CSDJ - F11001010200020140244900ADJUNTA20150202165520-2015
Consejo Superior de la Judicatura
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Detalles
- Título
- CSDJ - F11001010200020140244900ADJUNTA20150202165520-2015
- Autor
- Consejo Superior de la Judicatura
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Disciplinario
- Año
- 2015
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA JUDICIAL
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA
SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA
Bogotá D.C., veintiocho (28) de enero de 2015
Magistrado Ponente: Dr. NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO Radicación No. 110010102000201402449 00
Registro proyecto: 26 de enero de 2015
Aprobado según Acta N° 4 de 28 de enero de 2015
REFERENCIA: Conflicto negativo de jurisdicción Juzgado 7° Administrativo Oral del Circuito de COLISIONANTES: Villavicencio y Juzgado 2º Laboral del Circuito de Villavicencio Asignar a la jurisdicción de lo contencioso DECISIÓN: administrativo
I. OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones surgido entre el Juzgado 7° Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio y el Juzgado 2º Laboral del Circuito de Villavicencio, con ocasión de la demanda de “nulidad y restablecimiento del derecho” presentada por el señor Daniel Pardo Santana contra la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Villavicencio E.S.P., en adelante la EAAV.
II. HECHOS Y ACTUACION PROCESAL 1.- El 23 de julio de 2012 se repartió al Juzgado 7° Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, con el número de radicación 2012-00023, la demanda de nulidad y Conflicto de Jurisdicción Radicado número: 110010102000201402449 00
restablecimiento que, mediante apoderado, presentó el señor Daniel Pardo Santana contra la EAAV1; cuyas pretensiones son en síntesis las siguientes: i) Que se declare la nulidad del Acuerdo 016 de 2005 y de los artículos 3 y 4 del Acuerdo 031 de 2005 expedidos por la Junta Directiva de la EAAV, por los cuales se clasificó el cargo de profesional especializado UEP o SIGVI, de la Subgerencia de Planeación, código 222, grado 2, como de libre nombramiento y remoción; ii) Que, como consecuencia de lo anterior, se declare la nulidad de la Resolución de gerencia No. 043 del 25 de enero de 2012, por el cual se aceptó la renuncia del señor Daniel Pardo Santana al cargo de profesional especializado UEP o SIGVI, código 222, grado 02, nivel profesional especializado, junto con la nulidad del acto administrativo GER-142 del 6 de marzo de 2012 que negó la revocación directa y los recursos administrativos del precitado acto administrativo; iii) En subsidio, a falta de anulación del Acuerdo 016 de 2005 y de los artículos 3 y 4 del Acuerdo 031 de 2005 expedidos por la Junta Directiva de la EAAV, se pide la nulidad de la Resolución de gerencia No. 043 del 25 de enero de 2012; iv) Como consecuencia de las declaraciones anteriores y a título de restablecimiento del derecho, se solicita el reintegro al mismo cargo, o a uno de similar clasificación o de mayor jerarquía, sin solución de continuidad. En consecuencia, habría de ordenarse el pago al demandante de los sueldos, primas y
demás prestaciones a que tendría derecho el señor Pardo Santana. 2.- Posición de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por auto del 21 de agosto de 2012 (fl. 100-102, c.1), confirmado en autos del 3 de octubre de 2012 (fl. 107-112, c.1) y del 13 de noviembre de 2012 (fl. 119 c.1), el Juzgado 7º Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio resolvió “abstenerse de asumir el conocimiento del proceso iniciado por Daniel Pardo Santana contra la (…) EAAV ESP, por considerar que la jurisdicción competente es la ordinaria laboral y de seguridad social”. En consecuencia, se ordenó la remisión del expediente al reparto de los juzgados laborales del circuito de Villavicencio. 1 Fl. 1 a 96 c.1 Conflicto de Jurisdicción Radicado número: 110010102000201402449 00 Luego de exponer el régimen laboral de los servidores de las empresas de servicios públicos domiciliarios de carácter oficial que adoptan la forma de empresa industrial y comercial del Estado, en particular lo señalado en los artículos 17 y 41 de la ley 142 de 1994 y 5 del decreto 3135 de 1968, y de enunciar el contenido del artículo 104.4 del CPACA y del artículo 2.1 del CPTSS en cuanto a la jurisdicción competente; la Jueza 7ª Administrativo de Villavicencio consideró en concreto que, de los hechos de la demanda y de sus fundamentos jurídicos, debe entenderse que el asunto corresponde a una controversia referida a una relación contractual laboral.
