CSDJ - F11001010200020140248000ADJUNTA20141215125225-2014

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., once (11) de diciembre de 2014

Magistrado Ponente: Dr. NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO Radicación No. 110010102000201402480 00

Registro proyecto: 9 de diciembre de 2014

Aprobado según Acta N° 101 de 11 de diciembre de 2014

REFERENCIA: Conflicto negativo de jurisdicción Juzgados 20 Administrativo Oral y 20 Laboral COLISIONANTES: del Circuito de Medellín Asignar a la jurisdicción ordinaria en su DECISIÓN: especialidad laboral

I. OBJETO DE LA DECISION Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones surgido entre el Juzgado 20 Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el Juzgado 20 Laboral del Circuito de Medellín, con ocasión de la demanda presentada bajo el rótulo de “nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral”, promovida por la señora Luz Elena Gil de Franco contra el Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la sociedad Fiduciaria La Previsora S.A.

II. HECHOS Y ACTUACION PROCESAL 1.- El 15 de enero de 2014 se radicó y repartió al Juzgado 20 Administrativo del Circuito de Medellín, con el número de radicación 2014-00020, la demanda de nulidad y restablecimiento que, a través de apoderada, presentó la señora Luz

Elena Gil de Franco contra las precitadas entidades demandadas (fl. 1-27 c.o.); 2 demanda cuya pretensión consistía, en síntesis, en obtener la nulidad de los actos administrativos – expresos y presuntos – por medio de los cuales se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria derivada de la mora en la cancelación de sus cesantías definitivas, con el fin de obtener por esta vía el reconocimiento y pago de dicha sanción moratoria. De acuerdo con lo expuesto en la demanda, la demandante solicitó el 16 de agosto de 2012 el reconocimiento y pago de sus cesantías definitivas, tras prestar sus servicios al Estado como docente nacionalizada. La Secretaría de Eduación de Rionegro, en representación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, reconoció y ordenó el pago de dichas cesantías mediante resolución No. 424 del 29 de noviembre de 2012, aclarada mediante la resolución No. 112 del 11 de marzo de 2013. Contra esta segunda decisión se interpuso recurso de apelación por no haberse incluido la sanción moratoria prevista en el artículo 5 de la ley 1071 de 2006, pues el reconocimiento de las cesantías solicitadas se hizo pasado el plazo máximo de 45 días fijado en la ley. Posteriormente, el 30 de abril de 2013, la Fiduciaria La Previsora realizó el pago de las cesantías, sobrepasando entonces los términos fijados en la ley 1071 de 2006. El 6 de junio de 2013, la aquí demandante elevó petición ante las entidades

demandadas con el fin de que se diera respuesta al precitado recurso de apelación y se reconociera y realizara el pago de la sanción moratoria. La Fiduciaria La Previsora negó expresamente el pago por dicho concepto, mientras que el Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio guardó silencio. 2.- Posición de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, representada por el Juzgado 20 Administrativo del Circuito de Medellín. Por auto del 12 de febrero de 2014 (fl. 29-31 recto verso c.o.), el Juzgado 20 Administrativo de Medellín se declaró sin competencia por falta de jurisdicción para conocer del asunto y ordenó remitir la demanda al reparto de los juzgados laborales del circuito de Medellín. En su providencia, el mencionado despacho judicial señaló en primer lugar que, a la luz de pronunciamientos del Tribunal Administrativo de Antioquia, del Consejo de 3 Estado y de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, podía entenderse que de conformidad con los artículos 297 y 104 del CPACA, la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en procesos de ejecución se limita a otros aspectos distintos al demandado en concreto, el cual, por expresa disposición legal continúa reservado a la justicia ordinaria laboral a través del proceso ejecutivo. 3.- Posición de la jurisdicción ordinaria, representada por el Juzgado 20 Laboral del Circuito de Medellín. Repartido entonces el asunto ante la jurisdicción

