CSDJ - F11001010200020140298901ADJUNTA20150302162810-2015
Consejo Superior de la Judicatura
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Detalles
- Título
- CSDJ - F11001010200020140298901ADJUNTA20150302162810-2015
- Autor
- Consejo Superior de la Judicatura
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Disciplinario
- Año
- 2015
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA JUDICIAL
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA
SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA
Bogotá D.C., veinticinco (25) de febrero de dos mil quince (2015) Magistrado Ponente: Dr. NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO Radicación N°: 110010102000201402989 01
Registro proyecto: 23 de febrero de 2015
Aprobado según Acta No 13 de 25 de febrero de 2015
REFERENCIA: Tutela en segunda instancia
ACCIONANTE: Laurentino Ruano Guamen
ACCIONADO: Procuraduría General de la Nación
PRIMERA Niega protección INSTANCIA: DECISIÓN: Revoca y declara improcedente
I. ASUNTO Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia del 19 de enero de 2015, mediante la cual la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá negó la acción de tutela interpuesta por el señor Laurentino Ruano Guamen.
II. ANTECEDENTES El 14 de diciembre de 2014, el señor Laurentino Ruano Guamen interpuso acción de tutela contra la Procuraduría General de la Nación por considerar que le está vulnerando sus derechos fundamentales a la igualdad y el debido proceso, entre otros, al sancionarlo con suspensión de doce meses en el ejercicio del cargo público que ostenta e inhabilitarlo por el mismo término.
Al respecto, sostiene que en su calidad de docente de la institución educativa
El Paraíso, del municipio de Yopal, fue objeto de investigación disciplinaria por remitirle información “pornográfica” a dos estudiantes del grado séptimo, a través de correo electrónico. Así, en virtud de una denuncia instaurada el 18 de mayo de 2009 en su contra por parte de las directivas del plantel, la Procuraduría General de la Nación abrió un expediente disciplinario en el cual el 8 de noviembre de 2013 se formularon cargos en su contra por infringir los artículos 6º, 44 y 45 de la Constitución Política, junto con los numerales 1 y 6 del artículo 34 de la ley 734 de 2002, complementados con los artículos 5, 40, 41 y 42 del Decreto 1278 de 2002 y el artículo 18 del Código de Infancia y Adolescencia. Una vez finalizada la etapa probatoria y el término dispuesto para alegar de conclusión, el 28 de febrero de 2014 el Procurador Regional de Casanare profirió fallo de primera instancia en su contra y lo sancionó con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de 12 meses e inhabilidad especial por el mismo lapso de tiempo. La anterior decisión fue confirmada el 30 de julio de 2014 por el Procurador Primero Delegado para la Vigilancia Administrativa, quien además convirtió la sanción de suspensión en multa, equivalente a poco más de 24 millones de pesos. Ahora bien, según el actor, en su caso la acción disciplinaria prescribió el día 28 de mayo de 2014, fecha en la cual se cumplieron los cinco años que prevé para tales efectos el artículo 30 de la ley 734 de 2002.
En consecuencia, la Procuraduría General de la Nación obró sin competencia cuando el 30 de julio de 2014 dejó en firme el castigo ordenado en su contra. En su concepto, lo correspondiente era declarar la citada prescripción y dejar sin efectos el fallo disciplinario de primera instancia. En respaldo de su reclamo, invoca diversos precedentes jurisprudenciales en donde se establece que la acción disciplinaria únicamente podrá ejercerse dentro de los 5 años siguientes a la consumación o cese de las conductas reprochadas. De igual forma, califica de “defecto material” el yerro en el cual a su juicio incurrió la entidad demandada, situación que torna procedente el mecanismo de amparo. Con base en lo anterior, solicita la protección de sus derechos fundamentales y que, en consecuencia, se revoque o “nulite” en su integridad la decisión emitida el 30 de julio de 2014 por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa. Como prueba de sus alegatos, aporta copia simple de los fallos disciplinarios adoptados en su contra por la entidad accionada al interior del expediente “IUS 2010-104586”.