Adicionalmente, el precitado despacho judicial estimó que no se puede analizar separadamente la pretensión de nulidad simple del acto administrativo general respecto del restablecimiento del derecho solicitado; razón por la cual se reitera la falta de competencia y de jurisdicción. 3.- Posición de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social. Repartido nuevamente el asunto, esta vez ante la jurisdicción ordinaria laboral y con radicación No. 2013-00080, le correspondió al Juzgado 2º Laboral del Circuito de Villavicencio. En un primer momento, ese despacho judicial rechazó la demanda por auto del 19 de abril de 2013 (fl. 141-142, c.1). Tal decisión fue apelada y dicho recurso fue resuelto mediante providencia del 15 de julio de 2014 (fl. 6-13 c. 3), por la cual el Tribunal Superior de Villavicencio – Sala Civil Familia y Laboral revocó el precitado auto tras señalar que lo procedente era la declaración de falta de jurisdicción y no el rechazo de la demanda. Por lo tanto, en un segundo momento y mediante auto del 11 de agosto de 2014 (fl. 152, c.1), el Juzgado 2º Laboral del Circuito de Villavicencio se declaró igualmente sin jurisdicción para conocer de la demanda y estimó surgido un conflicto negativo de competencias con la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Se ordenó en consecuencia la remisión del expediente a esta Corporación para que dirima la colisión de jurisdicciones así surgida. De acuerdo con la jurisdicción ordinaria laboral, en el presente asunto no se está
ante un contrato de trabajo por el cual se hubiese vinculado el demandante con la demandada, sino ante una verdadera demanda de nulidad que sólo puede surtirse ante los jueces administrativos. Conflicto de Jurisdicción Radicado número: 110010102000201402449 00 4.- El 23 de septiembre de 2014 se recibió en esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria la actuación remitida por el Juzgado 2º Laboral del Circuito de Villavicencio, para efectos de dirimir el conflicto de jurisdicciones suscitado2.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia La Sala Jurisdiccional Disciplinaria de esta Corporación es competente para resolver los conflictos de competencia que se presenten entre la jurisdicción ordinaria – en cualquiera de sus especialidades – y la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Así lo establece el artículo 256, numeral 6 de la Constitución Política y lo desarrolla el artículo 112, numeral 2 de la ley 270 de 1996. 2.- Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar cuál jurisdicción, entre la de lo contencioso administrativo y la ordinaria laboral y de seguridad social, es la competente para conocer de una demanda encaminada, por una parte, a controvertir la legalidad de un acto administrativo de contenido general anterior a la vinculación laboral del demandante, así como la legalidad de dos actos administrativos de contenido particular por los cuales se concretó la desvinculación laboral del demandante. Por otra parte, la demanda se encamina a que, como consecuencia de la declaración de nulidad de los actos antes señalados, se reintegre al actor al cargo que tenía en
la entidad demandada. Para ello se deberá establecer si el presente asunto corresponde en realidad a un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, o de acumulación de simple nulidad con nulidad y restablecimiento del derecho; o si, por el contrario, se trata de una demanda de reconocimiento de la existencia de un verdadero contrato de trabajo, planteada por quien tendría vocación legal de trabajador oficial, pero que 2 Fl. 1 c. CSJ Conflicto de Jurisdicción Radicado número: 110010102000201402449 00 habría sido formal y erradamente vinculado como empleado público de libre nombramiento y remoción. 3.- Solución del conflicto Por consiguiente, para dirimir la presente colisión de jurisdicciones, esta Sala procederá a delimitar el marco normativo general a seguir en estos asuntos (3.1), para luego aplicarlo al caso concreto (3.2). 3.1El marco normativo aplicable De conformidad con el artículo 2.1 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social – CPTSS, modificado por la ley 712 de 2001, la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social conoce de “los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo” (negrillas fuera del texto). Asimismo, se recuerda que la correcta interpretación de la anterior disposición debe siempre hacerse a la luz de la cláusula general o residual de competencia que caracteriza a la jurisdicción ordinaria en todas sus especialidades. De ahí que el verdadero punto de partida para resolver los conflictos de jurisdicción que involucran a la jurisdicción ordinaria sea lo dispuesto en el artículo 12 de la ley estatutaria 270
