CSDJ - F11001010200020140286800ADJUNTA20150302173951-2015

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., veinticinco (25) de febrero de dos mil quince (2015) Magistrado Ponente: Dr. NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO Radicación No. 110010102000201402868 00

Registro proyecto: 23 de febrero de 2015

Aprobado según Acta N° 13 de 25 de febrero de 2015

REFERENCIA: Conflicto negativo de jurisdicciones Juzgado 7° Laboral del Circuito de Medellín y

COLISIONANTES: Juzgado 5° Administrativo Oral del Circuito de Medellín Asignar a la jurisdicción de lo contencioso DECISIÓN: administrativo

I. OBJETO DE LA DECISION Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones surgido entre el Juzgado 7° Laboral del Circuito de Medellín y el Juzgado 5° Administrativo Oral del Circuito de Medellín, con ocasión de la demanda “ordinaria laboral” promovida por la señora Orfilia Duque de Ramírez contra la Caja Nacional de Previsión Social EICE – en liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante Cajanal en liquidación y UGPP.

II. HECHOS Y ACTUACION PROCESAL 1.- El 3 de febrero de 2014, mediante apoderado judicial, la señora Orfilia Duque de Ramírez presentó demanda ordinaria ante los jueces laborales del

circuito de Medellín, la cual le correspondió por reparto al Juzgado 7º Laboral del Circuito de esa ciudad, con radicación No. 2014-001691. Con esa demanda se pretende en síntesis lo siguiente: i) Que se declare que la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la devolución de descuentos por aportes a salud entre el 21 de diciembre de 2006 y el mes de julio de 2013; ii) Que se declare que la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de los intereses moratorios correspondientes al periodo que va del 21 de diciembre de 2006 al mes de julio de 2013; iii) Que, en consecuencia, se condene a las entidades demandadas al reconocimiento y pago de mesadas pensionales insolutas con sus intereses moratorios y/o indexación, así como a la devolución de descuentos por aportes a salud con sus respectivos intereses o indexación. En los fundamentos fácticos de la demanda se indica que, por resolución RDP016619 del 23 de noviembre de 2012, la UGPP reconoció a la señora Orfilia Duque de Ramírez una pensión de sobreviviente, con ocasión del fallecimiento de su esposo (señor Beneficio Ramírez Mejía), a partir del 21 de diciembre de 2006. Igualmente se señala que el monto liquidado se pagó extemporáneamente, incurriéndose en mora y, adicionalmente, se sostiene que 1 Fl. 1-37 c. ppal. del valor total de $83.726.783 se descontaron injustificadamente $8.604.800 por aportes a salud cuando en realidad ella estuvo sin vinculación a seguridad

social entre el 21 de diciembre de 2006 y el mes de julio de 2013, fecha en la cual recibió el pago retroactivo por valor de $75.121.983 pesos. 2.- Posición de la jurisdicción ordinaria. Por auto del 11 de febrero de 2014 (fl. 38-40, c.ppal.) el Juzgado 7º Laboral del Circuito de Medellín resolvió rechazar la demanda por falta de jurisdicción para conocer del asunto y ordenó remitir el expediente al reparto de los juzgados administrativos de Medellín. Luego de exponer an abstracto el contenido del artículo 2.4 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP – ley 1564 de 2012, la señora Jueza 7ª Laboral del Circuito de Medellín encontró que la jurisdicción ordinaria no puede conocer de las controversias sobre seguridad social que se relacionen con los derechos de servidores públicos con relación legal y reglamentaria cuyo régimen sea administrado por entidades públicas, pues ello le compete al contencioso administrativo. Estimó, de cara al caso concreto, que en fallo de tutela proferido por el Juzgado 21 Laboral Piloto de Oralidad del Circuito de Medellín, se indicó que la pensión que genera controversia fue reconocida a un docente, por lo que el asunto debía llevarse ante los jueces administrativos. 3.- Posición de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El asunto se repartió nuevamente el 28 de febrero 2014, correspondiéndole al Juzgado 5° Administrativo del Circuito de Medellín (Rad. 2014-00245), despacho que mediante auto del 17 de octubre de 2014 (fl. 42-44 recto verso, c. ppal.) se