III. TRÁMITE PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA El 12 de diciembre de 2014 la Sala Seccional de Bogotá admitió la demanda de tutela, le corrió traslado a la Procuraduría General de la Nación y vinculó al expediente al Director de la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Gobernación de Casanare, a la rectora del Instituto Educativo El Paraíso de
Yopal, al Alcalde del Municipio de Yopal y a los representantes legales de las dos niñas víctimas de los actos irregulares cometidos por el accionante1. El mismo 12 de diciembre la magistrada sustanciadora negó las medidas provisionales solicitadas por el señor Ruano Guamen, relativas a la suspensión de la sanción proferida en su contra, luego de encontrar que su estudio estaba directamente relacionado “con el objeto de la acción de tutela”, situación que impedía emitir algún pronunciamiento al respecto en esta etapa procesal2. En oficio recibido el 19 de diciembre de 2014, el Procurador Primero Delegado para la Vigilancia Administrativa solicitó rechazar las pretensiones del demandante3. Con respecto a la supuesta prescripción de la acción disciplinaria en el expediente “IUS 2010-104586”, el funcionario indicó que el precedente vigente, adoptado por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia del 29 de septiembre de 20094, indica que el término de prescripción de la acción disciplinaria ejercida por la Procuraduría General de la Nación, se contabiliza desde la ocurrencia de las conductas reprochables y 1 Folios 52 a 54 del cuaderno original (C.O.) 2 Folios 55 a 57 C.O. 3 Folios 68 a 79 C.O. 4 Número de radicación 110010315000200300442 01. hasta la notificación del acto administrativo “principal” mediante el cual se impone la respectiva sanción, es decir, el fallo de primera instancia. En concreto, según la entidad accionada, la tesis prevalente al interior del Consejo de Estado consiste en que el “acto que define la conducta
investigada como constitutiva de falta disciplinaria”, a través del cual se “concreta la expresión de la voluntad de la administración”, es aquel que resuelve de fondo el proceso disciplinario e impone el castigo al cual halla lugar. Por su parte, los actos administrativos posteriores, mediante los cuales se resuelven los recursos de la vía gubernativa, no pueden entenderse como aquellos que “imponen” la sanción, pues únicamente tienen por objeto “revisar” la actuación a petición del interesado. En últimas, se trata de pronunciamientos cuya expedición queda al arbitrio del disciplinado. Así las cosas, teniendo en cuenta que los hechos castigados se consumaron el 28 de mayo de 2009, que la decisión de primera instancia se produjo el 28 de febrero de 2014 y que su notificación se llevó a cabo antes del 28 de mayo siguiente, se concluye que la prescripción de la acción disciplinaria se interrumpió oportunamente. El 16 de enero de 2015 se allegó escrito de contestación suscrito por el delegado de la Oficina Jurídica de la Procuraduría General de la Nación5. De acuerdo con este funcionario la acción de tutela es un mecanismo improcedente para controvertir sanciones disciplinarias en firme. Así, según reiterada jurisprudencia, en tales eventos el individuo cuenta con recursos 5 Folios 80 a 93 C.O. ordinarios para cuestionar la legalidad de la actuación y las sanciones decretadas por la Procuraduría General de la Nación. Adicionalmente, no es posible argumentar la verificación de un “perjuicio irremediable” por el sólo hecho de ser destinatario de un castigo de esta
naturaleza, por cuanto ello conduciría a establecer una regla de procedencia general de la tutela como medio de contienda de las sanciones disciplinarias, posibilidad descartada por la Corte Constitucional, en sentencias como la T262 de 1998. Por último, sostuvo que la interpretación vigente del artículo 30 de la ley 734 de 2002 en lo atinente a la prescripción de la acción disciplinaria, indica que en materia administrativa se interrumpe con la expedición del “acto principal” o aquel por medio del cual se pone fin (en primera instancia) al trámite sancionatorio. Al respecto, informó que mediante sentencia del 6 de marzo de 2014 la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sede de tutela, confirmó la vigencia de la anterior postura hermenéutica6. En documento allegado el 13 de enero de 20157, el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía municipal de Yopal manifestó que su participación en los hechos del caso se limitó a remitirle a la oficina de control interno de la Gobernación de Casanare una certificación sobre el ejercicio del cargo de docente público por parte del señor Laurentino Ruano Guamen. 6 Expediente No. 110010315000201000076 03. 7 Folios 99 a 105 C.O. Adicionalmente, en oficio del 18 de noviembre de 2014 le solicitó al Procurador Primero Delegado para la Vigilancia Administrativa aclarar el sentido del fallo sancionatorio de segunda instancia que emitió en contra del accionante, por cuanto si bien el mismo continúa desempeñando el cargo de docente, en dicho
acto administrativo se le convirtió en multa la sanción de suspensión. El mismo 13 de enero arribó contestación de la Gobernación de Casanare8. A su juicio, no le consta, ni intervino en, ninguno de los hechos alegados por el señor Ruano Guamen. Al respecto, indica que la queja enviada por las autoridades del centro educativo El Paraíso fue remitida inmediatamente a la Procuraduría General de la Nación, atendiendo a lo dispuesto por el “auto” de fecha 13 de junio de 2007, en virtud del cual dicha entidad decidió ejercer “poder preferente” en todas las investigaciones en curso o futuras relacionadas con el abuso sexual o maltrato de niños por parte de personal docente. De allí que carezca de legitimación en la causas por pasiva en el trámite bajo estudio. El 15 de enero de 2015 se anexó escrito del apoderado de la Secretaría de Educación y Cultura de la Alcaldía de Yopal9. A su juicio, la dependencia que representa adolece de legitimación en la causa, dado que la conducta que el actor califica de violatoria a sus derechos fue llevada a cabo por una institución distinta. Por otro lado, advirtió que en el caso de marras la tutela deviene improcedente, pues el señor Ruano Guamen dispone de mecanismos judiciales ordinarios para atacar la legalidad de los actos administrativos expedidos en su contra.
V. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 8 Folios 106 y 107 C.O. 9 Folios 121 a 124 C.O.
El 19 de enero de 2015 la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Seccional de la Judicatura de Bogotá negó la acción de tutela interpuesta contra la Procuraduría General de la Nación. Luego de retomar los hechos del caso, el a quo señaló que si bien trascurrieron más de cinco años entre la consumación de los hechos castigados, el precedente del Consejo de Estado en Sala Plena, estableció desde el año 2009 que el término de prescripción de la acción disciplinaria “administrativa” se interrumpe con la notificación de la decisión de primera instancia. En otras palabras, el a quo destacó que los procesos disciplinarios administrativo y judicial revisten características particulares que impiden aplicarle las mismas reglas o principios automáticamente, y mencionó que según el Consejo de Estado en el primero de ellos “el asunto se decide en el fallo de primera instancia”, de lo cual se colige que es discrecional del afectado agotar los recursos de la vía gubernativa o controvertir “la legalidad de la sentencia por la vía jurisdiccional”. En virtud de estas consideraciones, la Procuraduría General de la Nación no obró de forma inconstitucional cuando emitió decisión de segunda instancia por fuera del término de 5 años establecidos para la prescripción de la acción disciplinaria administrativa.
V. IMPUGNACIÓN El 27 de enero de 2015 el accionante impugnó la sentencia de primera instancia10. En su concepto, el proceso disciplinario se acaba cuando se 10 Folios 156 a 158 C.O. resuelven todos los recursos de la vía gubernativa y no cuando se emite fallo de primera instancia. Así, la garantía de la doble instancia no es una “dádiva”
del “juez disciplinario”, sino una garantía fundamental vinculada al debido proceso. Por consiguiente, sólo hasta cuando se emite pronunciamiento en segunda instancia es posible argumentar que la presunción de inocencia se desvirtuó y que resulta legítimo sancionar a un funcionario público. Teniendo en cuenta lo anterior, la interrupción de la prescripción únicamente ocurre cuando han sido desatados los recursos promovidos en contra del fallo sancionatorio y se ha realizado la notificación de la última decisión proferida en cada caso por la autoridad administrativa. Por último, el actor aduce que el precedente del Consejo de Estado en esta temática ha variado en los últimos años, al punto de que en la actualidad se considera que la interrupción en comento, se produce cuando se notifica “el acto que resuelve los recursos interpuestos contra la decisión principal que impone la sanción disciplinaria al investigado”. Al respecto, cita la sentencia del 27 de febrero de 2014 proferida en el radicado No. 2012-0888-00, con ponencia de la magistrada Bertha Lucía Ramírez de Páez.
VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia Esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para conocer y decidir la impugnación interpuesta contra la sentencia de tutela de primera instancia proferida por la Sala homóloga de Bogotá, de conformidad con el mandato establecido en los artículos 86 y 116 de la Constitución Política, y en concordancia con los artículos 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991.