ordinaria laboral, pasó inicialmente por el Juzgado 5º Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Medellín y posteriormente llegó al Juzgado 20 Laboral del Circuito de Medellín (Rad. 2014-00944); despacho judicial que, en auto del 29 de agosto de 2014 (fl. 35 c.o.), declaró igualmente la falta de jurisdicción y propuso conflicto negativo de competencia. En consecuencia, se ordenó la remisión del expediente a esta Sala, para que dirima la colisión de jurisdicciones así surgida. La Jueza 20 Laboral del Circuito de Medellín consideró que “la naturaleza del asunto pretendido por la demandante es del resorte administrativo, pues esta jurisdicción es la encargada de decretar la nulidad parcial o total de cualquier acto administrativo o resolución, además del restablecimiento del derecho que solicita la actora”. 4.- El 24 de septiembre de 2014 se recibió en esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria la actuación remitida por el Juzgado 20 Laboral del Circuito de Medellín (fl. 1 c. CSJ).

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia La Sala Jurisdiccional Disciplinaria de esta Corporación es competente para resolver los conflictos de competencia que se presenten entre la jurisdicción ordinaria y la de lo contencioso administrativo. Así lo establece el artículo 256, numeral 6 de la Constitución Política y lo desarrolla el artículo 112, numeral 2 de la ley 270 de 1996. 4 2.- Problema jurídico Para dirimir el conflicto negativo de competencias surgido entre la jurisdicción de lo

contencioso administrativo y la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, la Sala deberá necesariamente determinar cuál es el mecanismo judicial idóneo que en el ordenamiento jurídico vigente debe emplearse para obtener el pago de la sanción fijada en la ley 244 de 1995, adicionada y modificada por la ley 1071 de 2006, por mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos. En el presente asunto, la Sala precisa que el contexto fáctico a tener en cuenta es aquel donde un servidor público que ha solicitado sus cesantías definitivas o parciales ya ha obtenido a su favor un acto administrativo donde se reconoce el derecho a cesantías, se liquida su valor y se ordena su pago. Una vez dicho acto queda en firme y sin que se discuta su legalidad, el servidor público espera el pago efectivo de sus cesantías en el término legalmente establecido, pero la entidad pública obligada al pago no lo efectúa oportunamente, incurriendo así en mora de acuerdo con las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. Posteriormente, la entidad pública obligada hace el pago extemporáneo de las cesantías y el servidor público desea en consecuencia que se le pague la sanción fijada en la ley por la mora en dicho pago. Para ello, antes de acudir a la vía judicial, el servidor público acude directamente a la entidad pública obligada al pago de cesantías y le solicita el pago de la “sanción moratoria” causada. La entidad peticionada da sin embargo respuesta negativa, mediante comunicación expresa, o bien en virtud de la figura del silencio administrativo negativo.

Concretamente entonces, la Sala deberá establecer si el servidor público a quien una entidad pública le ha negado el pago de la “sanción moratoria”, tras el pago extemporáneo de sus cesantías, debe acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, o bien, si en realidad deberá acudir a la jurisdicción ordinaria a través de una demanda ejecutiva laboral. 5 3.- Solución del conflicto Para dirimir la presente colisión de jurisdicciones, esta Sala procederá a fijar de manera general el marco normativo a seguir en estos asuntos (3.1), para luego entrar a analizar su aplicación en el caso concreto (3.2). 3.1El marco normativo aplicable La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en ejercicio de su función constitucional de supremo tribunal de conflictos interjurisdiccionales, había tradicionalmente enviado aquellos asuntos similares al aquí estudiado a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social1. Posteriormente se dio un cambio de posición en la Sala2 para remitir estos asuntos al contencioso administrativo, basado en la idea de un cambio de posición sobre el mismo tema por parte de la jurisprudencia del Consejo de Estado, e igualmente basado en la concepción de la prevalencia de la voluntad del actor consistente en obtener la nulidad del pronunciamiento de la entidad pública que negó el pago de la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías. La Sala considera que, para casos como el aquí evaluado, se hace necesario apartarse del precedente horizontal más reciente para dirimir este tipo de conflictos

