CSDJ - F11001010200020140274300ADJUNTA20141211072859-2014

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., 3 de diciembre de 2014

Magistrado Ponente Doctor: WILSON RUIZ OREJUELA Radicación No. 110010102000201402743 00

Aprobado en Sala No. 99 de la misma fecha. ASUNTO Se procede a resolver el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Montería (Córdoba) y el Juzgado Promiscuo del Circuito de Ayapel (Córdoba), para conocer de la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurada por el señor Rafael Enrique Sierra Flórez contra el MUNICIPIO DE AYAPEL. HECHOS El señor Rafael Enrique Sierra Flórez, en ejercicio de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, demandó la nulidad del acto administrativo del 2 de mayo de 2012 por el cual el Municipio de Ayapel (Córdoba), le negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria. En consecuencia, solicitó se le reconozca y pague la suma de $44.241.392 por concepto de indemnización moratoria, por las cesantías correspondientes al periodo comprendido entre el 1 el enero y el 31 de diciembre de 2008. POSICIÓN DE LOS COLISIONADOS Encontrándose el proceso en audiencia de saneamiento, decisión de excepciones previas, fijación del litigio, propuesta de conciliación, decisión de medidas cautelares y decreto de pruebas de que trata el artículo 180 de la

Ley 1437 de 2011, celebrada el 5 de marzo de 20141, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Montería (Córdoba) se declaró carente de jurisdicción para conocer del asunto y en consecuencia, decretó la nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda al considerar que la sanción procedente para reclamar la sanción moratoria es la acción ejecutiva cuya competencia está asignada a la justicia ordinaria laboral, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado al evaluar dicha pretensión en casos similares. En la misma providencia, ordenó remitir el expediente al Juzgado Promiscuo del Circuito de Ayapel (Córdoba). Arribado el expediente, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Ayapel (Córdoba), mediante auto del 30 de septiembre de 20142 se declaró igualmente incompetente para avocar el conocimiento de la acción, al 1 Folios 128-135. 2 Folios 37-42. considerara que si bien la pretensión el actor se refiere al pago de una sanción moratoria, es claro que su derecho de acción busca la nulidad de los actos administrativos, uno ficto o presunto y el otro tangible, con la finalidad de constituir un titulo ejecutivo complejo y proceder luego a ejecutar al ente territorial en caso de salir vencedor. Agregó, que no puede dar trámite a un proceso ejecutivo contra el Municipio de Ayapel (Córdoba), pues actualmente se encuentra sometido a un acuerdo de reestructuración bajo los parámetros de la Ley 550 de 1999, circunstancia que impide que dicho ente territorial sea ejecutado, conforme lo prescribe el

artículo 58 numeral 13 de la citada ley. En consecuencia, formuló el conflicto de competencias y, envió el expediente a esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria para dirimirlo. CONSIDERACIONES Competencia Conforme con el numeral 6° del artículo 2563 de la Constitución Política de Colombia, en concordancia con el mandato que consagra el numeral 2° del artículo 1124 de la Ley 270 de 1996 –Estatutaria de Administración de 3 Art. 256.Corresponde al Consejo Superior de la Judicatura o a los consejos seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones:

6. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones. 4 Art. 112. Corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la

Judicatura:

2. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran ente las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta ley y Justicia-, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura es competente para dirimir los conflictos que se susciten entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales.

Se entiende la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia y, la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la Ley en determinado asunto. Por regla general, un conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios

investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, evento en el cual será positivo; o, por considerar que no les corresponde tramitar el asunto, caso en el cual será negativo y, para que éste se estructure serán necesarios los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite.

En aras de lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial, tal como lo contempló el principio constitucional consagrado en el artículo 2 Superior5, la entre los consejos seccionales o entre dos salas de un mismo consejo seccional. 5 “Art. 2. Constitución Política. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad genera y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están Sala se ceñirá a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración, en el entendido de definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, para garantizar el acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta colegiatura es el órgano constitucional encargado de dirimir este tipo de conflictos y, en aras

de garantizar los principios de economía procesal y de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, como lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política6. Caso Concreto Se trata de definir la autoridad a quien corresponde conocer la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurada por el señor Rafael Enrique Sierra Flórez contra el MUNICIPIO DE AYAPEL, a fin de obtener la nulidad del acto administrativo del 2 de mayo del 2012 por el cual el Municipio de Ayapel (Córdoba) le negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria. Posición anterior y cambio jurisprudencial de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura frente al tema de sanción moratoria. La Sala Mayoritaria había decidido en casos anteriores, que cuando el accionante mediante derecho de petición provocara de la administración un instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. 6 “Art. 228 Constitución Política. La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial.” acto administrativo, buscando el reconocimiento de la indemnización por el pago tardío de las cesantías previamente reconocidas, tal como lo ampara la Ley 244 de 1995 y, le fuera negada, la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho, de conocimiento natural del juez administrativo.

