CSDJ - F11001010200020140299900ADJUNTA20141215083135-2014

CONFLICTO NEGATIVO / JURISDICCIÓN LABORAL Y LA JURISDICCIÓN

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA/SERVIDORES PÚBLICOS – EMPLEADOS PÙBLICOS Bajo el anterior marco jurisprudencial, en los casos de establecimientos públicos es la misma normatividad la encargada de determinar quiénes son empleados públicos o trabajadores oficiales; ello a su vez adquiere especial connotación cuando el servidor público pertenece a entidades territoriales (Departamentos y Municipios), dada la similar función -de carácter públicoque presta tanto éstos como aquéllos; de allí que, se insiste, sea la naturaleza jurídica del cargo prevista en la ley, la llamada a determinar la jurisdicción que deba conocer su reclamación.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., once (11) de diciembre de dos mil catorce (2014) Magistrada Ponente: Dra. JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Radicado: 110010102000201402999 00 (10154 – 22) Aprobado según Acta de Sala No. 101 ASUNTO Corresponde a la Sala resolver el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo del Tolima y el Tribunal Superior de Ibagué – Sala de Decisión Laboral, por el conocimiento de la demanda laboral del señor NARCISO HERNÁNDEZ (q.e.p.d.) contra el municipio de Ambalema – Tolima.

ANTECEDENTES Y ACTUACIÓN PROCESAL

1. El señor NARCISO HERNÁNDEZ (q.e.p.d.), a través de apoderado judicial, el 16 de agosto de 2006, interpuso demanda laboral contra el municipio de Ambalema – Tolima, a fin que se le reconociera la pensión de vejez y/o pensión sanción, por parte del municipio de Ambalema – Tolima, ente territorial para el cual laboró en el cargo de Celador en la Escuela “Nicanor Velásquez Ortiz de Ambalema” (Sic), desde el 14 de agosto de 1972 al 5 de octubre de 1992.

En procura de obtener el reconocimiento de la pensión de vejez o la correspondiente pensión sanción, pretendió se declarara la existencia de una relación laboral por más de 20 años, con la demandada, la cual terminó por despido sin justa causa. (fls. 1 a 12 c.o.). 2.- Radicada la demanda laboral, la misma fue asignada al Juzgado Civil del Circuito de Lérida, Despacho que en desarrollo de la Audiencia de Conciliación o Primera de Trámite, realizada el 29 de noviembre de 2006, ordenó el envío de la actuación a la jurisdicción contencioso administrativa, a la cual consideró le corresponde conocer de la misma, por competencia. Reseñó el Operador Judicial, que “si bien la justicia laboral ordinaria es competente para conocer del régimen de seguridad social sin importar la condición del empleado, en el sentido de que sea empleado público o de cualquier otra naturaleza, según la reforma dispuesta al procedimiento laboral por la ley 712 de 2001, también lo es que las controversias suscitas con anterioridad a la entrada en

vigencia a la referida ley, continúan sujetas a la competencia de lo Contencioso Administrativo, por tanto no es del caso decretar la nulidad, sino, en aplicación del art. 33 del Código Contencioso Administrativo, con el fin de que avoque el conocimiento y continúe con el proceso…” (Sic) (fls. 130 a 133 c.o.). 3.- Allegada la actuación al Tribunal Administrativo del Tolima, el Despacho del Magistrado CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ, en auto del 21 de marzo de 2007, dispuso el envío del proceso a la Oficina de Reparto de la Dirección de Administración Judicial, a efectos de asignarse el asunto a los Juzgados Administrativos de Ibagué, por razón de la cuantía de las pretensiones de la parte demandante (fl. 160 c.o.). 4.- Asignadas las diligencias al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Ibagué, ese Estrado Judicial, en sentencia proferida el 27 de mayo de 2010, resolvió declarar de oficio la excepción “inepta demanda” (Sic), y en consecuencia, inhibirse de fallar de fondo el asunto sometido a controversia (fls. 216 a 238). 5.- Al desatarse el recurso de apelación incoado por la parte actora (ver folios 258 a 265 c.o.) contra la anterior decisión, el Tribunal Administrativo del Tolima, en decisión del 6 de mayo de 2011, revocó la sentencia proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Ibagué, y declaró de oficio la nulidad de la actuación por falta de jurisdicción, por lo cual, ordenó la