asignando el conocimiento del asunto a la jurisdicción ordinaria laboral. En esa medida se impone una carga argumentativa que permita justificar tal decisión. Ese será entonces el objetivo del presente acápite, como queda expuesto a continuación: 3.1.1La sanción por mora en el pago de cesantías a servidores públicos La ley 1071 de 2006, por la cual se adicionó y modificó la ley 244 de 1995, reguló el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, fijó términos para su cancelación y estableció sanciones por mora en el pago de dichas cesantías. 1 Cf. entre otras, las providencias del 30 de marzo de 2011 (Rad. 2011-00698-00, M.P. Dr. José Ovidio Claros Polanco) y del 15 de noviembre de 2012 (Rad. 2012-02486-00, M.P. Dr. Angelino Lizcano Rivera). 2 Cf., entre otras, la providencia del 26 de junio de 2013 (Rad. 2013-01352-00, M.P. Dr. Wilson Ruiz Orejuela). 6 En efecto, el artículo 1° de la ley 1071 de 2006 señala que esta ley “tiene por objeto reglamentar el reconocimiento de cesantías definitivas o parciales a los trabajadores y servidores del Estado, así como su oportuna cancelación”; mientras que su artículo 2 dispone que “son destinatarios de la presente ley los miembros de las Corporaciones Públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios”, y que “para los mismos efectos se aplicará a los miembros de la fuerza pública, los particulares que ejerzan funciones

públicas en forma permanente o transitoria, los funcionarios y trabajadores del Banco de la República y trabajadores particulares afiliados al Fondo Nacional de Ahorro”. Por su parte, el artículo 4 de la ley 1071 de 2006 fijó el término para el reconocimiento oportuno de las cesantías solicitadas por los servidores públicos, de la siguiente manera: “Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley. Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo”. Y más concretamente, el artículo 5 de la ley 1071 de 2006 reguló lo relativo a la mora en el pago, estableciendo el plazo máximo dentro del cual se deben pagar las cesantías previamente reconocidas en acto administrativo en firme. Adicionalmente, en el parágrafo del mismo artículo se estableció la denominada “sanción moratoria”: 7 “La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que

ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro. Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este” (negrillas fuera del texto). 3.1.2Pretensión formal de la demanda Las colisiones de jurisdicción del tipo de la aquí estudiada provienen frecuentemente del ejercicio inicial del medio de control judicial de la Administración de “nulidad y restablecimiento del derecho” previsto en la actualidad en el artículo 138 del CPACA – ley 1437 de 20113. Tal situación se presenta luego de que los servidores públicos que han recibido el pago tardío de sus cesantías han solicitado a la respectiva entidad pública pagadora, en ejercicio del derecho de petición, el pago de la sanción correspondiente a los días de mora efectiva en el pago de las mencionadas cesantías. En estos eventos, la entidad pagadora le ha dado respuesta desfavorable al peticionario, sea de manera expresa mediante comunicación escrita, sea tácita o presuntamente al guardar silencio. Los servidores públicos demandantes consideran entonces que, para obtener el

pago de la sanción moratoria por pago extemporáneo de cesantías, deben primero obtener la declaración de nulidad del “acto administrativo” expreso o ficto (en aplicación del silencio administrativo negativo) y que el juez administrativo, a título de 3 Ley 1437 de 2011, artículo 138: “Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. (..)” 8 restablecimiento del derecho, reconozca el derecho al pago de la sanción moratoria. Ocurrido lo anterior, el servidor público deberá promover un proceso ejecutivo si la entidad pagadora no paga lo ordenado por el juez administrativo. Así las cosas, la pretensión formalmente manifestada por los demandantes es la de nulidad de un acto administrativo y de restablecimiento del derecho al pago de la sanción moratoria. Sin embargo, esa voluntad inicial del demandante no determina por sí sola la jurisdicción competente para este tipo de litigios. En efecto, la Sala considera que no puede sostenerse la idea de una prevalencia de la voluntad del demandante, cuando las normas jurídicas de derecho objetivo que delimitan la jurisdicción y competencia son de orden público y, por consiguiente, no pueden desconocerse ni por las partes de un proceso, ni mucho menos por las autoridades judiciales, a quienes no les está permitido convalidar tal voluntad cuando resulta contraria al ordenamiento jurídico vigente.

