CSDJ - F11001010200020140234300ADJUNTA20141216123326-2014

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., diciembre once de dos mil catorce Magistrado Ponente Doctor: WILSON RUIZ OREJUELA Radicación No. 110010102000201402343 00 Aprobado en Sala No. 101 de la misma fecha. ASUNTO Resolver el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Juzgado Tercero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Sincelejo (Sucre) y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo (Sucre) con Funciones de Oralidad, para conocer de la demanda ejecutiva de mayor cuantía presentada por la ASOCIACIÓN MUTUAL SER

EPS-S contra el MUNICIPIO DE SAN ONOFRE (SUCRE).

HECHOS La ASOCIACIÓN MUTUAL SER EPS-S presentó demanda ejecutiva de mayor cuantía, a fin de que se librara mandamiento de pago en contra del MUNICIPIO DE SAN ONOFRE (SUCRE), por la suma de $239.398.823 por concepto de capital más intereses correspondientes a facturas de venta de servicios para la administración de recursos del régimen subsidiado de seguridad social en salud. En consecuencia, solicitó se ordene el pago de los intereses moratorios hasta que se efectúe el pago total de la obligación; se condene al pago de costas y gastos del proceso. POSICIÓN DE LOS COLISIONADOS Mediante providencia del 8 de julio de 20141, el Juzgado Tercero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Sincelejo (Sucre) rechazó

de plano la demanda ejecutiva singular al considerar, que el artículo 2 numeral 4 de la Ley 712 de 2001 modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso estableció en cabeza de los jueces laborales la competencia para conocer de las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo que esos conflictos se deriven de asuntos de responsabilidad médica o de contratos, pues a partir de ello su atención le corresponderá a los jueces civiles o administrativos, según las reglas de competencia previstas en las normas adjetivas. Señaló, que en el presente caso, el Municipio de San Onofre debió suscribir un contrato con la administradora de régimen subsidiado demandante para la atención de sus afiliados, entidad que presentó para cobro ejecutivo una serie de facturas que datan del 1 de mayo de 2012 al 1 de diciembre de 1 Folios 23-26. 2013, correspondiente a la ampliación de cobertura con recursos de esfuerzo propio de dicho ente territorial, de manera que el fundamento de dicha facturación lo constituye la existencia de un contrato, pues de otra manera no se podría explicar el cobro de dichos servicios, luego se estaría ante una controversia contractual relativa a la seguridad social entre una entidad administradora y una prestadora de servicios de salud, cuyo conocimiento estaría en cabeza de los jueces administrativos de Sincelejo. En consecuencia, ordenó la remisión del expediente al reparto de tales despachos. Arribado el expediente al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de

Sincelejo (Sucre) con Funciones de Oralidad, mediante auto del 26 de agosto de 20142 decidió no aprehender el conocimiento del asunto señalando que esa jurisdicción no es competente para conocer del proceso, por cuanto los títulos valores ejecutables ante la misma sólo serán los expedidos en ejercicio de una actividad contractual del Estado cuando se conforma un título compuesto entre un contrato estatal, actos administrativos expedidos con motivo de la misma si los hay y, los títulos valores, más no cuando estos últimos sean aportados de forma independiente como títulos ejecutivos simples como acontece en el sub lite. Así las cosas, como los títulos que se pretenden ejecutar no se ajustan a lo establecido en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 ese despacho no es competente para avocar el conocimiento. En consecuencia, provocó conflicto negativo y envió el expediente a esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria. 2 Folios 31-33. CONSIDERACIONES Competencia Conforme con el numeral 6° del artículo 2563 de la Constitución Política de Colombia, en concordancia con el mandato que consagra el numeral 2° del artículo 1124 de la Ley 270 de 1996 –Estatutaria de Administración de Justicia-, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura es competente para dirimir los conflictos que se susciten entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales. Se entiende la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia y, la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para

ejercer, por autoridad de la Ley en determinado asunto. Por regla general, un conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, evento en el cual será positivo; o, por considerar que no les corresponde tramitar el asunto, caso en el cual será negativo y, para que éste se estructure serán necesarios los siguientes presupuestos: 3 Art. 256.Corresponde al Consejo Superior de la Judicatura o a los consejos seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones:

6. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones. 4 Art. 112. Corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la

Judicatura:

2. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran ente las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta ley y entre los consejos seccionales o entre dos salas de un mismo consejo seccional.

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite.

