CSDJ - F11001010200020140213800ADJUNTA20141023094711-2014

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., octubre dieciséis de dos mil catorce Magistrado Ponente Doctor WILSON RUIZ OREJUELA Radicación No. 110010102000201402138 00 Aprobado Según Acta No. 087 de la misma fecha OBJETO DE LA DECISIÓN Dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO LABORAL DEL CIRCUITO DE ENVIGADO y el JUZGADO VEINTE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, con ocasión de la demanda “ordinaria laboral de primera instancia”, incoada por EDGAR MONTOYA RESTREPO, por intermedio de apoderado judicial, contra el

MUNICIPIO DE ENVIGADO -ANTIOQUIA.

I.- ANTECEDENTES PROCESALES El presente conflicto de competencia se generó en la demanda ordinaria laboral (fls 1 a 5), radicada el 22 de febrero de 2013 (fl 6) por el apoderado judicial de EDGAR MONTOYA RESTREPO, contra el MUNICIPIO DE ENVIGADO, buscando que se condene al demandado a reajustar la pensión en el 75% del promedio salarial devengado durante el último año de servicios, teniendo en cuenta todos los factores salariales, desde el momento en que el adquirió el estatus de pensionado, sumas que deben indexarse así como lo dispone el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Como fundamento de la demanda, sostuvo que nació el 21 de julio de 1952 y laboró al servicio del municipio de Envigado desde el 17 de agosto de 1989, hasta el 30 de octubre de 2009, sin solución de continuidad, en condición de servidor público “como trabajador oficial”, y estuvo afiliado al ISS a la seguridad social por riesgos de vejez y muerte. Mediante resolución No. 3745 del 01 de diciembre de 2009 le fue reconocida la pensión a partir de esa fecha, en aplicación del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pero no se tuvo en cuenta el IBL para la liquidación de la pensión según lo regulado en la Ley 33 de 1985, sin incluir además todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios. En la audiencia obligatoria de conciliación, resolución de excepciones previas, saneamiento, fijación del litigio, y decreto de pruebas, trámite y juzgamiento, llevada a cabo el 04 de junio de 2014, el Juzgado Laboral del Circuito de Envigado (fl 96) sostuvo su falta de competencia para conocer del asunto y, lo remitió a los Juzgados Administrativos del Circuito de Medellín. Remitida la demanda, correspondió al JUZGADO VEINTE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, despacho judicial que por auto interlocutorio del 23 de julio de 2014 (fls. 100 a 102), se declaró incompetente para conocer de la demanda, motivo por el cual, planteó el conflicto negativo de competencia, y por consiguiente, ordenó la remisión del

expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. II.- POSICIÓN DE LOS COLISIONADOS El titular del Juzgado Laboral del Circuito de Envigado, declaró su incompetencia para conocer de la demanda por cuanto el demandante tiene la calidad de servidor público y no de trabajador oficial, cuya finalidad es la reliquidación de pensión de vejez que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, según lo regulado en el art. 104 Ley 1437 de 2011. El Juzgado Veinte Administrativo Oral del Circuito de Medellín, se declaró incompetente para conocer el mentado asunto, con base en que el señor Edgar de Jesús Montoya Restrepo se desempeñó como conductor, poniéndose en evidencia la calidad de trabajador oficial del demandante, motivo por el cual, siguiendo lo regulado en el artículo 2º del CPT según el cual corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, “Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”, los que competen a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, aun estando en controversia el municipio de Envigado, pues ese sólo hecho (entidad pública) no atribuye conocimiento del asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Y DECISIÓN A ADOPTAR 3.1.- Competencia De acuerdo a lo dispuesto por el numeral 61 del artículo 256 de la Constitución Política, y en armonía con lo preceptuado por el numeral 22 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de

competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les ha atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 33 del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. 3.2.- Problema jurídico a resolver y metodología a seguir para solucionarlo Le corresponde a esta Sala definir si corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o a la Ordinaria Laboral, conocer de la demanda cuya pretensión se dirige a que se garantice el régimen de transición, no solo respecto de la edad y del tiempo laborado, sino en lo relacionado con el ingreso base de liquidación, según lo regulado en la Ley 33 de 1985 en la pensión de jubilación reconocida al accionante mediante resolución por el municipio de Envigado –Antioquia-. 1 Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: (…) Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (…)” 2 Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional. 3 Corresponde a las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura: (…) Dirimir los conflictos de competencia que dentro de su jurisdicción se susciten entre jueces o fiscales e inspectores de policía.

