CSDJ - F11001010200020140238700ADJUNTA20141211084420-2014

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., diciembre tres de dos mil catorce Magistrado Ponente: Doctor WILSON RUIZ OREJUELA Radicación No. 110010102000 2014 02387 00 Aprobado Según Acta No. 099 de la misma fecha. ASUNTO Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de competencia suscitado entre la Jurisdicción Contencioso Administrativa, representada por el Juzgado Veintidós Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, y la Jurisdicción Ordinaria en cabeza del Juzgado Veintiséis Laboral del Circuito de la misma ciudad, con ocasión de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuesta a través de apoderado judicial por la señora Carmen Alcira Molina Romero, contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio. HECHOS Generó el presente conflicto de competencias, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho1 presentada el 2 de abril de 2014, por el apoderado judicial de la señora Carmen Alcira Molina Romero, con el objeto que se accediera a las siguientes pretensiones: “1. Se declare la existencia del silencio administrativo negativo, en relación con el Derecho de Petición radicado el 27 de Septiembre de 2012, ante la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -, en la que solicité el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, contemplada en la Ley 1071 de 2006, artículo

5|, por el pago tardío de las Cesantías Definitivas.

2. Se declare la nulidad del Acto Administrativo ficto o presunto citado en el numeral anterior.

3. Se declare que la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca – a través de FIDUPREVISORA S.A., debe reconocer y pagar la Indemnización Moratoria, por el pargo tardío de las Cesantías Definitivas reconocidas con la Resolución No. 1236 del 23 de Noviembre de 2011, a razón de un día de salario por cada día de 1 Fls. 2-12 del cuaderno principal del expediente. retardo, desde el 11 de Agosto de 2011 y hasta el día 22 de Agosto de 2012, (fecha de pago de dicha prestación), equivalente a la suma de $31.187.702 de conformidad con la Ley 1071 de 2006, artículo 5° Ley 91 de 1989 y demás normas concordantes y complementarias; valor que deberá indexarse para el día del pago. (…)” Así, la pretensión principal de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la señora Carmen Alcira Molina Romero, va encaminada a obtener la nulidad del acto administrativo que le negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el incumplimiento del pago de las cesantías dentro de los plazos establecidos en la ley.

Dicha acción fue interpuesta correspondiéndole por reparto al Juzgado Veintidós Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá,

despacho que mediante proveído de fecha 4 de junio de 20142, se declaró incompetente para conocer de este asunto, pues “la parte demandante aporta pruebas de las que se desprende claramente la fechas de solicitud y reconocimiento y pago; evidenciándose entonces, tal como lo ha entendido la jurisprudencia un título ejecutivo complejo conformado por el acto de reconocimiento de las cesantías solicitadas, las cuales no han sido cuestionadas y la constancia del pago realizado de manera tardía, susceptible de reclamarse por la vía ejecutiva, en lo que respecta a la sanción por mora, la que comienza a correr de manera automática, a partir del momento en que feneció el plazo para su oportuno pago…”. 2 Fls. 24-31 del cuaderno principal del expediente. Por lo anterior, señaló que “el presente asunto debe ser conocido por la justicia ordinaria y no la contenciosa administrativo, toda vez que conforme con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo contencioso Administrativo, la Jurisdicción Contenciosa conoce en materia de procesos ejecutivos, solo de los relacionados en el numeral 6 de ‘los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública e igualmente los originados en los contratos celebradas por esas entidades’, enunciación de la que no hace parte el proceso ejecutivo que como en el presente caso, debe seguirse con fundamento precisamente en el acto que reconoció la

cesantía con la constancia de pago tardío, documentos que integran título ejecutivo…”. De esta manera, ordenó remitir el expediente a los Juzgados Laborales del Circuito de la misma ciudad, correspondiéndole por reparto al Juzgado Veintiséis Laboral del Circuito, despacho que mediante auto del 22 de agosto de los corrientes3, manifestó carecer de competencia para conocer del asunto, toda vez que “tal Jurisdicción está tomando el proceso como trámite ejecutivo, sin que para el Despacho dicha situación pueda extraerse de la demanda interpuesta por la señora Molina Romero, más que la declaratoria de la nulidad de un acto ficto y posterior pago de la sanción moratoria allí señalada, y en ese orden ideas, no queda otro camino que abstenerse de conocer el presunto asunto por falta de jurisdicción y competencia…”. Con base en las anteriores consideraciones, resolvió declarar su falta de competencia para conocer del litigio, y propuso colisión negativa, remitiendo 3 Fls 35-36 del cuaderno principal del expediente. el expediente al Consejo Superior de la Judicatura - Sala Jurisdiccional Disciplinaria, a fin de determinar a quién corresponde la competencia. CONSIDERACIONES DE LA SALA Conforme con el numeral 6° del artículo 2564 de la Constitución Política de Colombia, en concordancia con el mandato que consagra el numeral 2° del artículo 1125 de la Ley 270 de 1996 –Estatutaria de Administración de Justicia-, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura es competente para dirimir los conflictos que se susciten entre las

distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales. Se entiende la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia y, la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la Ley en determinado asunto. Por regla general, un conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, evento en el cual será positivo; o, por considerar que no les corresponde tramitar el asunto, 4 Art. 256.Corresponde al Consejo Superior de la Judicatura o a los consejos seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones:

6. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones. 5 Art. 112. Corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la

Judicatura:

2. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran ente las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta ley y entre los consejos seccionales o entre dos salas de un mismo consejo seccional. caso en el cual será negativo y, para que éste se estructure serán necesarios

los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite.

En aras de lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial, tal como lo contempló el principio constitucional consagrado en el artículo 2 Superior6, la Sala se ceñirá a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración, en el entendido de definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, para garantizar el acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta colegiatura es el órgano constitucional encargado de dirimir este tipo de conflictos y, en aras de garantizar los principios de economía procesal y de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, como lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política7. 6 “Art. 2. Constitución Política. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad genera y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. 7 “Art. 228 Constitución Política. La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial.”

Posición anterior y cambio jurisprudencial de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura frente al tema de sanción moratoria. La Sala Mayoritaria había decidido en casos anteriores, que cuando el accionante mediante derecho de petición provocara de la administración un acto administrativo, buscando el reconocimiento de la indemnización por el pago tardío de las cesantías previamente reconocidas, tal como lo ampara la Ley 244 de 1995 y, le fuera negada, la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho, de conocimiento natural del juez administrativo. Lo anterior, en concordancia con la jurisprudencia del Consejo de Estado8, que recientemente y en casos idénticos, había ordenado el reconocimiento y pago de la sanción moratoria a quien por acto administrativo la entidad demandada le había negado dicha indemnización, verificando simplemente la ocurrencia de una omisión en el cumplimiento del término indicado en la ley 244 de 1995 para el pago oportuno de las cesantías, vencimiento a partir del cual surgía la sanción y procedía su reconocimiento y liquidación. Igualmente, bajo la consideración de que la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de litigios laborales, se circunscribe a asuntos que no provengan de un contrato de trabajo9, mientras que la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, conoce de los que provengan de dicha modalidad contractual, además, porque sólo aquella está 8 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección A, sentencia del 17 de abril de 2013, exp. 08001-23-31-000-2007-00210-01(2664-11), CP:

Gustavo Eduardo Gómez Aranguren 9“Artículo 105. Excepciones. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos:

4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”. instituida para conocer de las controversias y litigios originados en actos administrativos10.

De ahí que si el eje de las pretensiones formuladas por el interesado, era la declaratoria de nulidad de un acto que negaba el reconocimiento y pago de una sanción moratoria, resultaba competente la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues dicho medio de control está consagrado expresamente dentro de los asuntos de competencia de la misma. Sin embargo, del análisis de los artículos 1 y 2 de la Ley 244 de 1995 subrogados por los artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006 encuentra la Sala que resulta viable el cobro de la sanción moratoria por la vía ejecutiva laboral siempre y cuando exista certeza del derecho reclamado, es decir, que se encuentra conformado debidamente el titulo ejecutivo complejo, el cual está integrado por: a) la resolución o acto administrativo que reconoce el pago de las cesantías al interesado, b) el recibo o comprobante de consignación y/o pago de las mismas y, c) el paso del tiempo, es decir, que se haya superado el término de 45 días hábiles para el pago oportuno indicado en el artículo 2º de la Ley 244 de 1995. Incluso, esta postura, fue considerada desde el año 2007 en providencia de unificación del Consejo de Estado11, cuando precisó las distintas hipótesis

respecto a la sanción moratoria así: a) La administración no resuelve el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías. b) 10 “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa (…)”. 11 Consejo de Estado Sala Plena, sentencia del 27 de marzo de 2007, exp. 76001-23-31-0002000-02513-01(IJ), CP: Jesús María Lemos Bustamante. La administración no reconoce las cesantías y, por ende, no las paga. c) La administración efectúa el reconocimiento de las cesantías. En este caso pueden ocurrir variar posibilidades: c.1) Las reconoce oportunamente pero no las paga. c.2) Las reconoce oportunamente pero las paga tardíamente. c.3) Las reconoce extemporáneamente y no las paga. c.4) Las reconoce extemporáneamente y las paga tardíamente. d) Existe pronunciamiento expreso sobre las cesantías y/o sobre la sanción y el interesado no está de acuerdo con el monto reconocido. La vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, salvo que exista certeza del derecho y de la