declaró igualmente sin jurisdicción y ordenó remitir el expediente a esta Corporación para dirimir el conflicto de jurisdicciones así surgido. La señora Jueza 5ª Administrativo del Circuito de Medellín consideró que, contrario a lo afirmado por el Juzgado 7º Laboral del Circuito de Medellín, no hay prueba alguna en el expediente que acredite la calidad de empleado público del causante de la pensión, ni la existencia de una relación legal y reglamentaria de este con el Estado, por lo cual no habría fundamento alguno para adelantar el proceso ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 4.- Mediante oficio No. 4014 del 31 de octubre de 2014, recibido el 10 de noviembre de 2014, el Juzgado 5º Administrativo Oral del Circuito de Medellín allegó a esta Corporación la actuación objeto de colisión de jurisdicciones2.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia La Sala Jurisdiccional Disciplinaria de esta Corporación es competente para resolver los conflictos de jurisdicciones que se presenten entre la jurisdicción ordinaria y la de lo contencioso administrativo. Así lo establece el artículo 256, numeral 6 de la Constitución Política y lo desarrolla el artículo 112.2 de la ley 270 de 1996. 2.- Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar cuál jurisdicción, entre la contencioso administrativa y la ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social, es la competente para conocer de una controversia derivada de una solicitud de devolución de aportes a seguridad social en salud que habrían sido

descontados sin ninguna justificación al momento de pagar el monto 2 Fl. 1, c. CSJ correspondiente al retroactivo de una pensión de sobreviviente reconocida a partir del año 2006, según acto administrativo del 2012, y efectivamente pagada en el 2013. Adicionalmente se pide el pago de los intereses por mora en el pago total y efectivo de dicha pensión. La colisión suscitada entre la jurisdicción ordinaria y la de lo contencioso administrativo se fundamenta, según los despachos judiciales de origen, en la necesidad de establecer si el causante de la pensión de sobreviviente se pensionó como servidor público y si, en caso de haberlo sido, se requería saber si era empleado público o no. 3.- Solución del conflicto Para dirimir la presente colisión de jurisdicciones, esta Sala procederá a delimitar el marco normativo general a seguir en estos asuntos (3.1), para luego aplicarlo al caso concreto (3.2). 3.1El marco normativo aplicable De conformidad con el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social – CPT, modificado por el artículo 6223 de la Ley 1564 de 2012 – Código General del Proceso, la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social conoce de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. 3 De acuerdo con el artículo 627.1 del Código General del Proceso, este artículo se

encuentra vigente desde la fecha de promulgación de la ley 1564 de 2012, esto es, desde el 12 de julio de 2012. Ahora bien, la correcta interpretación de la anterior disposición debe hacerse a la luz de la cláusula general o residual de competencia que caracteriza a la jurisdicción ordinaria en cualquiera de sus especialidades. De ahí que el verdadero punto de partida para resolver el presente conflicto de jurisdicciones sea lo dispuesto en el artículo 12 de la ley estatutaria 270 de 1996, en virtud del cual la jurisdicción ordinaria “conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”. El primer efecto práctico de la mencionada cláusula general o residual de competencia es que, para que ésta opere, debe previamente verificarse que no exista norma especial que atribuya el conocimiento de cierto tipo de procesos a una de las jurisdicciones especiales. En lo que concierne entonces a los procesos declarativos en materia de seguridad social en pensiones, deberá verificarse si existe, o no, norma especial que atribuya el conocimiento de ese tipo de asuntos a otra jurisdicción. Puesto que en el asunto objeto de estudio se observa un conflicto negativo de competencia entre la jurisdicción ordinaria y la de lo contencioso administrativo, la Sala procederá a la verificación del marco normativo aplicable a los procesos de seguridad social que taxativamente pueden someterse a esta última jurisdicción. Ello se hará con base en lo previsto por la ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA), estatuto procesal vigente al momento de la presentación de la