remisión del expediente a los Juzgados Laborales del Circuito de la ciudad de Ibagué, para su conocimiento. El Tribunal, argumentó su decisión señalando que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, en los conflictos donde de manera directa o indirecta se originen en un contrato de trabajo, como ocurría en este caso, pues en el libelo demandatorio, se indicó que el señor NARCISO HERNÁNDEZ (q.e.p.d.), estuvo vinculado por contrato individual de trabajo con el municipio de Ambalema – Tolima, se ventilan ante la Jurisdicción Ordinaria (fls. 283 a 293 c.o.). 6.- Arribada la actuación al Juzgado Civil del Circuito de Lérida – Tolima, el Despacho, en sentencia del 9 de julio de 2014, resolvió negar las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la señora MAGDALENA BRAVO GARCÍA VIUDA DE HERNÁNDEZ, cónyuge supérstite del señor NARCISO HERNÁNDEZ (fls. 514 a 523 c.o.). 7.- El Tribunal Superior de Ibagué – Sala de Decisión Laboral, en audiencia de juzgamiento llevada a cabo el 24 de octubre de 2014, al desatar el recurso de apelación incoado contra la sentencia proferida por el Juzgado Civil del Circuito de Lérida, declaró la nulidad de la actuación surtida en sede de primera instancia, al considerar que la competencia para conocer del litigio laboral de autos, correspondía a la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Lo anterior, al considerar que el señor NARCISO HERNÁNDEZ (q.e.p.d.),

ostentó la calidad de empleado público y no de trabajador oficial, presentándose por ende un conflicto jurídico propio de relación legal y reglamentaria, de la que es competente para conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Al punto, explicó que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 292 del Decreto Ley 1333 de 1986, las personas que prestan sus servicios a la administración municipal son empleados públicos si la actividad distinta de la construcción y sostenimiento de las obras públicas. En este orden ideas, ordenó el envío del expediente a esta Colegiatura en aras de definirse el Operador Judicial competente para conocer de la demanda laboral en referencia (fls. 6 a 19 c.o.).

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1.- Competencia. De conformidad con las atribuciones consagradas en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, en armonía con el numeral 2 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 3º del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Entendida la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia, y la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto. Así tenemos por regla general, el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos

funcionarios estiman es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar no corresponderle, será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario se presenten los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite.

Por otra parte, y previo a analizar el asunto objeto de estudio, es necesario precisar que en los pronunciamientos de esta Colegiatura, han de desarrollarse los principios rectores los cuales enmarcan una adecuada administración de justicia, en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la función judicial, pues estos pueden generar variaciones en el trámite de los conflictos de jurisdicción y competencia puestos a conocimiento de esta Colegiatura, en aras de prever actualmente un trámite expedito y ágil en orden a lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial tal como lo contempló el principio constitucional consignado en el artículo 2° Superior, veamos: “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás

derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” En ese orden de ideas y en procura de materializar tal principio, se ceñirá la Sala a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración en el entendido de que lo pretendido es definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, esto es, el verdadero acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta Colegiatura es el órgano constitucional encargado para dirimir este tipo de conflictos, y en aras de garantizar el principio de economía procesal, dada la trascendencia social del litigio traído en autos, por consiguiente, se procederá a analizar el sub lite y tomar una decisión de fondo en la cual se esclarezcan los hechos objeto de la controversia, y así garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política cuyo texto legal es del siguiente tenor: “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. (…)” 2.- Del objeto del presente conflicto. El objeto del presente conflicto se encamina a establecer si en atención a la demanda laboral que instauró en vida el señor NARCISO HERNÁNDEZ contra el municipio de Ambalema – Tolima, la competencia debe ser atribuida a los Jueces Administrativos o por el contrario, a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral. 2.1.- Caso Concreto.

