CSDJ - F11001010200020140276200ADJUNTA20150126082556-2015

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., enero veintiuno de dos mil quince Magistrado Ponente: Doctor WILSON RUIZ OREJUELA Radicación No. 110010102000 201402762 00 Aprobado Según Acta No. 02 de la misma fecha ASUNTO Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la Jurisdicción Ordinaria representada por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Ayapel – Córdoba y, la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en cabeza del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Montería, con ocasión de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuesta a través de apoderado judicial por el señor Rafael Emiro Macea Hoyos contra el Municipio de Ayapel. HECHOS Generó el presente conflicto de competencias la acción de nulidad y restablecimiento del derecho1, mediante la cual el actor pretende: (i) Que se declare la nulidad del acto administrativo presunto, en respuesta negativa silenciosa del representante legal de la entidad demandada, a una petición elevada por el demandante el 29 de noviembre de 2006, y consecuentemente se ordene el pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995; (ii) a título de restablecimiento del derecho, como consecuencia de la anterior declaración, se condene al Municipio de Ayapel – Córdoba al reconocimiento y pago de la citada sanción moratoria, equivalente a un día de salario por cada día de retardo, contados desde los 65 días

hábiles después de haber radicado la solicitud de las cesantías ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma, la cual asciende a la suma de $37.333.756,80, a partir del 5 de febrero de 2007 hasta el 13 de marzo de 2013 y, (iii) condenar a la demandada al reconocimiento y pago de los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de la sanción moratoria referida, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, tomando como base de variación el índice de precios al consumidor desde la fecha en que se efectuó el pago de la cesantía, es decir, desde el 2 de mayo de 2007 hasta el momento de la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso. 1 Folio 1 al 7 Cuaderno original. ACTUACIONES PROCESALES En un primer momento, el conocimiento de la demanda le correspondió al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Montería, el cual mediante auto del 31 de julio de 20142, se consideró incompetente para conocer de la demanda, pues en su criterio, el asunto corresponde a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral, aduciendo que en el caso concreto se pretende el pago de la sanción moratoria por la no cancelación oportuna de las cesantías parciales que le fueron reconocidas y liquidadas al demandante mediante la Resolución No. 383 del 27 de noviembre del 2012, expedida por la Alcaldía Municipal de Ayapel – Córdoba, y que solo le fueron canceladas el 13 de marzo de 2013, toda vez que, la jurisdicción

laboral y de la seguridad social tiene asignada la competencia para conocer de la ejecución de las obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad, trayendo como sustento lo normado en el artículo 100 del Código Sustantivo del Trabajo que establece: “Será exigible ejecutivamente el cumplimiento de toda obligación originada en una relación de trabajo, que conste en acto o documento que provenga del deudor o de su causante o que emane de una decisión judicial o arbitral en firme”, y el numeral 5º del canon 2º de la Ley 712 de 2001, que modificó el artículo 2º del Código de Procedimiento laboral, el cual dispone que la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de 2 Folio 21 Pl. seguridad social conoce de : “la ejecución de obligaciones emanadas de la relación del trabajo y del sistema de seguridad social integral que no corresponda a otra autoridad”. Así las cosas, concluyó que las pretensiones de la demanda son exigibles a través de la acción ejecutiva y no a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues no es procedente la adecuación de dicho trámite en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en tanto la competencia para conocer de los procesos ejecutivos se encuentra radicada en la jurisdicción ordinaria. Posteriormente, mediante auto del 30 de septiembre de 20143, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Ayapel – Córdoba, indicó que no le asiste la razón al despacho representante de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por cuanto, la naturaleza de la acción de

nulidad y restablecimiento del derecho es competencia de esa jurisdicción, quedando en imposibilidad de asumir el conocimiento y resolución de esa clase de asuntos, máxime teniendo en cuenta que el actor en ejercicio de su derecho de acción pretende la nulidad del acto administrativo ficto o presunto que le negó la petición presentada el 29 de noviembre de 2006, con la finalidad de constituir un título ejecutivo complejo para proceder luego a ejecutar al ente territorial en el evento de que sean acogidas sus pretensiones. 3 Folio 29 Pl.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

