sostener que: “La Sala ha precisado que la responsabilidad extracontractual del Estado puede provenir de un acto administrativo que ha sido declarado ilegal, en la medida en que dicha declaratoria

reconoce la anomalía administrativa presentada.6. Procedencia de la acción, que sólo tiene lugar cuando quiera que entre el daño antijurídico causado y el acto administrativo 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Auto de 19 de abril de 2001, Rad. 19517, C.P. María Elena Giraldo Gómez. 11

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M. P. DR. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO general no media acto administrativo particular que pueda ser atacado en sede jurisdiccional. (…) En conclusión: la acción de reparación directa es procedente para obtener la indemnización de perjuicios causados por un acto administrativo ilegal cuando tal ilegalidad ha sido declarada judicialmente, pues tal declaración deja a la vista una falla en el ejercicio de la función pública. Por ello, la demanda no podía ser rechazada."7 (…)” Así las cosas y teniendo en cuenta lo pretendido por la empresa demandante, es claro que la Jurisdicción Ordinaria Laboral no es la competente para conocer del presente asunto, por lo que debe acudirse entonces a la acción de reparación directa por cuanto el presunto daño proviene de un acto administrativo de carácter general, declarado nulo por el

Consejo de Estado. En efecto, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuyas normas se invocan por haberse presentado la demanda después de entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, además de tenerse en cuenta la declaratoria de incompetencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en virtud de la cuantía, establece que los

Jueces Administrativos conocerán de: “ARTÍCULO 155. Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…)

6. De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes”. (Resalta la Sala) Conforme a lo expuesto, como el asunto sub judice, no se enmarca dentro de las controversias que deba conocer la Jurisdicción Ordinaria Laboral originadas en la prestación de servicios de la seguridad social, al tenor del artículo 155 numeral 4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Auto de 15 de mayo de 2003,

Rad. 23205, C.P. Alier Hernández Enríquez. 12

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M. P. DR. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Contencioso Administrativo, vigente al momento de la formulación de la demanda, es la Jurisdicción Contencioso Administrativa la competente para conocer, motivo por el cual será remitido allí el dossier para lo de su cargo.

En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones legales y constitucionales, RESUELVE: PRIMERO: DIRIMIR el conflicto de jurisdicción planteado, asignando el conocimiento a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, representada

en este caso por el Juzgado 33 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, de acuerdo con las consideraciones indicadas en la motivación de este proveído.

SEGUNDO: Por Secretaría de esta Sala, remítase la actuación surtida a la

referida Corporación Judicial.

TERCERO: REMITIR copia de esta providencia al Juzgado 23 Laboral de Circuito de Bogotá, para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente Vicepresidente

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

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M. P. DR. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrado Magistrada

ANGELINO LIZCANO RIVERA MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA

Magistrado Magistrada

WILSON RUIZ OREJUELA

Magistrado

YIRA LUCIA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicia 14

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