Previo a entrar al estudio del asunto que nos convoca, la Sala debe anotar que la referida demanda laboral se interpuso el 16 de agosto de 2006, es decir, en vigencia del Decreto 01 de 1984, en consecuencia, en razón a lo dispuesto en el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), el asunto se resolverá atendiendo lo dispuesto en esta última preceptiva: “Artículo 308 Régimen de transición y vigencia: El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. (Subrayado fuera del texto) Ahora bien, corresponde a la Sala, acorde al presupuesto consignado en precedencia entrar a establecer si las labores desempeñadas por el demandante, señor NARCISO HERNÁNDEZ (q.e.p.d.), como Celador en la Escuela Nicanor Velásquez Ortiz de Ambalema, las cuales constituyen el núcleo central objeto de las pretensiones expuestos en el escrito de la demanda, encajan como sostenimiento de obra pública derivando con ello en la excepción a la regla general según la cual los servidores públicos municipales son trabajadores oficiales; o si por el contrario el demandante dadas sus pretensiones pudo fungir como trabajador oficial. Pues bien, el artículo 5º del Decreto Ley 3135 de 1968 consagra: “Empleados públicos y trabajadores oficiales. Las personas que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos,

superintendencias y establecimientos públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales”. En ese orden el artículo 292 del Decreto 1333 de 1986, determinó: “Los servidores municipales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales”1 Bajo ese marco normativo, se ha considerado que mientras los empleados públicos están vinculados a la administración mediante una relación legal o reglamentaria, los trabajadores oficiales lo están a través de contrato de trabajo; esa diferenciación de vínculo aparece definida de vieja data en el artículo 4º del Decreto 2127 de 1945, cuyo tenor determinó: “Trabajadores oficiales. No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, las relaciones entre los empleados públicos y la administración nacional, departamental o municipal no constituyen contratos de trabajo, y se rigen por leyes especiales, a menos que se trate de la construcción o sostenimiento de las obras públicas, o de empresas industriales, comerciales, agrícolas o ganaderas que se exploten con fines de lucro". 1Énfasis fuera de texto. Cabe recordar que el artículo 293 del citado Decreto 1333 de 1986, sobre la distinción de vínculo en el caso de los trabajadores del orden municipal, determinó: “Los empleados públicos se rigen por las normas de ley y las demás disposiciones que, en desarrollo de ésta, dicten las autoridades municipales competentes. Los trabajadores oficiales, por la ley, las

cláusulas del respectivo contrato y la convención colectiva de trabajo, si la hubiere”. De esta manera, vale destacar que la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia en fallo de 7 de abril de 1981, ya señalaba: “Desde la vigencia de la reforma administrativa de 1968, los servicios a la administración pública se catalogaron legalmente en dos clases. Los empleados públicos, que se entienden ligados por una relación de servicio público o de derecho público, y los trabajadores oficiales, cuyo vínculo se ficciona como contrato de trabajo. “En forma general, se consideran empleados públicos las personas que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos, y en todas sus dependencias, con excepción: a) De las personas vinculadas a la construcción y sostenimiento de obras públicas, las cuales se califican como trabajadores oficiales…” “A su vez, por regla general, se consideran trabajadores oficiales que se entienden ligados por contrato ficcionado de trabajo, los trabajadores que prestan sus servicios en empresas industriales y comerciales del Estado, a menos que por disposición especial de los respectivos estatutos hayan sido calificados como “empleados públicos” por desempeñar dentro de tales empresas actividades de dirección o confianza”. “Tiene aceptado la jurisprudencia de la Corte que esta clasificación se aplica tanto a los servidores nacionales como a los servidores de departamentos, intendencias, comisarías y municipios, por cuanto ella define la naturaleza jurídica de la vinculación de los servidores oficiales…” Frente a este tópico la Corte Constitucional, a su vez determinó: “Al respecto, cabe señalar que la distinción entre empleados públicos y