Dicho sea de paso, podría llegar eventualmente a considerarse que no es tan evidente que la respuesta negativa al pago de la sanción moratoria constituya real y materialmente un verdadero acto administrativo, restándosele así fundamento sustancial a la pretensión formal de nulidad y restablecimiento del derecho en estos asuntos. Ello obedece a que la sola comunicación, expresa o tácita, de una respuesta negativa a la petición de pago de la sanción moratoria, difícilmente tiene carácter decisorio, creador de efectos jurídicos propios de reconocimiento, modificación o extinción de derechos subjetivos4; pues es la ley directamente – y no cabría espacio para la voluntad transformadora de la Administración5 – que reconoce claramente la existencia de un derecho al pago de la sanción moratoria y la forma de determinar su valor y de probar la existencia y exigibilidad de dicha obligación. 4 Si hay un elemento que comparte la doctrina administrativista nacional y extranjera sobre la teoría general del acto administrativo es que éste debe tener carácter decisorio y debe siempre generar efectos jurídicos propios, en el sentido de ser creador directo e inmediato de reconocimiento, modificación o extinción de derechos, deberes, obligaciones, beneficios y demás situaciones jurídicas subjetivas. Al respecto, cf. J-O. SANTOFIMIO GAMBOA, Tratado de derecho administrativo. Tomo II. Acto Administrativo, 4ª ed., Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2003, p. 135; A. GORDILLO, Tratado de derecho administrativo y obras selectas. Tomo 3. Acto

administrativo, 10ª ed., Buenos Aires, F.D.A., 2011, cap. 3; R. CHAPUS, Droit administratif général. Tome 1, 15e éd., Paris, Montchrestien, 2001, p. 501-504; H. MAURER, Derecho administrativo. Parte general (Allgemeines Verwaltungsrecht, 2009), Madrid, Marcial Pons, 2011, p. 219. 5 No toda declaración de voluntad de la administración constituye entonces acto administrativo; o no cualquier pronunciamiento de la administración lo puede ser, como en el caso de las simples constataciones, ejecuciones, operaciones, apreciaciones u opiniones: cf. G. ZANOBINI, Curso de derecho administrativo. Volumen 1. Parte general, (Corso di diritto ammnistrativo, 1949), Buenos Aires, Depalma, 1954, p. 310 y s. 9 Para ello, basta con recordar que el parágrafo del artículo 5 de la ley 1071 de 2006 se dispuso directa e inmediatamente por el legislador que la entidad obligada reconocerá y cancelará la sanción moratoria al beneficiario, consistente en un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. 3.1.3Pretensión real o material de la demanda La Sala resalta que “no es el nomen juris de la demanda lo que determina la jurisdicción a tramitar el proceso, sino la real pretensión y objeto del litigio”6, de tal modo que corresponde al Consejo Superior de la Judicatura, en su calidad de

supremo tribunal de conflictos, interpretar con carácter vinculante las normas que atribuyen competencias a las jurisdicciones que entran en colisión. Esta labor interpretativa está íntimamente ligada al análisis del caso concreto que consiste en la verificación de la realidad procesal de lo que se pretende con la demanda, integrando para ello las circunstancias de hecho y de derecho que la rodean y condicionan. Dejando entonces de lado el rótulo de “nulidad y restablecimiento del derecho” de las demandas inicialmente presentadas en estos asuntos, la Sala encuentra que la pretensión última de los servidores públicos es concretizar o materializar en su caso concreto las consecuencias jurídicas establecidas en el parágrafo del artículo 5 de la ley 1071 de 2006 por el pago extemporáneo de las cesantías. En otras palabras, lo que realmente se pretende, desde un punto de vista sustancial o material, es obtener por vía judicial el pago de la sanción moratoria prevista en la ley por el pago tardío de aquellas cesantías que ya han 6 CSJ, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, sentencia del 16 de enero de 2013, Rad. 2012-02113, M.P. Dra. María Mercedes López Mora. En aquella ocasión, esta Sala agregó que “Aceptar el rótulo de la demanda como determinante en la escogencia de la jurisdicción, es dejar al arbitrio de las partes algo que es potestativo de legislador, es la Ley la que establece las reglas de competencia, sólo que por interpretaciones que suelen dar a ciertas normas los operadores judiciales, registran las diligencias posiciones encontradas frente a hechos aparentemente confusos, donde surge necesaria la intervención del (sic) un juez del conflicto, quien por mandato Constitucional y legal

