CSDJ - F11001010200020140240500ADJUNTA20150209213844-2015
Consejo Superior de la Judicatura
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Detalles
- Título
- CSDJ - F11001010200020140240500ADJUNTA20150209213844-2015
- Autor
- Consejo Superior de la Judicatura
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Disciplinario
- Año
- 2015
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA JUDICIAL
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA
SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA
Bogotá D. C., cuatro (4) de febrero de dos mil quince (2015) Magistrado Ponente: Dr. NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO Radicación No. 110010102000201402405 00
Registro proyecto: 19 de enero de 2015
Aprobado según Acta N° 7 de 4 de febrero de 2015
REFERENCIA: Conflicto negativo de jurisdicciones Tribunal Superior de Bogotá, Sala Laboral y COLISIONANTES: Juzgado 7° Administrativo de Oralidad de Bogotá Asignar a la jurisdicción de lo contencioso DECISIÓN: administrativo
I. OBJETO DE LA DECISION Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones surgido entre el Tribunal Superior de Bogotá – Sala Laboral y el Juzgado 7° Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, con ocasión de la demanda de carácter pensional presentada por la señora Maria Edilma Ortega De Quiñonez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscal de la Seguridad Social, en adelante UGPP.
II. HECHOS Y ACTUACION PROCESAL 1.- El 9 de abril de 2013 se repartió al Juzgado 7° Laboral del Circuito de Bogotá, con radicación número 2013-00334, la demanda ordinaria de seguridad social en Conflicto de Jurisdicción Radicado número: 110010102000201402405 00
pensiones, que mediante apoderado presentó la señora Maria Edilma Ortega De Quiñonez contra la UGPP1, cuyas pretensiones son en síntesis las siguientes: i) Que se declare que la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de los intereses de mora causados por la expedición tardía de la resolución UGM-6500 del 5 de septiembre de 2011, por la cual la UGPP reconoció la pensión de sobreviviente a la señora Ortega De Quiñonez y ordenó el pago de las mesadas causadas a partir del 11 de abril de 2006, omitiendo ordenar el pago de los intereses moratorios correspondientes; ii) Que se condene a la entidad demandada al pago de los respectivos intereses moratorios, de conformidad con el artículo 141 de la ley 100 de 1993. 2.- El Juzgado 7° Laboral del Circuito de Bogotá admitió la demanda en auto del 22 de abril de 2013 (fl. 79 c. ppal.). El trámite continuó su curso ordinario y en audiencia realizada el 7 de noviembre de 2013 se profirió sentencia a favor de la demandante (fl. 422-423, incluye CD, c. ppal.). En la sentencia se ordenó remitir la actuación al superior para efectos de surtir el grado jurisdiccional de consulta. 3.- Posición de la jurisdicción ordinaria representada por el Tribunal Superior de Bogotá – Sala Laboral. Mediante providencia del 14 de enero de 2014 (fl. 431434 c. ppal.), confirmada el 31 marzo del mismo año (fl. 467-470 c. ppal.), la Sala
Laboral del Tribunal Superior de Bogotá declaró la falta de jurisdicción para resolver la controversia planteada por la señora Ortega De Quiñonez contra la UGPP y ordenó remitir el expediente al reparto de los juzgados administrativos de Bogotá. El Tribunal Superior de Bogotá consideró que, de conformidad con los artículos 2.4 del CPTSS – ley 712 de 2001 y 104 del CPACA – ley 1437 de 2011, y teniendo en cuenta que la demanda se refiere a una pensión concedida a quien fue un empleado público, el asunto debía ser resuelto por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El tribunal en comento señaló que la pensión que le fue sustituida a la demandante fue reconocida al señor Jorge Enrique Flórez Rodríguez en calidad de empleado público, tras haberse desempeñado por más de 20 años como miembro del cuerpo de custodia y vigilancia de la Dirección General de Prisiones. 1 Fl. 1 a 34 c. ppal. Conflicto de Jurisdicción Radicado número: 110010102000201402405 00 Puntualmente, el tribunal indicó que en el artículo 3 de la ley 32 de 1986 se dispone que esos servidores públicos son empleados públicos. 4.- Posición de la jurisdicción de lo contencioso administrativo representada por el Juzgado 7º Administrativo Sección 2ª Oral del Circuito de Bogotá. Por reparto del 9 de abril de 2014, le correspondió conocer del asunto al Juzgado 7° Administrativo de Bogotá (Rad. 2014-00254), despacho judicial que en auto del 22 de agosto de 2014 (fl. 478-482 c. ppal.), se declaró igualmente sin competencia por