(i) Competencia De acuerdo con lo dispuesto por el numeral 64 del artículo 256 de la Constitución Política, y en armonía con lo preceptuado por el numeral 25 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones y, entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les ha atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 36 del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Así pues, ésta Sala del Consejo Superior de la Judicatura, es competente para dirimir el conflicto de competencia suscitado entre la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, representada por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Montería, y la Jurisdicción Ordinaria Civil en cabeza del Juzgado Promiscuo del Circuito de Ayapel – Córdoba, con ocasión de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuesta a través de apoderado 4 Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de

acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: (…) Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (…)” 5 Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional. 6 Corresponde a las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura: (…) Dirimir los conflictos de competencia que dentro de su jurisdicción se susciten entre jueces o fiscales e inspectores de policía. judicial por el señor Rafael Emiro Macea Hoyos contra el Municipio de Ayapel. (ii) Problema jurídico a resolver y metodología a seguir para solucionarlo Le corresponde a esta Sala definir cuál es la jurisdicción competente para conocer sobre la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho7 cuyas pretensiones son: (i) Que se declare la nulidad del acto administrativo presunto, en respuesta negativa de la petición elevada por el demandante el 29 de noviembre de 2006, y consecuentemente se ordene el pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995; (ii) a título de restablecimiento del derecho, se condene al Municipio de Ayapel – Córdoba al reconocimiento y pago de la citada sanción moratoria y, (iii) condenar a la demandada al reconocimiento y pago de los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la

disminución del poder adquisitivo de la sanción moratoria referida, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. La controversia objeto de estudio surge alrededor de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declare nulo el acto ficto o presunto que negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora y en su lugar, se ordenara el reconocimiento y pago de la mencionada sanción moratoria. 7 Folios 1 a 7 Cuaderno original. Se entiende la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia y, la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la Ley en determinado asunto. Por regla general, un conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, evento en el cual será positivo; o, por considerar que no les corresponde tramitar el asunto, caso en el cual será negativo y, para que éste se estructure serán necesarios los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite.

En aras de lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial, tal como lo contempló el principio constitucional consagrado en el artículo 2 Superior8, la Sala se ceñirá a pronunciarse sobre el tema propuesto a 8 “Art. 2. Constitución Política. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad,

promover la prosperidad genera y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. su consideración, en el entendido de definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, para garantizar el acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta colegiatura es el órgano constitucional encargado de dirimir este tipo de conflictos y, en aras de garantizar los principios de economía procesal y de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, como lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política9. (iii) Caso Concreto Se trata de definir la autoridad a quien corresponde conocer la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurada por el señor Rafael Emiro Macea Hoyos contra el Municipio de Ayapel, a fin de obtener la declaratoria de nulidad del acto administrativo presunto, en respuesta negativa silenciosa del representante legal de la entidad demandada, a una petición elevada el 29 de noviembre de 2006, y consecuentemente se ordene el pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995.

(iv) Posición anterior y cambio jurisprudencial de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura frente al tema de sanción moratoria. La Sala Mayoritaria había decidido en casos anteriores, que cuando el accionante mediante derecho de petición provocara de la 9 “Art. 228 Constitución Política. La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial.” administración un acto administrativo, buscando el reconocimiento de la indemnización por el pago tardío de las cesantías previamente reconocidas, tal como lo ampara la Ley 244 de 1995 y, le fuera negada, la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho, de conocimiento natural del juez administrativo. Lo anterior, en concordancia con la jurisprudencia del Consejo de Estado10, que recientemente y en casos idénticos, había ordenado el reconocimiento y pago de la sanción moratoria a quien por acto administrativo la entidad demandada le había negado dicha indemnización, verificando simplemente la ocurrencia de una omisión en el cumplimiento del término indicado en la ley 244 de 1995 para el pago oportuno de las cesantías, vencimiento a partir del cual surgía la sanción y procedía su reconocimiento y liquidación. Igualmente, bajo la consideración de que la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de litigios laborales, se circunscribe a asuntos que no provengan de un contrato de trabajo11, mientras que la jurisdicción ordinaria en su especialidad

laboral, conoce de los que provengan de dicha modalidad contractual, 10 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección A, sentencia del 17 de abril de 2013, exp. 08001-23-31-000-2007-00210-01(2664-11), CP: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren 11“Artículo 105. Excepciones. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos:

4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”. además, porque sólo aquella está instituida para conocer de las controversias y litigios originados en actos administrativos12.