Caso concreto En el asunto bajo estudio, el señor Laurentino Ruano Guamen solicita dejar
sin efectos los actos administrativos sancionatorios expedidos por la Procuraduría General de la Nación en su contra, por cuanto, en su criterio, la acción disciplinaria prescribió antes de producirse su ejecutoria. No obstante, como lo destacan las partes intervinientes, el actor dirige su demanda en contra de actuaciones susceptibles de controvertirse por la vía ordinaria, que para este caso está representada por la jurisdicción contenciosa administrativa. Al respecto, es menester recordar que por regla general la tutela no procede como mecanismo de control de las manifestaciones jurídicas de la administración pública. En este sentido, la sentencia T-190 de 2013 de la Corte Constitucional, recordó que sólo ante circunstancias excepcionales es viable acudir en amparo para obtener la revocatoria o nulidad de un acto de aquella naturaleza: “En múltiples oportunidades esta Corporación ha precisado que la acción de tutela es improcedente, como mecanismo principal y definitivo, para proteger derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, ya que para controvertir la legalidad de ellos el ordenamiento jurídico prevé las acciones contencioso-administrativas, en las cuales se puede solicitar desde la demanda como medida cautelar la suspensión del acto11. Dicha improcedencia responde a los factores característicos de residualidad y subsidiariedad que rigen esta acción de origen constitucional. 3.2. No obstante, la jurisprudencia constitucional ha trazado dos subreglas excepcionales en las cuales el carácter subsidiario de la acción de tutela no impide su utilización a pesar de existir mecanismos
alternos de defensa judicial al alcance del interesado. Esas subreglas se sintetizan en que procede excepcionalmente la tutela contra actos administrativos que regulan o ejecutan un proceso de concurso de méritos (i) cuando el accionante la ejerce como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable12, el cual debe cumplir con los requisitos de ser inminente, de requerir medidas urgentes, de ser grave y de ser impostergable13; y, (ii) cuando el medio de defensa existe, pero en la práctica es ineficaz para amparar el derecho fundamental cuya protección se invoca y que en caso de no ser garantizado, se traduce en un claro perjuicio para el actor”. 11 Al respecto, se pueden consultar las sentencias T-368 de 2008 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-244 de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva) y T-800A de 2011 (MP Luis Ernesto Vargas Silva). 12 Esta subregla de procedencia excepcional de la acción de tutela la contempla el artículo 86 de la Constitución Política. 13 En sentencia T-225 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), se explicaron los elementos que ha de tener el perjuicio irremediable: “ A)… inminente: ‘que amenaza o está por suceder prontamente’. Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética. (...) “B). Las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes, es
decir, como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de la Real Academia. Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva actuación: si la primera hace relación a la prontitud del evento que está por realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud. (...) “C). No basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona. La gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que la amenaza a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por parte de las autoridades públicas. Luego no se trata de cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae sobre un bien de gran significación para la persona, objetivamente. Y se anota la objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente. “D). La urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad. Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por inoportuna. Se requiere una acción en el momento de la inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos. (...) “De acuerdo con lo que se ha esbozado sobre el perjuicio irremediable, se deduce que hay ocasiones en que de continuar las circunstancias de hecho en que se encuentra una persona, es inminente e
inevitable la destrucción grave de un bien jurídicamente protegido, de manera que urge la protección inmediata e impostergable por parte del Estado ya en forma directa o como mecanismo transitorio”. Ahora bien, en el sub lite, el actor tachó de irregular los fallos sancionatorios emitidos por la Procuraduría General de la Nación el 28 de febrero y 30 de julio de 2014, pero omitió demostrar o al menos sugerir el acaecimiento de un perjuicio irremediable sobre sus derechos fundamentales que habilite el estudio de tales actos administrativos por parte del juez constitucional. En efecto, ante la existencia de una vía judicial ordinaria a su alcance a través de la cual puede formular sus cuestionamientos a la legalidad de aquellas normas, le correspondía acreditar la configuración de un perjuicio que tornara procedente esta acción constitucional como mecanismo transitorio de protección a sus derechos más importantes. Así, por regla general, un daño futuro reviste entidad irremediable cuando reúne ciertas características sintetizadas de la siguiente manera por la jurisprudencia constitucional: “[C]uando el peticionario interpone la acción de tutela, como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, este tiene la carga de probar, aunque sea sumariamente14, la existencia de un perjuicio que: (i) sea inminente, es decir que produzca, de manera cierta y evidente, la amenaza de un 14 La prueba sumaria es aquella que aún no ha sido controvertida por aquel a quien puede perjudicar. Se opone, por tanto, a la que ha sido practicada con citación y audiencia de la parte contra la cual se
pretende valer. Así, en la sentencia T-199 de 2004, la Corte afirmó que: “Expresamente, la legislación colombiana no define qué debe entenderse por prueba sumaria, a pesar de que en diversos ordenamientos y para distintos fines se alude a la misma. Por ejemplo, el artículo 279 del Código de Procedimiento Civil establece que “Los documentos privados desprovistos de autenticidad tendrán el carácter de prueba sumaria, si han sido suscritos por dos testigos”. De igual manera, el artículo 299 ibídem, referente al tema de los testimonios rendidos ante notarios y alcaldes, alude al mencionado instituto procesal; e igualmente, el artículo 4 de la Ley 716 de 2001 se refiere a la prueba sumaria para efectos de la depuración de los registros contables de las entidades públicas. No obstante, de vieja data, la doctrina y la jurisprudencia nacionales han precisado la noción de prueba sumaria. Así, para Antonio Rocha Alvira, la prueba sumaria es aquella que aún no ha sido controvertida por aquel a quien puede perjudicar. En efecto, de conformidad con el artículo 29 Superior, toda prueba para ser considerada como tal debe ser sometida al principio de contradicción del adversario, lo cual significa que aunque de hecho en el proceso no haya sido controvertida, por ejemplo, porque la contraparte lo consideró inútil o haya dejado pasar la etapa procesal para hacerlo, se haya tenido la oportunidad procesal de hacerlo”. derecho fundamental; (ii) imponga la adopción de medidas urgentes para conjurarlo15; (iii) amenace gravemente un bien jurídico que sea importante en el ordenamiento jurídico16 y; (iv) dada su urgencia y
gravedad, imponga la impostergabilidad del amparo a fin de garantizar el restablecimiento del orden social justo en toda su integridad17, pues, de lo contrario, la acción se torna improcedente”18. Empero, ninguno de los elementos de juicio obrantes en el expediente, y tampoco las alegaciones del señor Ruano Guamen, le permiten a esta colegiatura vislumbrar la existencia contingente de una lesión iusfundamental que amerite la pronta intervención del juez constitucional y justifique la invasión por su parte de las competencias delegadas en otras jurisdicciones. Por consiguiente, lo correcto en esta clase de eventos es declarar la improcedencia de la tutela, para que, si no lo hizo ya, el actor acuda ante la justicia contenciosa administrativa a formular sus reproches de ilegalidad en contra de los actos emitidos por la Procuraduría General de la Nación. 15 Respecto a la característica de urgencia que debe tener el perjuicio irremediable, se puede consultar, entre otras, la sentencia T-525 de 2007, en la que la Corte declaró la improcedencia de la acción de tutela porque el peticionario tenía a su disposición un medio ordinario de defensa judicial y no probaba el elemento de la urgencia, necesario para la configuración del perjuicio irremediable. En este caso, el peticionario interpuso acción de tutela para pedir que se ordenara a su ARP la autorización de una cirugía pero la Corte no tuteló su derecho a la salud porque dicha cirugía ya había sido autorizada por la EPS del peticionario, de manera que no era necesario tomar medidas urgentes para conjurar la producción de un daño inminente. 16 Respecto a la característica de gravedad, se puede estudiar, entre muchas otras, la sentencia T640
de 1996, en la que la Corte decidió declarar improcedente la acción de tutela interpuesta porque el peticionario tenía a disposición un medio de defensa judicial y no se configuraba un perjuicio irremediable en la medida en la que el derecho que se pretendía proteger no reportaba gran interés para la persona y para el ordenamiento jurídico. Así, en esta oportunidad, la Corte afirmó que: “la restricción al derecho de circulación en determinado medio de transporte y en un horario restringido a unas pocas horas nocturnas dentro de los fines de semana, no puede considerarse, a juicio de esta Sala, una vulneración grave del derecho a la libre circulación que consagra el artículo 24 de nuestra Carta Política”. 17 En relación a la impostergabilidad del amparo, puede consultarse, entre otras, la sentencia T-535 de 2003, en la que se estudió el caso de un profesor de la Universidad de los Andes que consideraba que había sido injustamente despedido, en el año 1997, debido a la publicación de unos artículos que criticaban la gestión administrativa del Rector de esa institución. En dicha oportunidad, la Corte no tuteló los derechos invocados debido a que el paso del tiempo había desvirtuado la inminencia del perjuicio y la urgencia de las medidas transitorias a adoptar. 18 Sentencia T-210 de 2011. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE: PRIMERO.- REVOCAR el fallo de tutela de primera instancia proferido por la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, mediante el cual se DENEGÓ el amparo propuesto por el señor Laurentino Ruano Guamen; para en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE su demanda constitucional, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Por Secretaría Judicial, NOTIFÍQUESE esta decisión conforme a lo dispuesto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Surtido lo anterior, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