Lo anterior, en concordancia con la jurisprudencia del Consejo de Estado7, que recientemente y en casos idénticos, había ordenado el reconocimiento y pago de la sanción moratoria a quien por acto administrativo la entidad demandada le había negado dicha indemnización, verificando simplemente la ocurrencia de una omisión en el cumplimiento del término indicado en la ley 244 de 1995 para el pago oportuno de las cesantías, vencimiento a partir del cual surgía la sanción y procedía su reconocimiento y liquidación. Igualmente, bajo la consideración de que la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de litigios laborales, se circunscribe a asuntos que no provengan de un contrato de trabajo8, mientras que la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, conoce de los que provengan de dicha modalidad contractual, además, porque sólo aquella está instituida para conocer de las controversias y litigios originados en actos administrativos9. 7 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección A, sentencia del 17 de abril de 2013, exp. 08001-23-31-000-2007-00210-01(2664-11), CP: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren 8“Artículo 105. Excepciones. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos:

4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”. 9 “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la

Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa (…)”. De ahí que si el eje de las pretensiones formuladas por el interesado, era la declaratoria de nulidad de un acto que negaba el reconocimiento y pago de una sanción moratoria, resultaba competente la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues dicho medio de control está consagrado expresamente dentro de los asuntos de competencia de la misma. Sin embargo, del análisis de los artículos 1 y 2 de la Ley 244 de 1995 subrogados por los artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006 encuentra la Sala que resulta viable el cobro de la sanción moratoria por la vía ejecutiva laboral siempre y cuando exista certeza del derecho reclamado, es decir, que se encuentra conformado debidamente el titulo ejecutivo complejo, el cual está integrado por: a) la resolución o acto administrativo que reconoce el pago de las cesantías al interesado, b) el recibo o comprobante de consignación y/o pago de las mismas y, c) el paso del tiempo, es decir, que se haya superado el término de 45 días hábiles para el pago oportuno indicado en el artículo 2º de la Ley 244 de 1995. Incluso, esta postura, fue considerada desde el año 2007 en providencia de unificación del Consejo de Estado10, cuando precisó las distintas hipótesis respecto a la sanción moratoria así: a) La administración no resuelve el

requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías. b) La administración no reconoce las cesantías y, por ende, no las paga. c) La administración efectúa el reconocimiento de las cesantías. En este caso pueden ocurrir variar posibilidades: c.1) Las reconoce oportunamente pero no las paga. c.2) Las reconoce oportunamente pero las paga tardíamente. c.3) Las reconoce extemporáneamente y no las paga. c.4) Las reconoce extemporáneamente y las paga tardíamente. d) Existe pronunciamiento 10 Consejo de Estado Sala Plena, sentencia del 27 de marzo de 2007, exp. 76001-23-31-0002000-02513-01(IJ), CP: Jesús María Lemos Bustamante. expreso sobre las cesantías y/o sobre la sanción y el interesado no está de acuerdo con el monto reconocido. La vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, salvo que exista certeza del derecho y de la sanción, porque, en estos eventos procede la ejecución del título complejo. Y el mismo derrotero ha seguido esa Corporación, al invocar en providencia reciente11 la necesidad de garantizar tres valores esenciales a todo Estado de Derecho: (i) la seguridad jurídica; (ii) la garantía de la igualdad y (iii) la unidad del Derecho. Así, en aras de garantizar los principios de acceso a la administración de justicia, igualdad, seguridad jurídica y a fin de evitar la vulneración simultánea de los derechos fundamentales derivados de la aplicación de los

mismos, esta Corporación como máximo Tribunal de conflictos tendrá en adelante como postura mayoritaria en casos como el formulado, que se trata de verdaderas acciones de ejecución cuyo título ejecutivo es complejo, al existir certeza de la existencia de la obligación (indemnización moratoria), por encontrarse reconocido el derecho, constatado su pago y que éste fue tardío, por superar el termino indicado en la ley. Bajo tales consideraciones, será competente la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y seguridad social, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 numeral 5 de la Ley 712 de 2001, que prevé la competencia general de la misma así: “ARTÍCULO 2º. Competencia general. La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: 11 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 4 de mayo de 2011, exp. 19001-23-31-000-1998-02300-01(19957) CP: Ruth Stella Correa Palacio.

5. La ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad.

En el presente caso sin embargo, se tiene que el demandado Municipio de Ayapel (Córdoba) se encuentra inmerso en un acuerdo de reestructuración de pasivos celebrado con sus acreedores el 26 de noviembre de 200912, en el marco de la Ley 550 de 1999, previa autorización del Concejo Municipal según Acuerdo No. 024 del 23 de diciembre de 2008, prorrogado por igual acto administrativo No. 05 del 1 de junio de 2009.

En dicho Acuerdo de Reestructuración de Pasivos, en el capítulo III denominado “Pago de Acreencias” artículo 19, se prevé: “CRÉDITOS LITIGIOSOS. Se consideran créditos litigiosos los procesos ordinarios en curso en contra del municipio en los que no se ha dictado sentencia ejecutoriada, igualmente los procesos ejecutivos en contra del municipio en los que se dictó mandamiento de pago y no se resolvieron las excepciones propuestas y no se notificó al municipio, o habiéndose notificado no se alcanzaron a interponer las excepciones dentro del proceso por haberse decretado la suspensión por el inicio de la promoción del ACUERDO DE REESTRUCTURACIÓN DE PASIVOS. También se considerarán créditos litigiosos los actos administrativos que se constituyeron en títulos ejecutivos y en los que se ha iniciado el proceso de revocatoria directa. PARÁGRAFO. En los procesos ejecutivos clasificados como créditos litigiosos por darse los supuestos de la cláusula precedente, la administración debe verificar el documento que origina el titulo ejecutivo 12 Folios 69-93. (actos administrativos, sentencias, liquidación de contratos, facturas, etc.,) para determinar si lo incorpora como acreencia cierta o como saldos por depurar”. La demanda formulada por el señor Rafael Enrique Sierra Flórez fue presentada el 21 de noviembre de 201213, es decir, con posterioridad a la fecha de suscripción del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos celebrado entre el Municipio de Ayapel (Córdoba) y sus acreedores, sin embargo, la resolución No. 164 del 28 de marzo de 201114 por la cual dicho ente territorial

reconoció al actor el pago de sus cesantías, lo hizo con cargo al sector 20 de dicho acuerdo según certificado de disponibilidad No. 191 del 24 de marzo de 2011, de ahí que dicha acreencia hizo parte del mismo, pero, la sanción moratoria que es una acreencia independiente aunque originada en el pago tardío de la prestación social ya indicada, no podría en principio reclamarse por vía de la ejecución judicial contra el municipio de Ayapel (Córdoba), como lo prevé el artículo 58 de la Ley 550 de 1999: “Artículo 58. Acuerdos de reestructuración aplicables a las entidades territoriales. Las disposiciones sobre acuerdos de reestructuración e instrumentos de intervención a que hace referencia esta ley serán igualmente aplicables a las entidades territoriales, tanto en su sector central como descentralizado, con el fin de asegurar la prestación de los servicios a cargo de las mismas y el desarrollo de las regiones, teniendo en cuenta la naturaleza y las características de tales entidades, de conformidad con las siguientes reglas especiales: 13 Folio 4. 14 Folio 104.

13. Durante la negociación y ejecución del acuerdo de reestructuración, se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos a cargo de la entidad territorial, y no habrá lugar a la iniciación de procesos de ejecución ni embargos de los activos y recursos de la entidad. De hallarse en curso tales procesos o embargos, se suspenderán de pleno derecho”.

Fue por esta razón, que el Juzgado Promiscuo del Circuito de Ayapel consideró que aún en el evento de aceptar la competencia para conocer del

proceso ejecutivo, no podía continuar este sendero por encontrarse el ente territorial demandado dentro de un Acuerdo de Reestructuración de Pasivos, por la prohibición de la Ley 550 de 1999 de iniciar o proseguir los procesos de ejecución, ya que incluso los que estén en curso deben ser suspendidos. Así las cosas, aunque hasta el 28 de marzo de 2011 cuando fueron reconocidas las cesantías al actor, se conoció que el municipio de Ayapel (Córdoba) seguía en proceso de reestructuración debido al Acuerdo suscrito desde el 26 de noviembre de 2009, tal circunstancia no se encontró acreditada en el expediente en las últimas actuaciones adelantadas por el Juez Tercero Administrativo Oral del Circuito de Montería, sin embargo, aún en el evento de que así fuese y no pueda adelantarse el trámite de dicho proceso por la prohibición legal ya indicada, ello no modifica la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral para conocer del asunto de conformidad con el artículo 2 numeral 5 de la Ley 712 de 2001 y a la reseña jurisprudencial indicada en precedencia. En consecuencia, la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurada por el señor Rafael Enrique Sierra Flórez contra el Municipio de Ayapel (Córdoba), se remitirá a la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y seguridad social representada por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Ayapel (Córdoba), al cual se le enviará el expediente. Otras consideraciones Ahora bien, en el evento de que el Juzgado Promiscuo del Circuito de Ayapel (Córdoba) confirme que el municipio demandado aún se encuentra en

proceso de reestructuración conforme a Ley 550 de 1999, no siendo posible proceder al estudio de admisión del libelo, deberá remitir la acreencia a dicho ente territorial a fin de que sea considerada su admisión en el inventario de obligaciones sometidas al Acuerdo de Reestructuración de Pasivos. Lo anterior, en orden a evitar la violación de derechos fundamentales del actor, derivado de la vulneración de principios como el acceso a la administración de justicia, la equidad y la irrenunciabilidad de los derechos laborales. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE PRIMERO: Asignar el conocimiento de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurada por el señor Rafael Enrique Sierra Flórez contra el Municipio de Ayapel (Córdoba), a la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y seguridad social representada por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Ayapel (Córdoba).

SEGUNDO: Remítase el expediente al Juzgado Promiscuo del Circuito de Ayapel (Córdoba) para que proceda de conformidad con esta providencia, atendiendo igualmente el acápite de “Otras consideraciones” y, copia de la misma al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Montería

(Córdoba).

NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA

Presidenta

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO

Vicepresidente Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ANGELINO LIZCANO RIVERA

Magistrada Magistrado

NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO WILSON RUIZ OREJUELA

Magistrado Magistrado YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA Secretaria judicial