sanción, porque, en estos eventos procede la ejecución del título complejo. Y el mismo derrotero ha seguido esa Corporación, al invocar en providencia reciente12 la necesidad de garantizar tres valores esenciales a todo Estado de Derecho: (i) la seguridad jurídica; (ii) la garantía de la igualdad y (iii) la unidad del Derecho. Así, en aras de garantizar los principios de acceso a la administración de justicia, igualdad, seguridad jurídica y a fin de evitar la vulneración simultánea de los derechos fundamentales derivados de la aplicación de los mismos, esta Corporación como máximo Tribunal de conflictos tendrá en adelante como postura mayoritaria en casos como el formulado, que se trata de verdaderas acciones de ejecución cuyo título ejecutivo es complejo, al existir certeza de la existencia de la obligación (indemnización moratoria), por encontrarse reconocido el derecho, constatado su pago y que éste fue tardío, por superar el termino indicado en la ley. 12 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 4 de mayo de 2011, exp. 19001-23-31-000-1998-02300-01(19957) CP: Ruth Stella Correa Palacio. Bajo tales consideraciones, será competente la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y seguridad social, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 numeral 5 de la Ley 712 de 2001, que prevé la competencia general de la misma así: “ARTÍCULO 2º. Competencia general. La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: (…)

5. La ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y

del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad. Caso en concreto Así pues, ésta Sala del Consejo Superior de la Judicatura, es competente para dirimir el conflicto de competencia suscitado entre la Jurisdicción Ordinaria, representada por el Juzgado Veintiséis Laboral del Circuito de Bogotá y, la Contencioso Administrativa, representada por el Juzgado Veintidós Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de la misma ciudad, con ocasión del conocimiento de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada mediante apoderado, por la señora Carmen Alcira Molina Romero. Al respecto, la controversia objeto de estudio surge alrededor de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta, con el fin que se anulara el acto administrativo que negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora y en su lugar, se ordenara el reconocimiento y pago de la mencionada obligación. En el asunto sub examine, la demandante aportó la Resolución No. 1236 del 23 de noviembre de 201113, expedida por la Secretaría de Educación de Cundinamarca, mediante la cual se le reconoció las cesantías definitivas, correspondientes al tiempo de servicios como docente de vinculación nacionalizada, en el plantel I.E. Departamental UNE y, además, el derecho de petición de fecha 27 de septiembre de 201214, dirigido a la Secretaría de Educación de Bogotá y al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, en el cual requirió el reconocimiento y pago de la sanción moratoria de las cesantías reconocidas en la Resolución No. 1236, sin embargo “hasta la fecha no se ha emitido respuesta de fondo por parte de la Secretaría de

Educación del Departamento de Cundinamarca”15. Así las cosas, es pertinente afirmar que la acreencia laboral cuyo pago reclama el demandante fue reconocida por la Secretaría de Educación de Bogotá-, sin embargo, “a la fecha no se ha emitido respuesta de fondo”. Así las cosas y de conformidad con las consideraciones precedentes, al tenor de lo dispuesto en el artículo 2 numeral 5 de la Ley 712 de 2001, esta Superioridad determina que la Jurisdicción competente para conocer de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurada presentada mediante apoderado por la señora Carmen Alcira Molina Romero, contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, representada por el Juzgado Veintiséis Laboral del Circuito de Bogotá, al cual se le enviará el expediente. 13 Fls 14-15 del cuaderno principal del expediente. 14 Folio 18 del cuaderno principal del expediente. 15 Folio 3 del cuaderno principal del expediente. En mérito de lo expuesto la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, RESUELVE: PRIMERO: ASIGNAR el conocimiento de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada mediante apoderado por la señora Carmen Alcira Molina Romero, contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, representada por el Juzgado Veintiséis Laboral del Circuito de Bogotá. En consecuencia, procédase al envío inmediato del

expediente a ese Despacho Judicial.

SEGUNDO: REMÍTASE copia de esta providencia al Juzgado Veintidós Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, para su información.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA

Presidenta Continúan firmas……..

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO

Vicepresidente Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ANGELINO LIZCANO RIVERA

Magistrada Magistrado

NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO WILSON RUIZ OREJUELA

Magistrado Magistrado YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA Secretaria judicial