trabajadores del Estado la hizo el propio constituyente; por lo tanto, debe presumirse que la hizo con algún propósito que no puede ser otro que el de posibilitar un régimen jurídico diverso, fundado en una diversa situación jurídica. Esta interpretación se corrobora por el hecho de que, para cuando el constituyente introdujo la referida distinción, existía en nuestro medio una amplísima tradición jurídica y jurisprudencial y una doctrina elaborada, que reconocían claramente varios criterios de distinción entre uno y otro grupo de servidores estatales, que consagraban y encontraban legítimo el diferente estatuto jurídico para cada uno de ellos, con fundamento en la distinta categorización jurídica. Esta tradición obviamente no era desconocida por el constituyente, y comprendía la distinta vinculación laboral mediante contrato de trabajo para los trabajadores oficiales, y mediante situación legal y reglamentaria, para los empleados públicos, así como el diferente régimen salarial, prestacional, disciplinario, etc., que se daba en uno y otro caso (…)"2. 2Corte Constitucional. SentenciaC-003 de 1998 M.P. VALDIMIRO NARANIO MESA Bajo el anterior marco jurisprudencial, en los casos de establecimientos públicos es la misma normatividad la encargada de determinar quiénes son empleados públicos o trabajadores oficiales; ello a su vez adquiere especial connotación cuando el servidor público pertenece a entidades territoriales (Departamentos y Municipios), dada la similar función -de carácter públicoque prestan tanto éstos como aquéllos; de allí que, se insiste, sea la naturaleza jurídica del cargo prevista en la ley, la llamada a determinar la

jurisdicción que deba conocer su reclamación. La Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia al respecto, precisó: “(…) no son las convenciones colectivas de trabajo, sino el Congreso o el gobierno cuando estuviese debidamente autorizado para ello, quien define la naturaleza jurídica del vínculo de los servidores públicos de todos los diversos niveles de la administración. Por tanto, no puede quedar a voluntad de los contratantes laborales determinar un aspecto de orden público absoluto, deferido constitucionalmente a tales autoridades públicas”3. En el caso particular, observa la Sala, de acuerdo con las pruebas allegadas al infolio, que el señor NARCISO HERNÁNDEZ (q.e.p.d.), prestó sus servicios al municipio de Ambalema – Tolima, entre el año 1979 al 1988, como “OBRERO MUNICIPAL DE AMBALEMA” (Sic) (ver folios 71 y 72 c.o.), y como “CELADOR, nivel Adeministrativo, Grado XI, al servicio del municipio” desde julio de 1990, nombrado mediante Decreto No. 098 de julio de 1990, al 3Sala de Casación Laboral. Corte Suprema de Justicia. Sentencia de 6 de octubre de 1999. Radicado 12.398, Acta 39, M.P. Dr. JOSÉ ROBERTO HERRERA VERGARA 2 de octubre de 1992, declarado insubsistente a través del Decreto No. 119 de 1992 (ver folio 189 c.o.). Así pues, como se indicó líneas atrás, el señor NARCISO HERNÁNDEZ (q.e.p.d.), fue vinculado al municipio de Ambalema – Tolima, mediante una

relación legal y reglamentaria, a través del Decreto No. 098 de julio de 1990, para fungir como CELADOR, y previamente como “PARQUERO” y “OBRERO” (ver folio 94 c.o.). Conforme viene de examinarse la labor efectuada por el señor NARCISO HERNÁNDEZ (q.e.p.d.), y la forma de su vinculación, se erigen dentro de las condiciones propias de un empleado público, de acuerdo con lo previsto en el citado artículo 292 del Decreto 1332 de 1986; de allí que sea la Jurisdicción Contencioso Administrativa la que deba asumir el conocimiento de la demanda instaurada por el obitado NARCISO HERNÁNDEZ, hoy en cabeza de la MAGDALENA BRAVO GARCÍA VIUDA DE HERNÁNDEZ, su sucesora procesal. En consecuencia, esta Colegiatura asignará la competencia para conocer de la demanda propuesta por el señor NARCISO HERNÁNDEZ (q.e.p.d.) contra el municipio de Ambalema – Tolima, a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, representada en esta oportunidad por el Tribunal Administrativo del Tolima. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus facultades constitucionales y legales. RESUELVE PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo del Tolima y el Tribunal Superior de Ibagué – Sala de Decisión Laboral, en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, representada por el

primero de los Tribunales mencionados.

SEGUNDO: REMITIR el presente asunto al conocimiento del Tribunal Administrativo del Tolima y copia de la presente decisión al Tribunal Superior de Ibagué – Sala de Decisión Laboral, para su información correspondiente.

COMUNÍQUESE y CÚMPLASE

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidenta Vicepresidente

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrado Magistrada

ANGELINO LIZCANO RIVERA NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO

Magistrado Magistrado

WILSON RUIZ OREJUELA

Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial