CSDJ - F11001010200020140222100ADJUNTA20150202095604-2015

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., enero veintiocho de dos mil quince Magistrado Ponente Doctor: WILSON RUIZ OREJUELA Radicación No. 110010102000201402221 00 Aprobado en Sala No. 004 de la misma fecha. ASUNTO Se procede a resolver el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Juzgado Promiscuo del Circuito de Santa Bárbara (Antioquia) y el Juzgado 23 Administrativo Oral de Medellín, para conocer de la demanda ordinaria laboral de primera instancia, instaurada por la señora Elda de Jesús Ramírez de López, contra el MUNICIPIO DE MONTEBELLO (Antioquia). HECHOS La señora Elda de Jesús Ramírez de López presentó demanda ordinaria laboral, contra el Municipio de Montebello (Antioquia), reclamando el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente, en su calidad de esposa del causante Antonio María López Ruiz quien, de acuerdo con la demandante, se desempeñó como trabajador oficial de la referida entidad pública, del 1 de enero de 1984 al 12 de abril de 1994. En el petitum la actora solicita, como pretensión principal, el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente, así como las mesadas causadas en forma retroactiva y los intereses moratorios que éstas hubiesen generado, desde el momento en que falleció el finado hasta cuando se haga efectiva la

obligación o, a manera de solicitud subsidiaria, que se condene el Municipio de Montebello a otorgar el pago de la indemnización sustitutiva. POSICIÓN DE LOS COLISIONADOS El 13 de mayo de 2014, el Juzgado Promiscuo del circuito de Santa Bárbara (Antioquia), por medio de auto interlocutorio No. 84, resolvió admitir la demanda laboral instaurada por la señora Elda de Jesús Ramírez de López y, en consecuencia, se ordenó dar traslado al municipio demandado, en virtud de lo cual el 9 de junio de 2014 fue contestada la demanda1. No obstante, en la misma data, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Montebello, ordenó remitir el expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito de Medellín (Reparto), declarando su incompetencia para conocer del asunto en consideración a que éste comporta una reclamación, a una entidad administrativa, cuyo objeto se relaciona con la seguridad social de un servidor público. Así las cosas, el Juzgado estimó que la jurisdicción 1 Folios 21 y ss. administrativa es la competente para desatar la referida litis, atendiendo lo prescrito en el numeral 4° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 308 ejusdem, pues la demanda fue presentada el 30 de abril de 2014. Arribado el expediente, el Juzgado 23 Administrativo Oral de Medellín, mediante auto del 16 de julio de 20142 se declaró igualmente incompetente para avocar el conocimiento de la demanda, al considerar que los conflictos jurídicos originados directa o indirectamente de un contrato de trabajo son

competencia de la jurisdicción ordinaria laboral, de conformidad con el artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en concordancia con el artículo 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo según el cual los jueces administrativos conocen, en primera instancia, de los procesos de “nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo”. Sobre esa tesitura y considerando que la relación establecida entre el Municipio de Montebello y el señor Antonio María López Ruiz estuvo regida por un contrato de trabajo, en virtud de su calidad de trabajador oficial, el Juzgado 23 Administrativo oral de Medellín sostuvo la competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral para conocer del asunto. En consecuencia, formuló el conflicto de competencias y, envió el expediente a esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria para dirimirlo.

CONSIDERACIONES 2 Folios 54-56.

Competencia Conforme con el numeral 6° del artículo 2563 de la Constitución Política de Colombia, en concordancia con el mandato que consagra el numeral 2° del artículo 1124 de la Ley 270 de 1996 –Estatutaria de Administración de Justicia-, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura es competente para dirimir los conflictos que se susciten entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales. Se entiende la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia y, la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para

ejercer, por autoridad de la Ley en determinado asunto. Por regla general, un conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman ser legalmente los llamados a tramitarlo, evento en el cual el conflicto es positivo; o, por considerar que no les corresponde despachar el asunto, caso en el cual se trata de un conflicto negativo. Así las cosas, se estructuran el uno o el otro cuando se dan los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso. 3 Art. 256.Corresponde al Consejo Superior de la Judicatura o a los consejos seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones:

6. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones. 4 Art. 112. Corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la

Judicatura:

2. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran ente las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta ley y entre los consejos seccionales o entre dos salas de un mismo consejo seccional.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite.