En aras de lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial, tal como lo contempló el principio constitucional consagrado en el artículo 2 Superior5, la Sala se ceñirá a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración,

en el entendido de definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, para garantizar el acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta colegiatura es el órgano constitucional encargado de dirimir este tipo de conflictos y, en aras de garantizar los principios de economía procesal y de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, como lo prevé el artículo 228 constitucional6. Caso Concreto Procede la Sala a pronunciarse con relación a la jurisdicción competente para conocer de las presentes diligencias. 5 “Art. 2. Constitución Política. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad genera y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. 6 “Art. 228 Constitución Política. La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial.” Se trata de definir la autoridad a quien corresponde conocer la demanda ejecutiva singular de mayor cuantía, instaurada por la ASOCIACIÓN

MUTUAL SER EPS-S, a fin de que se libre mandamiento de pago en contra del MUNICIPIO DE SAN ONOFRE (SUCRE), por la suma de $239.398.823 por concepto de capital más intereses correspondientes a facturas de venta de servicios para la administración de recursos del régimen subsidiado de seguridad social en salud. El Juzgado Tercero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Sincelejo (Sucre) señaló, que las facturas a ejecutar deben corresponder a la existencia de un contrato estatal de la demandante con el Municipio de San Onofre que soporte la prestación de los servicios de salud del régimen subsidiado de la administradora ejecutante a los afiliados, razón por la cual se trata de una controversia contractual de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa. Por su parte, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo (Sucre), aseguró, que esa jurisdicción solo ejecuta títulos valores cuando éstos son expedidos en ejercicio de la actividad contractual y, conforman un titulo complejo con el contrato estatal y los actos administrativos que se originan en ella, como en este caso se trata de títulos simples, éstos se ejecutan de manera autónoma pero no ante esa jurisdicción por no estar contemplado en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Previamente se observa, que la demanda7 en cuestión fue interpuesta en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso 7 2 de julio de 2014 – folio 5. Administrativo, Ley 1437 de 20118, Estatuto que en cuanto a la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, en materia de procesos

ejecutivos prevé: “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (…)

6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”.

En armonía, el artículo 297 ibídem contiene la definición de título ejecutivo para los efectos de ese Código: 8 Ley 1437 de 2011 “Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”. Artículo 297. Título Ejecutivo. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo:

1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción

de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias.

2. Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible.

3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.

4. Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar”.

Descendiendo al caso en examen, se observa, que la acción fue incoada para librar mandamiento de pago contra el MUNICIPIO DE SAN ONOFRE (SUCRE), por la suma de $239.398.823 por concepto de capital más intereses correspondientes a facturas de venta de servicios para la administración de recursos del régimen subsidiado de seguridad social en salud. Igualmente, para el pago de los intereses moratorios causados hasta

la cancelación efectiva de la obligación y, se condene al pago de costas y gastos del proceso a la entidad demandada. Suponiendo que estas facturas revelan la existencia de una relación contractual entre ambas partes, ha de precisarse que el Estatuto que las rige prescribe “son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad”9, y, a continuación, define de forma enunciativa los diferentes tipos de contratos, como son los de obra, consultoría, prestación de servicios, concesión, encargos fiduciarios y fiducia pública. A su turno, la misma Codificación establece, que los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito10. Así mismo, prevé el conocimiento de los procesos ejecutivos derivados de obligaciones contractuales, por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo11. Sin embargo, no existe evidencia en el expediente en examen, de la existencia de un negocio jurídico estatal entre la ASOCIACIÓN MUTUAL SER EPS-S y el MUNICIPIO DE SAN ONOFRE (SUCRE), reglado por la Ley 80 de 1993 y demás normas concordantes.12 9 Ley 80 de 1993 artículo 32. 10 Ley 80 de 1993 artículo 41. 11 Ley 80 de 1993 artículo 75. 12 Ley 1150 de 2007, Decreto 734 de 2012. Por el contrario se observa, que el título base de la ejecución lo componen

unas facturas de venta, calificadas como títulos valores de conformidad con el Código de Comercio, las cuales reúnen los requisitos y características que establece esa misma normatividad13 y, que no se enmarcan dentro de los previstos como títulos ejecutables ante la jurisdicción contencioso administrativa de conformidad con las normas arriba citadas, pues se itera, sólo son: (i) el contrato estatal mismo; (ii) las actas adicionales que modifican el contrato; (iii) las actas de liquidación del contrato; (iv) las actas de pago; (v) el convenio de transacción; (vi) las facturas de los bienes recibidos y las facturas cambiarias; (vii) los actos administrativos unilaterales, debidamente ejecutoriados y derivados de los contratos, que contengan una obligación de pagar una suma líquida de dinero a favor de la Administración (liquidación unilateral del contrato, por ejemplo); (viii) las sentencias proferidas en los procesos contractuales; (ix) los autos interlocutorios, ejecutoriados y proferidos en los procesos contractuales (verbigracia, los que aprueban las conciliaciones prejudiciales); (x) los laudos arbítrales; (xi) las pólizas de seguros; además, (xii) las ejecuciones derivadas de condenas proferidas por la misma Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en los procesos de carácter contractual. Siendo así, queda claro entonces que los títulos valores, son válidos para respaldar las distintas obligaciones contractuales adquiridas por la Administración o por los propios contratistas, siempre y cuando se deriven 13 Código de Comercio: “Artículo 621: Además de lo dispuesto para cada título-valor en particular, los títulos-valores