falta de jurisdicción y promovió en consecuencia conflicto de jurisdicción, ordenando la remisión del expediente a esta Corporación, para lo de su competencia. La Jueza 7ª Administrativa Oral del Circuito de Bogotá expuso en primer lugar unas consideraciones generales sobre la figura de la perpetuatio jurisdictionis y sobre el contenido del artículo 2.4 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP – ley 1564 de 2012, de los artículos 8 y 279 de la ley 100 de 1993, y del artículo 104.4 del CPACA – ley 1437 de 2011. Y, en segundo lugar, luego de citar un escrito de doctrina y una providencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura (23 de enero de 2013, Rad. 2013-00012, M.P. Henry Villarraga Oliveros), la precitada funcionaria judicial dedujo que tras la expedición del artículo 622 de la ley 1564 de 2012, que modificó el texto del artículo 2.4 del CPTSS, se modificó implícitamente el artículo 104.4 del CPACA, por lo que debía entenderse que los jueces laborales y de seguridad social deberán conocer de todos los procesos de seguridad social, exceptuando únicamente los casos de responsabilidad médica y los relativos a contratos. 5.- El 16 de septiembre de 2014 se recibió en esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria la actuación remitida por el Juzgado 7º Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, para efectos de dirimir el conflicto de jurisdicciones suscitado2.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia 2 Fl. 1 c. CSJ
Conflicto de Jurisdicción Radicado número: 110010102000201402405 00 La Sala Jurisdiccional Disciplinaria de esta Corporación es competente para resolver los conflictos de jurisdicciones que se presenten entre la jurisdicción ordinaria y la de lo contencioso administrativo. Así lo establece el artículo 256, numeral 6 de la Constitución Política y lo desarrolla el artículo 112, numeral 2 de la ley 270 de 1996. 2.- Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar cuál jurisdicción, entre la ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social y la de lo contencioso administrativo, es la competente para conocer de una demanda por medio de la cual se reclama el pago de intereses de mora que no fueron reconocidos al momento de reconocer una pensión de sobreviviente que había sido solicitada con varios años de anterioridad. Para resolver el problema principal de asignación de jurisdicción se hará necesario verificar la naturaleza del litigio, la naturaleza de la entidad que asume y administra la respectiva pensión y la calidad de servidor público que tenía el titular inicial de la pensión al momento de pensionarse. 3.- Solución del conflicto Para dirimir la presente colisión de jurisdicciones, esta Sala procederá a fijar de manera general el marco normativo a seguir en estos asuntos (3.1), para luego entrar a analizar su aplicación en el caso concreto (3.2). 3.1El marco normativo aplicable El sector de la Rama Judicial especializado en administrar Justicia en los asuntos laborales y de seguridad social hace parte de la jurisdicción ordinaria, cuyo rasgo característico es su cláusula general o residual de competencia, en relación con
las demás jurisdicciones constitucional y legalmente reconocidas. De ahí que el punto de partida para resolver el presente conflicto de jurisdicción sea lo dispuesto en el artículo 12 de la ley estatutaria 270 de 1996, en virtud del cual la jurisdicción Conflicto de Jurisdicción Radicado número: 110010102000201402405 00 ordinaria “conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”. Asimismo, pasando ahora al campo específico del derecho de la seguridad social, debe tenerse en cuenta que el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 2 de la ley 712 de 2001 y posteriormente por el artículo 622 de la ley 1564 de 2012, dispone que la jurisdicción ordinaria laboral y de seguridad social conoce de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. Ahora bien, para que esa cláusula general o residual de competencia a favor de la jurisdicción ordinaria opere, debe previamente verificarse que no exista norma especial que atribuya el conocimiento de cierto tipo de procesos a una de las jurisdicciones especiales. Así, en lo relativo a demandas sobre seguridad social, deberá verificarse si existe, o no, norma especial que atribuya el conocimiento de ese tipo de asuntos a otra jurisdicción. Para el presente caso, procede entonces verificar el marco normativo aplicable a los
