CSDJ - F11001010200020140300900ADJUNTA20150409161236-2015

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., Ocho (08 ) de Abril de dos mil quince (2015) Magistrado Ponente: Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Radicación No. 11001 01 02 000 2014 03009 00 Discutido y aprobado en Acta No. 26 de la misma fecha.

REF.: CONFLICTO ENTRE LAS JURISDICCIONES

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA Y ORDINARIA LABORAL.

ASUNTO Avoca esta instancia Superior el estudio del presente proceso para dirimir el conflicto negativo de competencias suscitado entre las jurisdicciones Ordinaria, representada por el Juzgado 3° Laboral del Circuito de Ibagué (Tolima), y la Contencioso Administrativa, personificada por el Juzgado 1° Administrativo Oral de Descongestión del Circuito de la misma ciudad, con ocasión del conocimiento del Proceso Ejecutivo, incoado a través de apoderado por el señor EVERGISTO BALLESTEROS LOZANO y otros contra el Departamento del Tolima – Secretaría de Educación del Departamento del Tolima. SÍNTESIS FÁCTICA 1.- A través de apoderado, el 23 de enero de 20141 el señor EVERGISTO BALLESTEROS LOZANO y otros, presentaron ante el Juez Laboral del 1 Folio 274 c,o. Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001 01 02 000 2014 03009 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Circuito de Ibagué (reparto), demanda Ejecutiva Laboral en contra del Departamento del Tolima – Secretaría de Educación del Departamento del Tolima a efectos de lograr el cumplimiento de la obligación contenida en el Acto Administrativo No. 2013EE21748 de 4 de diciembre de 20132, a través del cual se dio cumplimiento al fallo de tutela radicado bajo el radicado No. 2011-00336 00 del 31 de agosto de 2011, emitido por el Juzgado 8° Administrativo del Circuito de Ibagué, mediante el cual hizo entrega formal del listado de beneficiarios de la bonificación del 15% por laborar en zonas de difícil acceso con su respectiva liquidación durante los años 2004, 2005, 2006 y 2008. Indicó, que a pesar de los varios requerimientos las sumas de dinero adeudadas no le han sido canceladas a sus poderdantes, en una cuantía estimada en seis mil millones de pesos ($6.000.000.00). 2.- Arribado el plenario al Juzgado 3° Laboral del Circuito de Ibagué Tolima, por auto de fecha 1° de abril de 20143, se pronunció señalando que en el caso de autos, el apoderado de los ejecutantes solicitó que se libre mandamiento de pago por la bonificación el 15% consagrada en el inciso 6° del artículo 24 de la Ley 715 de 2001 reglamentado posteriormente por el Decreto No. 1171 del 19 el abril de 2004, bonificación que se reconoce a los docentes y directivos estatales que laboren en áreas rurales de difícil acceso. Refirió, que el artículo 104 es claro en indicar que la Jurisdicción de lo

Contencioso Administrativo, conocerá de las controversias y litigios originados en actos en los que estén involucradas las entidades públicas, así mismo en su numeral 4°, expresamente contempló que también conocerá de 2 Folios 67 a 104 c,o. 3 Folios 276 a 285 c,o. Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001 01 02 000 2014 03009 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO los procesos afines con la relación legal y reglamentaria entre servidores públicos y el Estado, como en el presente caso, los ejecutantes son docentes de establecimientos educativos estatales, los cuales ostentan la calidad de servidores públicos, y en cuanto al ejecutado se refiere al Departamento del Tolima Secretaría de Educación, y en ese orden de ideas, se dan los presupuestos para determinar que la Jurisdicción que conoce de esa clase de asuntos es el Contencioso Administrativo.