Se aclara que el problema jurídico planteado se resolverá, en primer lugar, siguiendo la normatividad que define la competencia tanto de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, como la de lo Contencioso Administrativo y, en segundo lugar, en aplicación de la jurisprudencia horizontal de esta Sala, precisando que la demanda se presentó el 22 de febrero de 2013. 4.- El conflicto examinado se asignará a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por cuanto el Legislador excluyó de la Jurisdicción Ordinaria, el conocimiento de asuntos relacionados con el régimen de transición y, por tratarse de una pensión reconocida en el sector público Siguiendo la metodología propuesta, enseguida se examinará la competencia general atribuida por el Legislador, tanto a la Jurisdicción de lo contencioso administrativo, como a la ordinaria laboral, para determinar si expresamente el asunto objeto del conflicto, le fue asignado a una o a otra. Ciertamente, de acuerdo con lo regulado en artículo 104 del C.C.A. (Ley 1437 de 2011), la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer “además de lo dispuesto en la Constitución Política y en las leyes especiales de las controversias y litigios originadas en los actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que están involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. En la misma norma descrita se enlistan otros asuntos objeto de competencia de dicha jurisdicción, como los relativos a la responsabilidad extracontractual

de cualquier entidad pública; los referidos a contratos en los que sea parte una entidad estatal o un particular que cumple funciones públicas; los atinentes a contratos celebrados por entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, en donde se incluyan o debieron incluirse cláusulas exorbitantes; en lo relativo a la relación legal y reglamentaria entre servidores públicos y el Estado y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen lo administre una persona de derecho público; los generados en actos políticos y de gobierno; algunos procesos ejecutivos enunciados taxativamente y, de los recursos extraordinarios contra laudos arbitrales en que hubiese sido parte una entidad pública o particulares en ejercicio de funciones propias del Estado. De la misma forma, en el artículo 105 del mentado Código, se mencionan los asuntos de los cuales no conoce dicha jurisdicción, dentro de ellos, los conflictos de carácter la laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales. A su vez, en el artículo 155-2 de la Ley 1437 de 2011, se asigna la competencia los Jueces Administrativos en primera instancia de los procesos “de nulidad y restablecimiento de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes”. Ahora bien, el artículo 2 de la ley 712 de 2001, que modificó el artículo 2 del Código de procedimiento Laboral, dispone que la jurisdicción ordinaria en su modalidad laboral y de seguridad social conoce de “las controversias

referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan”. Al examinar de manera sistemática e integral el contenido de la norma descrita, el factor de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral es objetivo, por cuanto, la naturaleza de la relación jurídica o los actos jurídicos controvertidos, valga decir, si se trata de una relación legal o reglamentaria o de un contrato de trabajo o, sí se está frente a un acto administrativo o no, no es lo que determina la competencia, sino la adscripción de la materia de controversia al sistema de seguridad social integral, suscitada entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los administradores, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras al sistema de seguridad social integral. De las normas examinadas puede afirmarse que el Legislador no asignó expresamente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, la competencia para conocer de las situaciones que podrían presentarse, relacionadas directamente de la aplicación del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y de las excepciones contenidas en el artículo 279 ibídem4. 4 “ ARTÍCULO 279. EXCEPCIONES. El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto ley 1214

de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas. Aparte subrayado condicionalmente EXEQUIBLE> Así mismo, se exceptúa a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este Fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida. Se exceptúan también, los trabajadores de las empresas que al empezar a regir la presente Ley, estén en concordato preventivo y obligatorio en el cual se hayan pactado sistemas o procedimientos especiales de protección de las pensiones, y mientras dure el respectivo concordato. Igualmente, el presente régimen de Seguridad Social, no se aplica a los servidores públicos de la Empresa Colombiana de Petróleos, ni a los pensionados de la misma. Quienes con posterioridad a la vigencia de la presente Ley, ingresen a la Empresa Colombiana de Petróleos-Ecopetrol, por vencimiento del término de contratos de concesión o de asociación, podrán beneficiarse del régimen de Seguridad Social de la misma, mediante la celebración de un acuerdo individual o colectivo, en término de costos, forma de pago y tiempo de servicio, que conduzca a la equivalencia entre el sistema que los ampara en la fecha de su ingreso y el existente en Ecopetrol. Lo señalado revela que la interpretación literal de las normas de asignación de competencia tanto a una, como a otra jurisdicción, no es un elemento que