adscribe el conocimiento al competente con fuerza vinculante para los intervinientes y los Jueces trabados en el conflicto”. 10 sido reconocidas – con orden de pago – por parte de la entidad estatal demandada. 3.1.4Objeto y naturaleza del litigio De acuerdo con lo establecido en el punto inmediatamente anterior, el litigio o controversia judicial que surge tiene como elemento central determinante la consecuencia jurídica por el hecho de la mora en el pago efectivo de las cesantías del servidor público, de modo que el pretendido debate sobre el control de legalidad a la respuesta negativa dada por la autoridad administrativa obligada por la ley al pago de la sanción moratoria se torna, más que accesorio, en absolutamente irrelevante e innecesario. En efecto, la sanción moratoria prevista en el parágrafo del artículo 5 de la ley 1071 de 2006 opera por ministerio de la ley y el derecho a su pago no depende, por consiguiente, de reconocimiento o declaración por parte del obligado, ni tampoco por la autoridad judicial. No puede en consecuencia discutirse el reconocimiento del pago de la sanción moratoria, pues no se trata de un derecho incierto que requiera reconocimiento expreso por parte del deudor, ni tampoco proceso judicial declarativo. Puede decirse entonces que la sanción moratoria se presume cierta ope legis, pues ella opera de pleno derecho, por mandato y reconocimiento directo del legislador, dotado de eficacia inmediata en virtud del mismo imperativo legal. Al no requerirse un proceso judicial declarativo y de condena, lo que procede en casos como el aquí analizado es la acción ejecutiva, la cual debe dirigirse a la jurisdicción ordinaria, pues tal proceso ejecutivo no se subsume ni encuadra

dentro de los 4 supuestos que contempla el artículo 104.6 del CPACA – ley 1437 de 20117. En consecuencia, el proceso ejecutivo correspondiente deberá ser conocido por los jueces laborales y de la seguridad social, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.5 del CPTSS, modificado por la ley 712 de 2001: “La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: (…) 5. La 7 “Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades” (subrayas fuera del texto). 11 ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad” (subrayas fuera del texto). Esta última disposición resulta además concordante con la cláusula general y residual de competencia que distingue a la jurisdicción ordinaria, tal como lo establece el inciso 2º del artículo 12 de la ley estatutaria 270 de 19968. Accesoriamente, la Sala señala que esta posición resulta concordante con la asumida por la Sección Segunda – Subsección B de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en providencia del 24 de marzo de 2011 (Rad. 27001-23-31-000-2008-00114-01(0489-10), C.P. Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila). En aquella ocasión, el Consejo de Estado declaró la falta de jurisdicción del

contencioso administrativo y remitió a la jurisdicción ordinaria laboral el expediente, para que por vía del proceso ejecutivo laboral se obtuviese el pago de la sanción moratoria por pago extemporáneo de cesantías de un servidor público. Dicho asunto guarda identidad con el aquí estudiado, pues la pretensión formal inicial de nulidad y restablecimiento del derecho del actor apuntaba a lo siguiente: “(…) que se declare la nulidad del Oficio sin número de 24 de junio de 2008, por medio del cual, la Gobernadora (E) de ese Departamento, le negó el reconocimiento y pago de los salarios adeudados, de sus cesantías definitivas y de la sanción moratoria que reclamó previamente –mediante derecho de peticiónante esa entidad territorial. Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho el demandante pretende i) obtener el pago de lo que le corresponde por concepto de cesantías definitivas, (…), ii) que se condene a la entidad demandada a pagarle la indemnización moratoria, desde el 14 de marzo de 2001 y hasta la fecha en la que se materialice el pago, iii) que condene al Departamento a cancelarle los salarios adeudados, los cuales ya le fueron reconocidos y, iv) que las condenas sean indexadas (…)”. El Consejo de Estado consideró, por un lado, que “lo que el demandante pretende es el pago de los salarios que se le adeudan, de las cesantías definitivas y de la 8 “(…) la jurisdicción ordinaria que conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción” (subrayas fuera del texto).