de 1996, en virtud del cual la jurisdicción ordinaria “conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”. El primer efecto práctico de la cláusula general o residual a favor de la jurisdicción ordinaria en cualquiera de sus especialidades es que, para que ésta opere, debe previamente verificarse que no exista norma especial que atribuya el conocimiento de cierto tipo de procesos a una de las jurisdicciones especiales. En lo que concierne entonces a los procesos declarativos y de condena en materia laboral, deberá verificarse si existe, o no, norma especial que atribuya el conocimiento de ese tipo de asuntos a otra jurisdicción. Puesto que en el presente caso se observa un conflicto negativo de competencia entre las jurisdicciones ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social, y Conflicto de Jurisdicción Radicado número: 110010102000201402449 00 contencioso administrativa, la Sala procederá a la verificación del marco normativo aplicable a los procesos que taxativamente pueden someterse a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Ello se hará con base en lo previsto por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA – ley 1437 de 2011, estatuto procesal vigente al momento de la presentación de la demanda (23 de julio de 2012) y por el cual se rige el presente análisis de jurisdicción en cuanto al contencioso administrativo, de conformidad con lo dispuesto en su artículo 3083. Al respecto se encuentra por un lado que, en los términos del inciso primero del
artículo 104 del CPACA, deberá en principio verificarse – desde un punto de vista sustancial o material, combinado parcialmente con el criterio subjetivo u orgánico – si se trata de un conflicto surgido de un acto, contrato, hecho, omisión u operación sujeto al derecho administrativo y en el cual estén involucradas entidades públicas o particulares en ejercicio de función administrativa. En desarrollo del anterior parámetro normativo y de cara al caso concreto, el CPACA le asigna a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento exclusivo y excluyente de los medios de control de “nulidad” y de “nulidad y restablecimiento del derecho”. En efecto, su artículo 137 dispone en su primer inciso que “toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general”. Y el parágrafo de ese mismo artículo señala que “si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente”. Del mismo modo, el artículo 138 del CPACA establece que “toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior”. Adicionalmente, esta disposición señala que “igualmente podrá 3 Art. 308, ley 1437 de 2011: “El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año
2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. (…)”. Conflicto de Jurisdicción Radicado número: 110010102000201402449 00 pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. (…)”. Por otro lado, en los numerales del artículo 104 del CPACA se fijaron varios parámetros especiales de delimitación del objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Así, en relación con el problema jurídico delimitado, deberá también tenerse en cuenta que según el numeral 4 del precitado artículo, dicha jurisdicción conoce en materia laboral de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado”. De manera correlativa, el artículo 105 del CPACA prevé en su numeral 4 que la justicia contencioso administrativa no conocerá de “los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”. De lo anterior se desprende que el legislador reservó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el control de legalidad de los actos administrativos, tanto de contenido general como particular, incluyendo los juicios declarativos y de condena en materia de responsabilidad derivada de la ilegalidad de uno o varios actos administrativos cuya presunción de legalidad resulte desvirtuada en un
proceso. Adicionalmente, debe también retenerse que esa misma jurisdicción conoce de procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en materia laboral administrativa, siempre y cuando se refieran a controversias entre empleados públicos (o quienes tenían legalmente vocación de serlo) y entidades públicas. De lo contrario, si se trata de controversias laborales administrativas surgidas entre trabajadores oficiales, esto es los servidores públicos vinculados mediante contrato de trabajo (o quienes tenían legalmente vocación de serlo) y entidades públicas, el asunto deberá ser conocido por la jurisdicción ordinaria laboral. 