sirva, prima facie, para determinar la autoridad judicial a quien debe asignársele el conocimiento y decisión del asunto que ocupa la atención de esta Colegiatura. Por ello, se impone un análisis sistemático de tales normas, que comprende establecer primordialmente las pretensiones de la demanda y las acciones reguladas por el legislador para hacer efectivos los derechos reclamados. A ese respecto, es esclarecedora la jurisprudencia, no sólo de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, sino la horizontal de esta Sala. Ciertamente, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, (sentencia del 29 de mayo de 20125) ha sostenido que la competencia atribuida a la Jurisdicción Ordinaria Laboral en el artículo 2º de la Ley 712 de PARÁGRAFO 1o. La empresa y los servidores de que trata el inciso anterior, quedan obligados a efectuar los aportes de solidaridad previstos en esta ley. Las entidades empleadoras referidas en el presente artículo, quedan facultadas para recibir y expedir los bonos correspondientes a los períodos de vinculación o cotización a que hubiere lugar, de conformidad con la reglamentación que para tal efecto se expida. PARÁGRAFO 2o. La pensión gracia para los educadores de que trata las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, continuará a cargo de la Caja Nacional de Previsión y del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, cuando éste sustituya a la Caja en el pago de sus obligaciones pensionales. PARÁGRAFO 3o. Las pensiones de que tratan las leyes 126 de 1985 adicionada por la Ley 71 de 1988,

continuarán vigentes en los términos y condiciones en ellas contemplados. PARÁGRAFO 4o. <Adicionado por el artículo 1o. de la Ley 238 de 1995, el nuevo texto es el siguiente:> Las excepciones consagradas en el presente artículo no implican negación de los beneficios y derechos determinados en los artículos 14 y 142 de esta ley para los pensionados de los sectores aquí contemplados”. 5 Radicación No. 40900, M.P. Francisco Javier Ricaurte. 2001, no se determina por el aspecto subjetivo, valga decir, por la calidad del demandante y del demandado, sino por la materia objeto de disputa, es decir, “si la misma está referida a un tema de la seguridad social integral, cualquiera sea la naturaleza del hecho o acto o los sujetos involucrados, sin que sea determinante el que haya o no afiliación al sistema”. En otros términos, la determinación de la competencia es “objetivo: la prestación pretendida y no el carácter del sujeto obligado”, lo que se colige de la teleología de la misma cuya finalidad tendió a la atribución a una sola rama de la jurisdicción el conocimiento de las controversias en ese campo, buscando la unidad de la jurisprudencia y así evitar disimilitud de posiciones. Regla procesal que no es absoluta, en virtud de que la unificación en materia pensional no se logró con la expedición de la Ley 100 de 1993, razón por la cual “ante la subsistencia de regímenes pensionales que no obedecen al nuevo sistema integral, al quedar por fuera de éste deviene con obviedad que los conflictos jurídicos suscitados con relación a pensiones de los regímenes de excepción no

necesariamente sean del conocimiento de los jueces del trabajo (…) Se agrega así una excepción más a las pensiones que entran en el aspecto del régimen de transición garantizado por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 (…)”. En ese sentido, en la sentencia glosada se indicó que en el numeral 4º de la Ley 712 de 2001 se positivizó la interpretación que la Corte Suprema de Justicia había efectuado de lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley 362 de 1997 que tiene similar alcance, en cuanto a que después de la expedición de la Ley 100 de 1993, “para los efectos del sistema de seguridad social integral es irrelevante la índole jurídica del vínculo entre el afiliado y la entidad a la cual prestó servicios personales, como tampoco la naturaleza del acto que reconoce o niega la prestación pensional (…)”. El pronunciamiento mencionado, se apoyó en una providencia en donde se citó la sentencia C-1027 de 2002 de la Corte Constitucional, mediante la cual se declaró exequible la citada norma, en la cual se indicó que a pesar de la unidad normativa que se procuró con la Ley 100 de 1993, “al no tratarse en rigor de pensiones del sistema de seguridad social integral, no existe impedimento constitucional alguno para que la competencia se mantenga incólume como venía antes de la expedición de la Ley 712.” De la misma manera, recordó que en esa sentencia de constitucionalidad, el Máximo Tribunal de la Jurisdicción Constitucional señaló la inexistencia de oposición en que el Legislador haya excluido del ámbito de la jurisdicción ordinaria