En estos casos, corresponde a esta Colegiatura dirimirlo, pues es el órgano constitucional encargado para ello. En consecuencia, se avoca este estudio, siguiendo como derrotero el de lograr la eficiencia en el ejercicio de la

función judicial, tal como lo contempló el principio constitucional consagrado en el artículo 2 Superior5. En ese orden de ideas, el pronunciamiento de la Sala se ceñirá al tema propuesto a su consideración, en el entendido de definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, con miras a garantizar el acceso a la administración de justicia, así como los principios de economía procesal y de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, de conformidad con lo previsto en el artículo 228 de la Constitución Política6. Caso Concreto Se trata de definir la autoridad a quien corresponde el trámite de la demanda ordinaria laboral instaurada por la señora Elda de Jesús Ramírez de López contra el Municipio de Montebello (Antioquia), reclamando el reconocimiento 5 “Art. 2. Constitución Política. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad genera y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. 6 “Art. 228 Constitución Política. La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las

excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial.” y pago de la pensión de sobreviviente, en calidad de esposa de quien se desempeñó como trabajador oficial de la referida entidad pública, del 1 de enero de 1984 al 12 de abril de 1994. Así las cosas, para resolver el problema jurídico planteado, se examinará la competencia general atribuida por el Legislador a la jurisdicción ordinaria laboral, para, metodológicamente, acudir al objeto de la Jurisdicción de lo contencioso administrativo, a fin de establecer si este tipo de asuntos, le fueron asignados expresamente. En lo pertinente, es preciso acudir al artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social7, en su numeral 5°, modificado por del artículo 2° de la Ley 712 de 2001, según el cual dicha jurisdicción conoce de “la ejecución de obligaciones emanadas (…) del sistema de seguridad social que no correspondan a otra autoridad”. En efecto, se trata de una cláusula general de competencia que opera de forma residual, pues para aplicarla es menester constatar la inexistencia de una norma que atribuya la competencia a otra jurisdicción. En consecuencia, acudirá esta Sala a lo preceptuado en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 1011, en cuanto al objeto de la jurisdicción, pues era el estatuto procesal vigente al momento de presentar la demanda8, es decir el 30 de abril de 2014. Con base en dicho estudio se establecerá si a la jurisdicción de lo contencioso

administrativo se le atribuyó el conocimiento de ciertos asuntos de seguridad social, prevalentes frente a la cláusula general de competencia precitada. 7 Modificado por el artículo 2° de la Ley 712 de 2001. 8 Tal como lo dispuso el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011. Para ello, se partirá de lo señalado por el artículo 104 de la Ley 1437 según el cual: “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. “Igualmente conocerá de los siguientes procesos: “(…) “4) Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público…” (Subrayado fuera de texto) La interpretación del precepto transcrito no pude sino estar marcado por la literalidad del mismo, así como por el contenido sistemático de las reglas que determinan el objeto de la jurisdicción. En efecto, en los términos del inciso primero del artículo 104 del CPACA siempre que el litigio involucre controversias o litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucrados las entidades públicas, o los particulares ejerciendo una función administrativa, este debe ser conocido por la Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo. Ahora bien, la misma regla jurídica estableció reglas especiales, dentro de los cuales, sea cual fuere la modalidad en la que hubiere actuado la persona de derecho público o particular ejerciendo una función pública, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo asuntos en donde el criterio subjetivo o funcional sigue siendo prevalente, no obstante no lo es menos la materia objeto del litigio, tal como sucede en el caso de la seguridad social, de conformidad con el numeral 4° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, antes precitado pues, de acuerdo con la norma, la jurisdicción igualmente conoce de los procesos de seguridad social cuando el régimen esté administrado por una persona de derecho público. Empero, un limitante condiciona la aplicación del precepto en comento. Se trata del sujeto activo de la disposición, cuya determinación no ha sido pacífica para esta Corporación pues en precedente horizontal contenido en la providencia del 27 de agosto de 2014, Rad. 110010102000 201400565-009, esta Superioridad ha limitado el carácter de “servidor público” contenido en la norma, en los mismos términos en que lo hace el referido artículo, en la primera hipótesis regulado por este. Ciertamente, la regla bajo estudio se refiere al conocimiento de los litigios relativos “a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”. Lo que ha conllevado a concluir a esta Corporación que la misma no es aplicable sino en el caso de los empleados públicos, pues estos son quienes se vinculan al Estado por