Resolvió entonces, remitir por competencia el presente proceso a la oficina judicial de reparto, con el objeto de que sea repartido en los Juzgados Administrativos de esa ciudad, añadió de que en caso de que el Juez Administrativo correspondiente se declare incompetente, proponía el conflicto negativo de competencias. 3.- Correspondió el asunto por reparto al Juzgado 1° Administrativo Oral de Descongestión del Circuito de Ibagué, el cual en auto del 12 de noviembre de 20144 indicó que dicha jurisdicción especializada no es la competente para conocer el asunto en razón a la naturaleza del hecho reclamado "la acreencia laboral cuyo pago reclaman los demandantes fue

reconocida por la Secretaría de Educación Departamental de Boyacá, y no se discute la legalidad de ese acto administrativo sino el cumplimiento del mismo, siendo indudable que la competencia para conocer el asunto recae en la jurisdicción ordinaria”. En virtud de lo anterior, declaró su falta de jurisdicción y procedió a remitir el asunto a esta Superioridad, a fin de resolver la colisión negativa de competencias planteada. 4 Visible a folio 308 a 309 c,o. Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001 01 02 000 2014 03009 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia. Al tenor de lo preceptuado en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura es competente para dirimir el conflicto de competencia surgido entre diferentes jurisdicciones.

Precisa la norma superior: “Corresponde al Consejo Superior de la Judicatura (…) las siguientes atribuciones: (…)

6. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (…)” Esta atribución constitucional es desarrollada por el numeral 2° artículo 112 de la Ley 270 de 1996, -Estatutaria de Administración de Justicia-, al indicar que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura tiene facultad para dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales. Literalmente

enseña la norma: Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001 01 02 000 2014 03009 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO “Art. 112. Corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura (…)

2. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran ente las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta ley y entre los consejos seccionales o entre dos salas de un mismo consejo seccional.” Esta tarea de distribución de competencia entre las diferentes jurisdicciones, obedece o tiene como finalidad la de asegurar una adecuada y eficiente atención de las diferentes clases de controversias, acorde a las reglas generales basadas en factores como el objetivo, delimitado por la naturaleza del asunto y la cuantía; el subjetivo, referido a la calidad de las partes que intervienen en el litigio; el funcional, relativo a la instancia; el territorial, respecto al domicilio de las partes, y al de conexión o fuero de atracción, en virtud del cual un solo juez puede decidir distintas pretensiones acumuladas que por su naturaleza u otros factores le correspondería conocer a jueces distintos.

Ahora, si bien el artículo 116 de nuestra Constitución Política5, establece taxativamente quienes ejercen funciones jurisdiccionales dentro del ordenamiento colombiano, empero, se tiene que dada la diversidad de los sistemas jurisdiccionales y de las mismas competencias que nos rigen, en

ocasiones pueden presentarse, con razonable fundamento, dudas en relación con la naturaleza jurídica de las pretensiones que se debaten y las 5 “ARTICULO 116º—Modificado. A.L. 3/2002, Art. 1º. La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los tribunales y los jueces, administran justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001 01 02 000 2014 03009 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO acciones judiciales incoadas, por lo que el mismo ordenamiento normativo ha previsto la solución oportuna a cualquier conflicto (de jurisdicciones o de competencias), para evitar así la inseguridad jurídica y las consecuencias que pueden acarrear no sólo a los particulares, sino también a la administración de justicia.

Es así entonces, que es a esta Corporación, a la que le compete dar solución a los conflictos suscitados entre las distintas jurisdicciones teniéndose que los mismos se presentan cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos estiman que es de su conocimiento, caso en el cual será positivo, o por considerar que no les corresponde, evento en el cual será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: a. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso. b. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u

otros acerca de quién debe conocerlo. c. Que los funcionarios entre quienes se disputen formen parte de distinta jurisdicción. Verificado que efectivamente en el presente evento se satisfacen los tres requisitos anteriores, y por ende nos hallamos ante un conflicto negativo de competencia por Jurisdicción, se reviste de facultades esta Sala para resolverlo, y a ello se procede. Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001 01 02 000 2014 03009 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Caso concreto.