3.2El caso concreto Conflicto de Jurisdicción Radicado número: 110010102000201402449 00 En primer lugar, la Sala reitera que “no es el nomen juris de la demanda lo que determina la jurisdicción a tramitar el proceso, sino la real pretensión y objeto del litigio”4, de tal modo que corresponde al Consejo Superior de la Judicatura, en su calidad de tribunal de conflictos inter-jurisdiccionales, interpretar con carácter vinculante las normas que atribuyen competencias a las jurisdicciones que entran en colisión. Esta labor interpretativa está íntimamente ligada al análisis del caso concreto que consiste en la verificación de la realidad procesal de lo que se pretende con la demanda, integrando para ello las circunstancias de hecho y de derecho que la rodean y condicionan. En aplicación del anterior postulado al caso concreto, la Sala constata que la demanda presentada por el señor Daniel Pardo Santana, formalmente encausada en ejercicio del medio de control de “nulidad y restablecimiento del derecho”
previsto en el CPACA, tiene como finalidad real y última la acumulación de una pretensión de simple nulidad con una pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho. En efecto, el verdadero objeto de la litis le implica a la autoridad judicial verificar lo siguiente: a) si los Acuerdos adoptados en el año 2005 y por los cuales la EAAV estableció que el cargo de profesional especializado UEP o SIGVI, de la Subgerencia de Planeación, código 222, grado 2, no correspondería a un trabajador oficial, sino a un empleado público de libre nombramiento y remoción, son nulos o no; b) si la Resolución 043 de 2012, por la cual se le aceptó la renuncia al señor Daniel Pardo Santana al cargo de profesional especializado UEP o SIGVI, código 222, grado 02, nivel profesional especializado, y la decisión GER-142 del 6 de marzo de 2012 que negó la revocación directa y los recursos administrativos del precitado acto administrativo, son nulas o no; 4 CSJ, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, sentencia del 16 de enero de 2013, Rad. 2012-02113, M.P. Dra. María Mercedes López Mora. En aquella ocasión, esta Sala agregó que “Aceptar el rótulo de la demanda como determinante en la escogencia de la jurisdicción, es dejar al arbitrio de las partes algo que es potestativo de legislador, es la Ley la que establece las reglas de competencia, sólo que por interpretaciones que suelen dar a ciertas normas los operadores judiciales, registran las diligencias posiciones encontradas frente a hechos aparentemente confusos, donde surge necesaria la intervención del (sic) un juez del conflicto, quien por mandato Constitucional y legal
adscribe el conocimiento al competente con fuerza vinculante para los intervinientes y los Jueces trabados en el conflicto”. Conflicto de Jurisdicción Radicado número: 110010102000201402449 00 c) si de la eventual nulidad de los anteriores actos administrativos se desprende la obligación de reintegrar al demandante a la EAAV, según el vínculo laboral que resulte vigente en aquel momento; d) si la eventual declaratoria de ilegalidad de los actos tanto generales como particulares implicarían, como efecto de la nulidad, el reintegro del demandante ya no como empleado público de libre nombramiento y remoción, sino como trabajador oficial hacia futuro; e) si la eventual nulidad de los actos de contenido general (acuerdos que calificaron jurídicamente el cargo del demandante como empleado de libre nombramiento y remoción y no como trabajador oficial) conduce o no, por si sola, al reintegro del demandante a la EAAV; f) si la eventual nulidad de los actos de contenido particular, mas no de aquellos de contenido general, conduce por sí sola al reintegro y si en dicho caso se haría a un cargo de empleado público de libre nombramiento y remoción. De conformidad con lo anterior, del estudio detallado de la demanda no resulta posible inferir que se esté en presencia de una pretensión principal de declaratoria de la existencia de un contrato de trabajo, bajo la aplicación del principio del contrato realidad o de la prevalencia de la vocación legal sobre el tipo de vinculación puramente formal que se tenía. Al respecto, nótese que los actos administrativos que modificaron la calificación del cargo como de libre nombramiento y remoción se expidieron en el año 2005, esto
es, con anterioridad a la vinculación del señor Pardo Santa, quien fue nombrado y tomó posesión del cargo de profesional de libre nombramiento y remoción en el año
2008. Así las cosas, durante la vigencia de los Acuerdos expedidos por la EAAV en relación con su planta de personal, la vocación legal del aquí demandante no podía ser la de trabajador oficial sino la de empleado público vinculado mediante relación legal y reglamentaria.