demanda y por el cual se rige el presente análisis de jurisdicción en cuanto al contencioso administrativo, de conformidad con lo dispuesto en su artículo 3084. 4 Art. 308, inc. 2, ley 1437 de 2011: “Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se Por consiguiente, en los términos del inciso primero del artículo 104 del CPACA, debe tenerse en cuenta en principio que no se trate desde el punto de vista sustancial o material de un conflicto surgido de un acto, contrato, hecho, omisión u operación sujeto al derecho administrativo y en el cual estén involucradas entidades públicas o particulares en ejercicio de función administrativa. Por otro lado, sobre el anterior criterio general prevalecerán, cuando proceda en el cas concreto, los parámetros especiales fijados en los numerales del mismo artículo 104 del CPACA. Así, en relación con los litigios en materia de seguridad social deberá tenerse en cuenta que, de acuerdo con lo previsto en el numeral 4 del precitado artículo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce en materia laboral y de seguridad social de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público” (negrillas fuera del texto). El anterior criterio es exclusivo y excluyente y se refiere a las controversias laborales, o de seguridad social, relacionadas con los servidores públicos vinculados al Estado mediante una relación legal y reglamentaria; es decir que dicha regla de asignación de jurisdicción únicamente aplica en presencia de

empleados públicos como parte del proceso. Adicionalmente, en los litigios de seguridad social relativos a empleados públicos, la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se circunscribe únicamente a aquellas controversias surgidas al interior de regímenes de seguridad social que sean administrados por entidades de derecho público. instauren con posterioridad a la entrada en vigencia”. Deben entonces concurrir ambos factores: a) una controversia de seguridad social que involucre a un empleado público (servidor con relación legal y reglamentaria) o – por extensión – a su causahabiente, y b) que dicha controversia surja con una entidad pública administradora del régimen de seguridad social de ese empleado público. Así las cosas, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 104 del CPACA, deberá entenderse que los procesos judiciales relativos a la seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público, son los únicos litigios en materia de seguridad social que pueden ser tramitados ante la jurisdicción especial de lo contencioso administrativo. Correlativamente, en virtud de la cláusula residual y general de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, cuando las pretensiones de una demanda se relacionen con los demás tipos de controversias que puedan surgir al interior y entre los actores del sistema general de seguridad social, involucrando cualquier tipo de servidores públicos, la competencia será de la justicia ordinaria. 3.2El caso concreto La Sala reitera que “no es el nomen juris de la demanda lo que determina la jurisdicción a tramitar el proceso, sino la real pretensión y objeto del litigio”5,

5 CSJ, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, sentencia del 16 de enero de 2013, Rad. 201202113, M.P. Dra. María Mercedes López Mora. En aquella ocasión, esta Sala agregó que “Aceptar el rótulo de la demanda como determinante en la escogencia de la jurisdicción, es dejar al arbitrio de las partes algo que es potestativo de legislador, es la Ley la que establece las reglas de competencia, sólo que por interpretaciones que suelen dar a ciertas normas los operadores judiciales, registran las diligencias posiciones encontradas frente a hechos de tal modo que corresponde al Consejo Superior de la Judicatura, en su calidad de tribunal de conflictos inter-jurisdiccionales, interpretar con carácter vinculante las normas que atribuyen competencias a las jurisdicciones que entran en colisión. Esta labor interpretativa está íntimamente ligada al análisis del caso concreto que consiste en la verificación de la realidad procesal de lo que se pretende con la demanda, integrando para ello las circunstancias de hecho y de derecho que la rodean y condicionan. En aplicación del anterior postulado al caso concreto, la Sala constata que la demanda presentada por la señora Orfilia Duque de Ramírez, originalmente encausada como un “proceso ordinario laboral”, tiene como finalidad real y última controvertir el monto efectivamente desembolsado por la UGPP por concepto del pago retroactivo de una pensión reconocida a la demandante en su calidad de cónyuge sobreviviente del señor Beneficio Ramírez Mejía. Puntualmente, la demandante señala su inconformidad respecto del