De ahí que si el eje de las pretensiones formuladas por el interesado, era la declaratoria de nulidad de un acto que negaba el reconocimiento y pago de una sanción moratoria, resultaba competente la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues dicho medio de control está consagrado expresamente dentro de los asuntos de competencia de la misma. Sin embargo, del análisis de los artículos 1 y 2 de la Ley 244 de 1995 subrogados por los artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006 encuentra la Sala que resulta viable el cobro de la sanción moratoria por la vía ejecutiva laboral siempre y cuando exista certeza del derecho reclamado, es decir, que se encuentra conformado debidamente el título ejecutivo complejo, el cual está integrado por: a) la resolución o acto administrativo que reconoce el pago de las cesantías al interesado, b) el recibo o comprobante de consignación y/o pago de las

mismas y, c) el paso del tiempo, es decir, que se haya superado el término de 45 días hábiles para el pago oportuno indicado en el artículo 2º de la Ley 244 de 1995. 12 “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa (…)”. Incluso, esta postura, fue considerada desde el año 2007 en providencia de unificación del Consejo de Estado13, cuando precisó las distintas hipótesis respecto a la sanción moratoria así: a) La administración no resuelve el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías. b) La administración no reconoce las cesantías y, por ende, no las paga. c) La administración efectúa el reconocimiento de las cesantías. En este caso pueden ocurrir variar posibilidades: c.1) Las reconoce oportunamente pero no las paga. c.2) Las reconoce oportunamente pero las paga tardíamente. c.3) Las reconoce extemporáneamente y no las paga. c.4) Las reconoce extemporáneamente y las paga tardíamente. d) Existe pronunciamiento expreso sobre las cesantías y/o sobre la sanción y el interesado no está de acuerdo con el monto reconocido. La vía procesal adecuada

para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, salvo que exista certeza del derecho y de la sanción, porque, en estos eventos procede la ejecución del título complejo. Y el mismo derrotero ha seguido esa Corporación, al invocar en providencia reciente14 la necesidad de garantizar tres valores esenciales a todo Estado de Derecho: (i) la seguridad jurídica; (ii) la garantía de la igualdad y (iii) la unidad del Derecho. 13 Consejo de Estado Sala Plena, sentencia del 27 de marzo de 2007, exp. 76001-23-31-0002000-02513-01(IJ), CP: Jesús María Lemos Bustamante. 14 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 4 de mayo de 2011, exp. 19001-23-31-000-1998-02300-01(19957) CP: Ruth Stella Correa Palacio. Así, en aras de garantizar los principios de acceso a la administración de justicia, igualdad, seguridad jurídica y a fin de evitar la vulneración simultánea de los derechos fundamentales derivados de la aplicación de los mismos, esta Corporación como máximo Tribunal de conflictos tendrá en adelante como postura mayoritaria en casos como el formulado, que se trata de verdaderas acciones de ejecución cuyo título ejecutivo es complejo, al existir certeza de la existencia de la obligación (indemnización moratoria), por encontrarse reconocido el derecho, constatado su pago y que éste fue tardío, por superar el termino indicado en la ley. Bajo tales consideraciones, será competente la jurisdicción ordinaria en

sus especialidades laboral y seguridad social, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 numeral 5 de la Ley 712 de 2001, que prevé la competencia general de la misma así: “ARTÍCULO 2º. Competencia general. La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de:

5. La ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad.

En el presente caso sin embargo, se tiene que el demandado Municipio de Ayapel (Córdoba) se encuentra inmerso en un acuerdo de reestructuración de pasivos celebrado con sus acreedores el 26 de noviembre de 200915, en el marco de la Ley 550 de 1999, previa autorización del Concejo Municipal según Acuerdo No. 024 del 23 de diciembre de 2008, prorrogado por igual acto administrativo No. 05 del 1 de junio de 2009. En dicho Acuerdo de Reestructuración de Pasivos, en el capítulo III denominado “Pago de Acreencias” artículo 19, se prevé: “CRÉDITOS LITIGIOSOS. Se consideran créditos litigiosos los procesos ordinarios en curso en contra del municipio en los que no se ha dictado sentencia ejecutoriada, igualmente los procesos ejecutivos en contra del municipio en los que se dictó mandamiento de pago y no se resolvieron las excepciones propuestas y no se notificó al municipio, o habiéndose notificado no se alcanzaron a interponer las excepciones dentro del proceso por haberse decretado la suspensión por el inicio de la promoción del ACUERDO DE REESTRUCTURACIÓN DE PASIVOS. También se considerarán créditos litigiosos los actos