medio de una relación legal y reglamentaria. Este planteamiento, aunado a lo señalado por el artículo 105 ejusdem, en donde se estableció que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conoce, entre otros, “de los conflictos de carácter la laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”, ha conllevado al criterio según el cual, los asuntos de seguridad social, involucrando trabajadores 9 Magistrado Ponente Dr. Néstor Iván Osuna Patiño. oficiales no son objeto de la Jurisdicción especializada, aun cuando se encuentren administrados por una persona de derecho público. No obstante este no será el criterio retenido por la Sala al resolver el presente conflicto por cuanto es evidente que el numeral 4° del artículo 104 comporta dos hipótesis suficientemente diferentes, dentro de las cuales, no resulta procedente fundir las particularidades de la primera para aplicarlas en la segunda. En efecto, las materias concebidas como objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el caso del numeral 4° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 son dos: i) Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado; ii) Y, la seguridad social de los [servidores públicos], cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. Lo anterior en virtud de que cuando la norma, en la segunda hipótesis, regula el conocimiento de los conflictos de seguridad social, al utilizar el vocablo los “mismos”, se refiere al sujeto de la oración, esto es, “servidor público”, y no a uno nuevo caracterizado por haber sido vinculado por medio de una relación

legal y reglamentaria. En otras palabras, las especificidades de la primera situación no pueden ser trasladadas a la segunda. Máxime por tratarse de dos materias diferentes, aun cuando sean conexas. Por otro lado, a más de la interpretación literal o, en este caso sintáctica, acabada de hacer, es menester, a efectos de desentrañar el verdadero sentido de la norma y en aras de la hermenéutica, acudir a la intención del Legislador, quien conoce la existencia de un género “servidor público” y las diferentes especies que lo conforman, esto es, miembros de las corporaciones públicas, empleados públicos y trabajadores oficiales. En ese orden de ideas, si el Legislador hubiera querido limitar la materia objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo excluyendo los asuntos relativos a la seguridad social de los otros tipos de servidores con quienes el Estado no estableció una relación legal o reglamentaria, habría bastado utilizar el apelativo de la referida especie “empleado público”, en lugar de acoger la fórmula “los mismos”, pues estos últimos hacían referencia al sujeto de la oración precedente, esto es, “servidores públicos”. Adicionalmente, si se evoca lo sostenido en el Seminario Internacional de presentación del Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo del organizado por el Consejo de Estado, cuyas Memorias fueron objeto de publicación10, se verifica, tal como lo explica el doctor Gustavo E. Gómez Aranguren, la inexistencia de yerro alguno de redacción o uso de término. En efecto, el distinguido Magistrado, al tratar “La

Extensión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el campo laboral a la luz de la Ley 1437 de 2011”11, manifestó: “… para particularizar el sustrato específico de la competencia para el caso laboral, [el artículo 104] termina con la fusión entre derecho laboral y función pública para señalar como objeto de la competencia, los conflictos surgidos de la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, como una entidad propia de la función pública propiamente dicha, y en su complemento los conflictos de la seguridad social de los servidores públicos lo que comprende a los empleados, los trabajadores y otras formas de vinculación siempre que 10 Publicado por la Imprenta Nacional de Colombia con ISBN 978-958-9351-82-6 11 Ponencia contenida en las páginas 395 y ss. de la obra precitada. el Ente obligado esté administrado por una persona de derecho público…”12 (Subrayado fuera de texto) De esta forma, cuando se trata de litigios que versen sobre la seguridad social de los servidores públicos y el régimen esté siendo administrado por una entidad pública, la cláusula general de competencia, en su calidad de residual, resulta inaplicable. Por último, es fundamental precisar la imposibilidad de argüir el contenido del artículo 155-2 de la Ley 1437 de 2011, para dirimir el presente conflicto. Ciertamente, la referida norma asigna la competencia a los Jueces Administrativos, en primera instancia, de los procesos “de nulidad y restablecimiento de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo…”, no obstante, la salvedad contenida en la misma no excluye ni rebate el precedente análisis. Por el contrario, clara está la distinción