Del mismo modo, debe tenerse en cuenta que efectivamente hay una acumulación de pretensiones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual se Conflicto de Jurisdicción Radicado número: 110010102000201402449 00 aprecia con mayor claridad asumiendo la hipótesis de una eventual decisión de fondo donde se anulen los actos de contenido general que calificaban como de libre nombramiento y remoción el cargo que ocupó el actor, pero en la cual no se anulen los actos de contenido particular por los cuales se le aceptó la renuncia al actor y se le negó la revocación directa de dicho acto. En dicho caso, nada impide en el ordenamiento procesal vigente que se suprima del derecho positivo los actos de contenido general y se conserven los de contenido particular que fueron demandados; caso en el cual prosperaría únicamente la pretensión de simple nulidad, mas no necesariamente prosperaría la de nulidad y restablecimiento del derecho. Esta posibilidad de acumulación de pretensiones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho cuenta por demás con soporte normativo explícito en el artículo 165 del CPACA, cuyo contenido es el siguiente: “En la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de
restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas y concurran los siguientes requisitos:
1. Que el juez sea competente para conocer de todas. No obstante, cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad. Cuando en la demanda se afirme que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales pretensiones y la Jurisdicción Contencioso Administrativa será competente para su conocimiento y resolución.
2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias.
3. Que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas.
4. Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento” (negrillas fuera del texto).
Conflicto de Jurisdicción Radicado número: 110010102000201402449 00 Habida cuenta de lo anterior y toda vez que en la demanda no se pretende de manera principal la declaratoria de existencia o reconocimiento de un contrato de trabajo para el periodo durante el cual el señor Daniel Pardo Santana laboró en la EAAV (2008 a 2012), el conflicto de jurisdicción suscitado deberá dirimirse asignando el conocimiento del asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Accesoriamente, cabe agregar que el hecho de un eventual restablecimiento del derecho consistente en reintegro solamente procedería previa la declaratoria de nulidad de los actos demandados. Ello obedece a que el restablecimiento del derecho consistente en el reintegro del actor a la EAAV se daría, sea en calidad
de empleado público de libre nombramiento y remoción, sea como trabajador oficial, únicamente a partir del reintegro, como consecuencia necesaria de la declaratoria de nulidad y en función del tipo de acto que resulte anulado, mas no de la aplicación del principio del contrato realidad en materia laboral administrativa. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE: PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado 7° Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio y el Juzgado 2º Laboral del Circuito de Villavicencio, asignando el conocimiento del caso a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, representada por el primero de ellos. En consecuencia, REMÍTASE de manera inmediata la totalidad del expediente al Juzgado 7º Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio para que asuma el conocimiento del proceso radicado bajo el número 2012-00023, en los términos expuestos en la parte motiva de este proveído. Conflicto de Jurisdicción Radicado número: 110010102000201402449 00 SEGUNDO.- ENVÍESE para su información, copia de esta providencia al Juzgado 2º Laboral del Circuito de Villavicencio.