administrativos que se constituyeron en títulos ejecutivos y en los que se ha iniciado el proceso de revocatoria directa. PARÁGRAFO. En los procesos ejecutivos clasificados como créditos litigiosos por darse los supuestos de la cláusula precedente, la administración debe verificar el documento que origina el titulo ejecutivo (actos administrativos, sentencias, liquidación de contratos, facturas, etc.,) para determinar si lo incorpora como acreencia cierta o como saldos por depurar”. 15 Folios 69-93. La demanda formulada por el señor Rafael Emiro Macea Hoyos fue presentada el 4 de junio de 201416, es decir, con posterioridad a la fecha de suscripción del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos celebrado entre el Municipio de Ayapel (Córdoba) y sus acreedores, sin embargo, la resolución No. 383 del 27 de noviembre de 201217 por la cual dicho ente territorial reconoció al actor el pago de sus cesantías, lo hizo con cargo de la Fiduciaria Popular S.A., proyecto 01 Financiación del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos, según certificado de disponibilidad No. 469 de la misma fecha, de ahí que dicha acreencia hizo parte del mismo, pero, la sanción moratoria que es una acreencia independiente aunque originada en el pago tardío de la prestación social ya indicada, no podría en principio reclamarse por vía de la ejecución judicial contra el municipio de Ayapel (Córdoba), como lo prevé el artículo 58 de la Ley 550 de 1999: “Artículo 58. Acuerdos de reestructuración aplicables a las entidades territoriales. Las disposiciones sobre acuerdos de

reestructuración e instrumentos de intervención a que hace referencia esta ley serán igualmente aplicables a las entidades territoriales, tanto en su sector central como descentralizado, con el fin de asegurar la prestación de los servicios a cargo de las mismas y el desarrollo de las regiones, teniendo en cuenta la naturaleza y las características de tales entidades, de conformidad con las siguientes reglas especiales: 16 Folio 1. 17 Folio 104.

13. Durante la negociación y ejecución del acuerdo de reestructuración, se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos a cargo de la entidad territorial, y no habrá lugar a la iniciación de procesos de ejecución ni embargos de los activos y recursos de la entidad. De hallarse en curso tales procesos o embargos, se suspenderán de pleno derecho”.

Fue por esta razón, que el Juzgado Promiscuo del Circuito de Ayapel consideró que aún en el evento de aceptar la competencia para conocer del proceso ejecutivo, no podía continuar este sendero por encontrarse el ente territorial demandado dentro de un Acuerdo de Reestructuración de Pasivos, por la prohibición de la Ley 550 de 1999 de iniciar o proseguir los procesos de ejecución, ya que incluso los que estén en curso deben ser suspendidos. Así las cosas, aunque hasta el 30 de diciembre de 2003 cuando fueron reconocidas las cesantías al actor, se conoció que el municipio de Ayapel (Córdoba) seguía en proceso de reestructuración debido al Acuerdo suscrito desde el 26 de noviembre de 2009, tal circunstancia no se encontró acreditada en el expediente en las últimas actuaciones adelantadas por el Juez Tercero Administrativo Oral del Circuito de

Montería, sin embargo, aún en el evento de que así fuese y no pueda adelantarse el trámite de dicho proceso por la prohibición legal ya indicada, ello no modifica la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral para conocer del asunto de conformidad con el artículo 2 numeral 5 de la Ley 712 de 2001 y a la reseña jurisprudencial indicada en precedencia. En consecuencia, la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurada por el señor Rafael Emiro Macea Hoyos contra el Municipio de Ayapel (Córdoba), se remitirá a la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y seguridad social representada por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Ayapel (Córdoba), al cual se le enviará el expediente. (v) Otras consideraciones Ahora bien, en el evento de que el Juzgado Promiscuo del Circuito de Ayapel (Córdoba) confirme que el municipio demandado aún se encuentra en proceso de reestructuración conforme a Ley 550 de 1999, no siendo posible proceder al estudio de admisión del libelo, deberá remitir la acreencia a dicho ente territorial a fin de que sea considerada su admisión en el inventario de obligaciones sometidas al Acuerdo de Reestructuración de Pasivos. Lo anterior, en orden a evitar la violación de derechos fundamentales del actor, derivado de la vulneración de principios como el acceso a la administración de justicia, la equidad y la irrenunciabilidad de los derechos laborales. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en uso de sus atribuciones

constitucionales y legales, RESUELVE PRIMERO: Asignar el conocimiento de la acción instaurada por el señor Rafael Emiro Macea Hoyos contra el Municipio de Ayapel (Córdoba), a la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y seguridad social representada por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Ayapel (Córdoba).

SEGUNDO: Remítase el expediente al Juzgado Promiscuo del Circuito de Ayapel (Córdoba) para que proceda de conformidad con esta providencia, atendiendo igualmente el acápite de “Otras consideraciones” y, copia de la misma al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Montería (Córdoba).

NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA

Presidenta

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO

Vicepresidente Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ANGELINO LIZCANO RIVERA

Magistrada Magistrado Continúan firmas……..

NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO WILSON RUIZ OREJUELA

Magistrado Magistrado YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA Secretaria judicial