procesos sobre prestaciones económicas propias de la seguridad social en materia de pensiones, que taxativamente pueden someterse a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con base en lo previsto en el CPACA – ley 1437 de 2011, estatuto procesal vigente al momento de la presentación por vez primera de la demanda (9 de abril de 2013) y que deberá aplicarse al estudiar el presente asunto de conformidad con el artículo 308 del mismo estatuto3. Al respecto, la Sala encuentra que los artículos 104 y 105 del CPACA delimitan, de manera positiva y de manera negativa, el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En particular se destaca que, por un lado, el inciso 1º del mencionado artículo 104 incluye un criterio orgánico o subjetivo subordinado a un criterio material o sustancial, al señalar que la justicia contencioso administrativa conocerá “de las 3 Ley 1437 de 2011, artículo 308: “El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”. Conflicto de Jurisdicción Radicado número: 110010102000201402405 00 controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las
entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Por otro lado, la Sala encuentra que los numerales 1 a 7 del artículo 104 del CPACA traen una serie de criterios especiales de asignación de competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los cuales al configurar norma especial prevalecen sobre los precitados parámetros generales del inciso 1º del mismo artículo, en caso de eventual contradicción. Es por tal razón que en materia laboral y de seguridad social no resultan definitivos los criterios del referido inciso 1º, pues en el numeral 4º del artículo 104 del CPACA se delimita específicamente el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en este campo a aquellos procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público” (negrillas fuera del texto). En ese orden de ideas esta Sala ha venido afirmando que el anterior criterio especial es exclusivo y excluyente; es decir que, con base en la mencionada norma especial debe entenderse que los procesos judiciales relativos a la seguridad social de los empleados públicos, siempre y cuando su régimen de seguridad social sea administrado por una persona de derecho público, son los únicos litigios en materia de seguridad social que pueden ser tramitados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Correlativamente, atendiendo el carácter residual y general de la jurisdicción ordinaria, cuando las pretensiones reales de una demanda se relacionen con los demás tipos de controversias dentro del sistema general de seguridad social y que deban resolverse con base en el derecho de la seguridad social, la competencia será
de esa última jurisdicción. 3.2El caso concreto La Sala recuerda que “no es el nomen juris de la demanda lo que determina la jurisdicción a tramitar el proceso, sino la real pretensión y objeto del litigio”4, de tal 4 CSJ, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, sentencia del 16 de enero de 2013, Rad. 2012-02113, M.P. Dra. María Mercedes López Mora. En aquella ocasión, esta Sala agregó que “Aceptar el rótulo de la demanda como determinante en la escogencia de la jurisdicción, es dejar al arbitrio de las partes algo que es potestativo de Conflicto de Jurisdicción Radicado número: 110010102000201402405 00 modo que corresponde al Consejo Superior de la Judicatura, en su calidad de tribunal de conflictos inter-jurisdiccionales, interpretar con carácter vinculante las normas que atribuyen competencias a las jurisdicciones que entran en colisión. Esta labor interpretativa está íntimamente ligada al análisis del caso concreto que consiste en la verificación de la realidad procesal de lo que se pretende con la demanda, integrando para ello las circunstancias de hecho y de derecho que la rodean y condicionan. En cuanto al caso concreto, con base en el contenido y alcance de la demanda y de la prueba documental adjuntada, la Sala constata que las pretensiones de la señora Maria Edilma Ortega De Quiñonez son ciertamente relativas a la seguridad social, pues se trata de una solicitud de reconocimiento y pago de los intereses de mora causados por el reconocimiento y pago tardío de una pensión de sobreviviente.