descuento de $8.604.800 por concepto de aportes a salud entre el 2006 y el 2013, el cual a su juicio no está amparado en la ley pues durante ese periodo nunca estuvo cubierta por la seguridad social en salud. Se reclama entonces la devolución de esa suma de dinero, con los intereses de mora e indexación a que den lugar. El objeto de la litis se circunscribe entonces a la revisión del valor que debe pagarse de manera retroactiva en virtud del reconocimiento de una pensión de sobreviviente. Por consiguiente, al tratarse de un litigio dentro del ámbito de la seguridad social, la Sala debe verificar si concurren los criterios exclusivos y excluyentes de asignación del asunto a la jurisdicción de lo aparentemente confusos, donde surge necesaria la intervención del (sic) un juez del conflicto, quien por mandato Constitucional y legal adscribe el conocimiento al competente con fuerza vinculante para los intervinientes y los Jueces trabados en el conflicto”. contencioso administrativo, y así determinar si aplica o no la cláusula general y residual de competencia de la jurisdicción ordinaria. Como se indicó previamente, en los términos del artículo 104.4 del CPACA – ley 1437 de 2011, se hace indispensable determinar dos aspectos: a) la naturaleza de la vinculación que tenía el demandante con la entidad estatal para la cual había laborado; y b) si el régimen de seguridad social en pensiones del cual hace parte el demandante lo administra una entidad pública. Partiendo en orden inverso, la Sala observa en relación con el segundo de los requisitos exigidos por el CPACA, que se trata en el presente asunto de

una controversia sobre el monto de una pensión que tiempo atrás administraba Cajanal y que, en la actualidad administra la UGPP luego de reconocer la pensión de sobreviviente, por lo que dada su naturaleza de Unidad Administrativa Especial, queda claro que se cumple con el supuesto de un régimen de seguridad social administrado por una persona de derecho público. Y, en cuanto al primero de los requisitos mencionados, la Sala constata que obra en el expediente material probatorio que permite colegir que la señora Orfilia Duque de Ramírez es titular de una pensión de sobreviviente que se desprende de la pensión de gracia que había sido reconocida a su cónyuge en calidad de empleado público (docente del magisterio). En efecto, en la resolución RDP016619 del 23 de noviembre de 2012, por la cual la UGPP reconoció el derecho a la pensión en cabeza de la señora Duque de Ramírez en tanto que cónyuge sobreviviente del señor Beneficio Ramírez Mejía, se afirma que el causante era titular de una “pensión de gracia” reconocida y administrada por Cajanal, por lo que “se procede a ordenar la SUSTITUCION DEFINITIVA DE LA PENSION DE GRACIA” a favor de la señora Orfilia Duque de Ramírez (fl. 18-21 c. ppal.). De la prueba documental mencionada se desprende que el causante, señor Beneficio Ramírez Mejía, obtuvo una pensión de gracia, beneficio pensional que solamente podían recibir los docentes oficiales cuyo vínculo laboral corresponde a una relación legal y reglamentaria con el Estado. Para ello, basta con recordar que la pensión de gracia fue creada por la ley 114 de

1913 y las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, la cual durante su vigencia en el ordenamiento jurídico fue considerada como un reconocimiento especial para los docentes de las escuelas primarias oficiales del orden territorial que cumplieran ciertos requisitos de edad, de tiempo, de conducta y de ingresos. En consecuencia, el primero de los requisitos exigidos por el precitado artículo 104.4 del CPACA igualmente se reúne, pues el asunto que motivó el conflicto de jurisdiciones corresponde a una controversia promovida por el causahabiente (titular de pensión de sobreviviente reconocida por la UGPP) cuyo causante había obtenido una pensión reconocida en calidad de empleado público (pensión de gracia) por Cajanal. Del anterior análisis se concluye que el presente asunto corresponde a una controversia que encuadra en el supuesto de asignación de competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en los términos del artículo 104.4 del CPACA – ley 1437 de 2011. Por tal razón, el presente conflicto de competencia inter-jurisdiccional deberá dirimirse asignando el conocimiento del asunto al Juzgado 5º Administrativo Oral del Circuito de Medellín, despacho que deberá reasumir con la mayor celeridad el conocimiento del proceso con radicación No. 2014-00245. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE: PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones, suscitado entre el

Juzgado 7° Laboral del Circuito de Medellín y el Juzgado 5° Administrativo Oral del Circuito de Medellín, asignando el conocimiento del caso a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, representada por el segundo de ellos, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído. SEGUNDO.- En consecuencia, REMÍTASE de manera inmediata la totalidad del expediente al Juzgado 5º Administrativo Oral del Circuito de Medellín. TERCERO.- COMUNÍQUESE y ENVÍESE copia de esta providencia al Juzgado 7º Laboral del Circuito de Medellín, para su información.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PEDRO ALONSO SANABRIA

PATIÑO BUITRAGO

PRESIDENTE VICEPRESIDENTE

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

MAGISTRADO MAGISTRADA

ANGELINO LIZCANO RIVERA MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA

MAGISTRADO MAGISTRADA

WILSON RUIZ OREJUELA

MAGISTRADO

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

SECRETARIA JUDICIAL

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA Magistrado Ponente Doctor: NÉSTOR IVÁN OSUNA PATIÑO Radicación No. 110010102000 2014 02868 00

Referencia: CONFLICTO NEGATIVO JURISDICCIÓN ORDINARIA

Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

Aprobado Según Acta No. 13 del 25 de febrero de 2015. Con el debido respeto, expreso los motivos por los cuales suscribí el proveído adoptado por la Sala mayoritaria con aclaración de Voto, en el asunto de la referencia. El suscrito magistrado comparte la decisión de asignar a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competencia para conocer la demanda impetrada por la señora Orfilia Duque de Ramírez contra la Caja Nacional de Previsión Social EICE – en liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, por cuanto lo pretendido por la actora es que las demandadas paguen las mesadas pensionales insolutas con sus intereses moratorios, así como la devolución de descuentos por aportes de salud, con sus respectivos intereses. Sin embargo, es menester aclarar el voto pues, dentro de los argumentos sobre los cuales se sustentó la decisión, se sostuvo que sólo corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de los procesos judiciales relativos a la seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público. De acuerdo con lo cual, cuando las pretensiones de una demanda se relacionen con los demás tipos de controversias planteadas entre los actores del sistema general de seguridad social, sean o no servidores públicos, la competencia corresponde a la justicia ordinaria. De esta forma se interpretó en el sub judice la aplicación del numeral 4° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, según el cual: “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida

para conocer… “(…) “4. Los [procesos] relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”. La decisión infiere que el precitado numeral no se refiere sino a las controversias laborales, o de seguridad social, relacionadas con los servidores públicos vinculados al Estado mediante una relación legal y reglamentaria, esto es, únicamente a los litigios que involucren empleados públicos. Criterio que no se comparte pues comporta límites no contenidos en la literalidad de la norma. Por el contrario, para el suscrito Magistrado las dos hipótesis consagradas por el numeral 4° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 son: i) los diferendos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y ii) aquellos relativos la seguridad social de [servidores públicos], cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. Ahora bien, forzoso es compartir el análisis según el cual la primera de las hipótesis comportará únicamente conflictos en donde intervengan empleados públicos pues es con quienes el Estado establece una “relación legal y reglamentaria”, lo que no ocurre en el caso de los trabajadores oficiales o los miembros de las corporaciones públicas. No obstante, esta conclusión no puede conllevar a restringir la segunda de las hipótesis por cuanto el sujeto activo de la norma sigue siendo el servidor público. En otras palabras, las circunstancias que limitan la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo respecto del conocimiento de controversias relativas a los

servidores públicos dentro de la primera hipótesis, no pueden ser aplicadas a la segunda, para caracterizar al sujeto al punto de modificarlo. Sobre esa tesitura, no resulta plausible considerar que el numeral 4° del artículo 104 del CPACA otorgue la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo sólo para conocer de los litigios relativos a la seguridad social de los empleados públicos, pues su texto se refiere a los servidores públicos cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. Descendiendo al caso sub judice, notorio es que el objeto de la Litis lo constituye una controversia propia del sistema general de seguridad social, dentro de la cual la demandante es titular de una pensión de sobreviviente reconocida en virtud de la pensión gracia otorgada otrora a su cónyuge, en calidad de empleado público. En consecuencia, le es aplicable lo prescrito por numeral 4° del artículo 104 del CPACA, a efectos de dirimir el presente conflicto negativo, pues el conflicto de seguridad social se plantea respecto de un derecho de un empleado público y la demandada es una entidad de derecho público. Así las cosas, es forzoso asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. No obstante, siempre bajo en el entendido de los argumentos anteriormente esbozados. Atentamente,

WILSON RUIZ OREJUELA

MAGISTRADO