12 sanción moratoria, prestaciones que ya estaban reconocidas mediante actos administrativos ejecutoriados, tal y como lo demuestran las pruebas que obran en el expediente”. Y, por otro lado, estimó que el asunto debía corresponder a un proceso ejecutivo adelantado ante los jueces ordinarios laborales, pues no se subsumía dentro de los ejecutivos administrativos – en aquel entonces en los términos del CCA –, sino que debía aplicarse la cláusula de competencia prevista en el artículo 2.5 de la ley 712 de 2001. En la providencia en comento, el Consejo de Estado precisó el alcance de la sentencia del 27 de marzo de 2007 (Exp. Nº 2777-2004, C.P. Dr. Jesús María Lemos Bustamante), sobre el cual persistían ciertas dudas, las cuales disipó en los siguientes términos: “Además del anterior sustento normativo, cabe precisar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, mediante sentencia del 27 de marzo de 2007 aclaró el punto de la jurisdicción competente cuando el litigio versa sobre el auxilio de cesantías con fundamento en que “la disparidad de criterios existente impone precisar cuáles acciones y en qué eventos deben utilizarse para que el administrado tenga la certeza de que está invocando la acción adecuada a los fines perseguidos”. En dicha sentencia se definieron los siguientes aspectos: (a) En primer lugar, para unificar las diversas posiciones que las Secciones Segunda y Tercera de esta Corporación tenían sobre la materia, en la medida que dichas Secciones estaban conociendo del tema indistintamente a través de las

acciones contempladas en los artículos 85 y 86 del C.C.A, respectivamente; consideró la Sala Plena que la competencia en materia del auxilio de cesantías es de la Sección Segunda. (b) En segundo término, aclaró que no en todos los casos en los que se discute el tema de las cesantías la competencia es de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, porque si lo que el demandante pretende es el pago total o parcial de dicho auxilio sin que controvierta la existencia misma del derecho o el monto reconocido, la competente es la Jurisdicción Ordinaria mediante la acción ejecutiva. 13 Así las cosas, se refirió a las diversas hipótesis que se pueden presentar y afirmó que partir de la petición del interesado, son varios los eventos que pueden dar lugar a una controversia relacionada con el auxilio de cesantías. En efecto, puede suceder que la administración no resuelva el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías, o que lo resuelva pero no las reconozca y por ende no las pague, o que las reconozca pero no las pague o las pague tardíamente, o que las reconozca de manera extemporánea y no las pague o las pague tarde o, finalmente, que las reconozca pero el interesado discute el monto. Consideró que algunas de las anteriores hipótesis han de someterse al conocimiento del Juez Contencioso Administrativo, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y otras al del Juez Ordinario a través de la acción ejecutiva así: si lo que se pretende es el pago de la cesantía reconocida en un acto administrativo, la competencia, de acuerdo con la normatividad vigente, es de los

jueces ordinarios y no de los administrativos (artículos 134 B-7, del C.C.A. y 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social). En conclusión, en las situaciones que impliquen discusión respecto del contenido mismo del derecho a la cesantía, la procedente es la acción de nulidad y restablecimiento ante esta Jurisdicción y, en aquellas en las que no se controvierta el derecho, por existir la Resolución de reconocimiento y la constancia del pago parcial o tardío que, en principio podrían constituir un título ejecutivo complejo de carácter laboral, la vía procesal idónea para reclamar las sumas adeudadas es la acción ejecutiva ordinaria” (negrillas fuera del texto). 3.1.5Conformación del título ejecutivo complejo Toda vez que es la ley la fuente directa de la obligación de pagar la sanción moratoria en materia de cesantías, debe entenderse que el proceso ejecutivo a seguir debe en todo caso fundarse en un título ejecutivo complejo, sin el cual no resulta procedente acudir a la vía ejecutiva. Este título complejo deberá estar integrado por: i) el acto administrativo en firme que previamente reconoció, liquidó y ordenó el pago de las cesantías al servidor público; y ii) la prueba del pago extemporáneo y de su fecha. 14 En consecuencia, los jueces laborales dentro de la jurisdicción ordinaria deberán verificar que exista certeza sobre el derecho reclamado, cuya fuente es directamente la ley, cuando se aporte un título ejecutivo complejo conformado – como mínimo – por los siguientes documentos: a) Original o copia auténtica del acto administrativo por el cual la administración

reconoció las cesantías parciales o definitivas, con su respectiva constancia de notificación y ejecutoria; b) Comprobante de no pago o del pago tardío de dichas cesantías, habida cuen