No se trata entonces, en estricto sentido, de una controversia de carácter laboral donde deba vincularse al antiguo empleador para debatirse un aspecto de la relación de trabajo, sino de un litigio de seguridad social en pensiones. En consecuencia, retomando los parámetros de asignación de competencia fijados en el artículo 104.4 del CPACA para la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la Sala deberá identificar bajo qué calidad de servidor público obtención la pensión el señor Jorge Enrique Flórez Rodríguez, cuya sustitución pensional fue reconocida a la demandante por la UGPP mediante la resolución UGM-6500 del 5 de septiembre de 2011. Teniendo en cuenta entonces el material obrante en el expediente, la Sala corrobora que el señor Flórez Rodríguez se pensionó como empleado público mediante resolución 32063 del 27 de julio de 1993 expedida por Cajanal (hoy liquidada y representada por la UGPP). En efecto, con base en la precitada resolución de reconocimiento pensional (fl. 10 c. ppal.) se tiene que el último cargo desempeñado fue el de “guardián nacional grado 02” de la Dirección Nacional de Prisiones, inicialmente a cargo del Ministerio de Justicia y posteriormente del legislador, es la Ley la que establece las reglas de competencia, sólo que por interpretaciones que suelen dar a ciertas normas los operadores judiciales, registran las diligencias posiciones encontradas frente a hechos aparentemente confusos, donde surge necesaria la intervención del (sic) un juez del conflicto, quien por mandato Constitucional y legal adscribe el conocimiento al competente con fuerza vinculante para los
intervinientes y los Jueces trabados en el conflicto”. Conflicto de Jurisdicción Radicado número: 110010102000201402405 00 Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC, tal como se desprende de certificaciones a folios 133 y 139 del cuaderno principal. A la anterior conclusión se llega fácilmente, teniendo en cuenta que el artículo 3 de la ley 32 de 1986, aplicable y aplicado al momento de pensionarse el señor Jorge Enrique Flórez Rodríguez, dispone con suma claridad y precisión que “los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional son empleados públicos” (subrayas y negrillas fuera del texto). En consecuencia, la demanda promovida por la señora Maria Edilma Ortega De Quiñonez – en calidad de sustituta del fallecido pensionado Jorge Enrique Flórez Rodríguez – contra la UGPP corresponde a una controversia de seguridad social en pensiones surgida entre, por un lado, quien sustituye a un antiguo servidor público con relación legal y reglamentaria (empleado público) y, por otro lado, una entidad pública – la UGPP – que administra la pensión de cuyo reconocimiento y pago se desprende el litigio que originó la presente colisión de jurisdicciones. Se reúnen así todos los requisitos previstos en el artículo 104.4 del CPACA para asignar el conocimiento del asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales,
RESUELVE:
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones, suscitado entre el Tribunal Superior de Bogotá – Sala Laboral y el Juzgado 7° Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, asignando el conocimiento del caso a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, representada por el segundo de ellos. En consecuencia, REMÍTASE de manera inmediata la totalidad del expediente al Juzgado 7° Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá – Sección 2ª, para que asuma competencia dentro del proceso con radicado No. 2014-00254. SEGUNDO.- NOTIFÍQUESE y envíese copia de esta providencia al Tribunal Superior de Bogotá – Sala Laboral. Conflicto de Jurisdicción Radicado número: 110010102000201402405 00