efectuada por el Legislador sobre los asuntos propios del derecho laboral y de los relativos a la seguridad social. En consecuencia, ninguna objeción es procedente cuando se admite, al tiempo, la falta de jurisdicción de los jueces de lo contencioso administrativo para conocer los conflictos laborales de los trabajadores oficiales y su entera potestad para resolver las controversias suscitadas en ámbito de su seguridad social, cuando el administrador del régimen es una persona de derecho público. El anterior razonamiento toma aún más fuerza cuando se advierte el carácter del artículo 155-2 de la Ley 1437 de 2011, pues se trata de una regla que atribuye competencia en el seno de una jurisdicción, no los criterios para establecer esta última. En otras palabras, la referida norma no regula la especialidad de las materias objeto de la función de los órganos 12 Página 404 ídem. jurisdiccionales. En tal virtud, el referido precepto no puede ser esgrimido al momento de dirimir el presente conflicto. Ahora bien, al descender al caso bajo estudio, resulta palmario que se trata de una litis relativa a un asunto de seguridad social de un trabajador oficial, dentro del cual se le solicita a una entidad pública, administradora del régimen, el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. En otras palabras, el objeto de la demanda es la reclamación de una prerrogativa que habría surgido como consecuencia de los derechos de un trabajador oficial con respecto del régimen de seguridad social. En ese orden de ideas, comoquiera que en la demanda no se cuestiona ni el vínculo laboral de causante ni los derechos laborales surgidos durante el

tiempo en el cual estuvo contratado, se estima que la controversia sometida al fallador no es de carácter laboral sino relativa a la seguridad social. En consideración a ello, a efectos de dirimir el presente conflicto, la Sala procederá a aplicar únicamente las normas tendientes a asignar la materia – seguridad social de los servidores públicosa una jurisdicción determinada. Así las cosas, habiendo sido presentada la demanda el 30 de abril de 2014, es menester estudiar si el caso se adecúa a lo prescrito en el numeral 4° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, antes de inferir la eventual aplicación de la cláusula general de competencia contenida en el numeral 5° del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo, modificado por del artículo 2° de la Ley 712 de 2001. Habida cuenta de lo anterior, se verifica que el numeral 4° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 comporta dos condiciones: i) la calidad de servidor público de quien se reclama el derecho y ii) que la entidad administradora sea una entidad pública, elementos que se conjugan nítidamente en la demanda impetrada por la señora Elda de Jesús Ramírez de López, contra el Municipio de Montebello, pues ninguna duda se elevó sobre el carácter de trabajador oficial del causante. En ese sentido, esta Sala considera que el presente conflicto deberá ser dirimido asignándole el conocimiento del asunto al Juez de lo contencioso administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 104 de la Ley 1437. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo

Superior de la Judicatura en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE PRIMERO: ASIGNAR el conocimiento de la demanda “ORDINARIA LABORAL” incoada por la señora ELDA DE JESÚS RAMÍREZ DE LÓPEZ, contra el MUNICIPIO DE MONTEBELLO, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo representada por el JUZGADO VEINTITRÉS ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLIN. En consecuencia, procédase al envío inmediato del expediente a ese Despacho Judicial.

SEGUNDO: REMÍTASE copia de esta providencia al JUZGADO PROMISCUO DEL CIRCUITO DE SANTA BÁRBARA (ANTIOQUIA), para su información.

NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA

Presidenta

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO

Vicepresidente Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ANGELINO LIZCANO RIVERA

Magistrada Magistrado

NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO WILSON RUIZ OREJUELA

Magistrado Magistrado YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA Secretaria judicial SALVAMENTO DE VOTO Con el debido respeto, me permito expresar el motivo por el cual me aparté de la decisión adoptada por la Sala, en virtud de la cual se dirimió el conflicto negativo de jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Promiscuo del Circuito Judicial de Santa Bárbara - Antioquia y el Juzgado Veintitrés (23)

Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín - Antioquia, asignando el conocimiento del asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Al respecto, considero que la presente demanda ha debido asignarse a la jurisdicción ordinaria porque el artículo 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo limitó la competencia de la jurisdicción contencioso administrativo a los litigios de seguridad social de servidores públicos con relación legal y reglamentaria -empleados públicoscuando su régimen sea administrado por una entidad pública, lo cual se corrobora con lo previsto en el artículo 105 ibídem. Así las cosas, no puede extenderse la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo a las controversias de seguridad social de los trabajadores oficiales. Adicionalmente, la Sala incurre en una imprecisión conceptual al sostener en esta ocasión que el C.P.A.C.A. fijó un criterio de asignación de jurisdicción de naturaleza orgánica o subjetiva. Las anteriores razones son suficientes para apartarme de la decisión finalmente adoptada. Fecha ut supra,

NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO

Magistrado