laboral las controversias relacionadas con los regímenes de excepción de la Ley 100 de 1993, porque esa determinación encuentra sustento en la amplia facultad de configuración legislativa. De esa manera, concluyó la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia que en el asunto examinado, es la pretensión o materia de la controversia, lo que define la jurisdicción competente y no el status jurídico del trabajador. En esa misma línea argumentativa, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en sentencia del 27 de agosto de 20126, distinguida con el número de expediente 110010102000201201663 00, sostuvo que las controversias cuyo conocimiento atribuyó la Ley 712 de 2001 a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, son aquellas referidas al Sistema de Seguridad Social previsto en la Ley 100 de 1993, que no comprenden las situaciones de transición, regulados en el artículo 36, ni los casos expresamente exceptuados en el artículo 279 de la misma ley. Señaló que 6 Magistrado ponente Jorge Armando Otálora Gómez, aprobado en Sala No. 70 de la misma fecha. dichos casos, legítimamente pueden no corresponder a dicha jurisdicción, de acuerdo con los criterios tradicionales que se apoyan en la naturaleza del vínculo laboral para definir la jurisdicción competente y más bien, para esa finalidad influye la naturaleza de la pensión, en cuanto a si fue reconocida en el sector público o en el privado. Descendiendo en el caso concreto, se tiene que mediante Resolución No. 3745 del 01 de diciembre de 2009 (fl 9) la Alcaldía de Envigado resolvió

reconocerle la pensión de jubilación al señor Edgar Montoya Restrepo por un valor mensual de $1`191.073, a partir de la citada fecha, con la aclaración consistente en que cuando cumpla 60 años de edad exigidos por el ISS para reclamar la pensión de vejez, se continuará pagando la diferencia si la hubiere, entre la reconocida por el ISS y la que le ha venido cancelando el municipio. El acto administrativo se fundó en que el solicitante nació el 21 de julio de 1952 y prestó sus servicios al municipio durante más de 20 años, así: desde del 17 de agosto de 1989, hasta el 30 de octubre de 2009. Para la liquidación de su jubilación, se tuvieron en cuenta “las condiciones de régimen de transición de la Ley 100 (art. 36), por lo tanto el valor de la pensión es del 75% del promedio de lo devengado durante los últimos 10 años (…)”. Ciertamente, como en el acto administrativo de reconocimiento y pago de la pensión, la Alcaldía del municipio de Envigado tuvo en cuenta la edad (55 años) y el tiempo laborado como servidor público (20 años) regulados en el régimen pensional aplicable, sin indicar expresamente la norma en la que se encuentra, pero en todo caso es anterior a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, al señalar que “se tuvo en cuenta el régimen de transición” y, remitió al Ingreso Base de Liquidación (IBL), para el cálculo de la mesada pensional al artículo 36 del régimen general regulado en la normativa citada, según la cual debe efectuarse sobre el 75% de lo devengado durante los

últimos 10 años de servicios, cuando para el apoderado del actor esa prestación debe liquidarse con ese porcentaje, pero de lo devengado en promedio durante el último año de servicios, al tenor de lo dispuesto en la Ley 33 de 1985. En ese orden de ideas, es claro que se trata de un litigio que involucra la aplicación del régimen de transición, para que no solo lo relacionado con la edad y el tiempo de servicios, sino el ingreso base de liquidación de la mesada pensional (IBL) del demandante se siga por el mismo y no, en lo atinente en el último aspecto, se haya remitido a la Ley 100 de 1993 (art. 36). Siguiendo la argumentación de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia y, la jurisprudencia horizontal de esta Sala, según la cual de la Jurisdicción Ordinaria Laboral se excluyeron las situaciones derivadas del régimen de transición regulado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, la naturaleza de la pensión reconocida en el sector público, el asunto se asignará a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE: PRIMERO: ASIGNAR el conocimiento de la demanda “ORDINARIA LABORAL DE PRIMERA INSTANCIA”, incoada por el señor EDGAR MONTOYA RESTREPO por intermedio de apoderado judicial, contra la el MUNICIPIO DE ENVIGADO –ANTIOQUIA-, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo representada por el JUZGADO VEINTE

ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLIN. En consecuencia, procédase al envío inmediato del expediente a ese Despacho Judicial.

SEGUNDO: REMÍTASE copia de esta providencia al JUZGADO LABORAL DEL CIRCUITO DE ENVIGADO -ANTIOQUIA, para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA

Presidenta

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO

Vicepresidente Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ANGELINO LIZCANO RIVERA

Magistrada Magistrado

NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO WILSON RUIZ OREJUELA

Magistrado Magistrado YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA Secretaria judicial