deberán llenar los requisitos siguientes: 1) La mención del derecho que en el título se incorpora, y 2) La firma de quién lo crea (..).”. “Artículo 772: Factura es un título valor que el vendedor o prestador del servicio podrá librar y entregar o remitir al comprador o beneficiario del servicio. No podrá librarse factura alguna que no corresponda a bienes entregados real y materialmente o a servicios efectivamente prestados en virtud de un contrato verbal o escrito (..)”. del ejercicio de la actividad contractual estatal, pues si no provienen directamente de dicho contrato, no podrán ejecutarse ante la jurisdicción contencioso administrativa. En caso similar esta Sala ya se había pronunciado14, en cuya ocasión señaló: “la Sala observa que si bien el documento –factura de ventaaportado con la demanda es la base de la ejecución, lo cierto es que el ejecutante no explica el origen de la obligación ejecutada, ni menos aportó los demás documentos necesarios que deben integrar esa factura de venta, pues tratándose, como se trata, de un título valor en el que interviene un ente territorial, dicho título es de los denominados complejo, dada su naturaleza de origen y creación (..).De modo análogo, debe señalarse que si las facturas de venta, que originan el conflicto de competencias del que ahora se ocupa esta Colegiatura, se dieron por el suministro de materiales de construcción, lo cierto es que en principio no se advierte la integración de un título ejecutivo complejo de carácter contractual, pues no hay prueba del contrato estatal que soporte esa relación y tampoco del registro presupuestal que respalde las obligaciones económicas derivadas de ese acuerdo9, asunto que en todo

caso, deberá ser dilucidado por el juez competente, según lo que se resuelva en la parte resolutiva de este proveído. Es por lo anterior –la falta del contrato estatal-, también, que no puede concluirse que las facturas de venta serían ejecutables ante el juez administrativo, pues no existe la prueba que son causa o resultado de un contrato estatal”. (Negrillas de la Sala). 14 Radicado: 11001010200020120163300, Sala 085 del 3 de octubre de 2012, MP: Henry Villarraga Oliveros. En el mismo sentido, providencia aprobada en acta No. 36 del 14 de mayo de 2014 MP: Wilson Ruiz Orejuela. En dicha oportunidad, la Sala resaltó, que para salvaguardar el principio de legalidad del gasto, el registro presupuestal es requisito de ejecución del contrato estatal (inciso segundo del artículo 41 de la Ley 80 de 1993), sin el cual no es posible integrar debidamente un título ejecutivo. Por el contrario, tratándose de facturas cambiarias como título ejecutivo simple y no complejo, éstas se ajustan a lo dispuesto para la ejecución de obligaciones ante la jurisdicción ordinaria civil, como lo prevé el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, vigente para la fecha de presentación de la demanda en cuestión15: “Artículo 488. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza

ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en procesos contencioso - administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia. La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 294”. De acuerdo con todo lo anterior, queda claro que la competencia para conocer de la acción ejecutiva cuya base son facturas cambiarias, sin origen en un contrato estatal, deberá asignarse a la jurisdicción ordinaria civil. Sin más consideraciones, esta Superioridad determina que la Jurisdicción competente para conocer de la demanda ejecutiva singular de mayor cuantía 15 Artículo derogado por el literal c) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012. Rige a partir del 1 de enero de 2014, en los términos del numeral 6) del artículo 627. presentada por la ASOCIACIÓN MUTUAL SER EPS-S contra el MUNICIPIO DE SAN ONOFRE, es la ordinaria civil, representada por el Juzgado Tercero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Sincelejo (Sucre), al cual se le enviará el expediente. Otras Consideraciones Adicionalmente, se ordenará expedir copias de esta providencia a la Fiscalía General de la Nación y a la Procuraduría General de la Nación, para que investiguen el presunto punible y faltas disciplinarias que surgen, en tanto, si no existió el contrato correspondiente, cómo surgió la prestación de los servicios y aceptación de las facturas que se pretenden ejecutar. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo

Superior de la Judicatura en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE PRIMERO: Asignar el conocimiento de la demanda ejecutiva singular de mayor cuantía presentada por la ASOCIACIÓN MUTUAL SER EPS-S contra el MUNICIPIO DE SAN ONOFRE, a la jurisdicción ordinaria civil, representada por el Juzgado Tercero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Sincelejo (Sucre).

SEGUNDO: Remítase el expediente al Juzgado Tercero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Sincelejo (Sucre), para que proceda de conformidad con esta providencia; y, copia de la misma al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo (Sucre) con

Funciones de Oralidad. TERCERO.- Expídanse copias de esta providencia a la Fiscalía General de la Nación y a la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con lo expuesto en acápite de “Otras Consideraciones”.

NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA

Presidenta

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO

Vicepresidente Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ANGELINO LIZCANO RIVERA

Magistrada Magistrado

NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO WILSON RUIZ OREJUELA

Magistrado Magistrado YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA Secretaria judicial