Deducidas y sintetizadas las aspiraciones de la demanda, finalmente la reclamación de los demandantes EVERGISTO BALLESTEROS LOZANO y otros, está dirigida a lograr que por la autoridad judicial se libre mandamiento de pago contra la entidad demandada Departamento de Tolima - Secretaría de Educación, a favor de cada uno de los demandantes por concepto de las sumas de dinero correspondientes a la bonificación del 15% sobre la asignación básica mensual de los docentes que laboran en zonas de difícil acceso, junto con los intereses moratorios. Con el escrito de demanda, fue allegado el Acto Administrativo No. 2013EE21748 de 4 de diciembre de 2013, junto con la liquidación respectiva de los años 2004, 2005, 2006, y 2008. Por tanto, no existe disquisición alguna en que de acuerdo con lo anterior, la demanda incoada está dirigida a lograr que se ordene el pago de sumas de dinero originadas en la tardanza de la materialización de un acto administrativo, situación que está explícita. Y como quiera que está dilucidado que la demanda incoada está dirigida a

que se ordene el pago de sumas de dinero originadas en un acto administrativo, por el cual se reconocieron unos estipendios y no se ha satisfecho cabal y completamente su pago, claro es también que sobre lo que versa la pretensión aducida en el proceso, se trata de un proceso ejecutivo. Lo antedicho permite ahora avanzar sobre el otro aspecto que se requiere determinar, y es qué jurisdicción ha de conocer del proceso ejecutivo. Al respecto, se iniciará por la competencia de la Contencioso Administrativa, Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001 01 02 000 2014 03009 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO conforme el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011)6, -al cual nos remitimos por cuanto la demanda fue presentada después de haber empezado a regir éste-. Se tiene que sólo conoce de cuatro tipos de ejecuciones (Art. 104.6 ibídem), a saber: 1) De lo originados en condenas impuestas por la Jurisdicción Contencioso Administrativa. 2) De las conciliaciones aprobadas por la Jurisdicción Contencioso Administrativa. 3) De los laudos arbitrales, en que hubiere sido parte una entidad pública. 4) De los originados en los contratos celebrados por entidades públicas.” Para efectos de alcanzar la solución al problema jurídico planteado en el presente conflicto, resulta de vital importancia establecer la fuente de la obligación que se pretende recaudar, ya que si se determina que se trata de

una carga crediticia proveniente de alguno de los cuatro casos citados ut supra, la competente para conocer de la misma sería indefectiblemente la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Pero de igual forma, deber advertirse que no es posible soslayar que esta preceptiva debe ser articulada con lo estatuido por el canon 297 ibídem, que 6 Vigente a partir del 2 de julio de 2012. Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001 01 02 000 2014 03009 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO describe qué constituye título ejecutivo para efectos de dicha codificación.

Esto es, en otras palabras, se requiere que además de ubicarse el conflicto ejecutivo dentro de una cualquiera de las cuatro posibilidades arriba trascritas (104.6), para que un título ejecutivo pueda ser conocido por la Justicia Administrativa debe igualmente situarse en alguno de los supuestos consagrados en la citada norma sustantiva 297, específicamente, y para el asunto de trato, en su numeral 3°. Veamos entonces la literalidad de la normativa: ARTÍCULO 297. TÍTULO EJECUTIVO. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: (…) “3. … prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.”!

Así, entonces, reexaminado el libelo demandatorio y sus anexos, obrante todo ello a folios 1 a 273 del cuaderno principal, se obtiene certeza, trasluciente, que la base del recaudo ejecutivo no es un contrato celebrado por una entidad estatal, ni un laudo arbitral en el que una de las partes sea una de aquellas entidades, ni se trata de una conciliación aprobada por la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ni de una condena impuesta por ésta. De lo que se trata, es de un acto administrativo a través del cual el Estado reconoció una determinada suma de dinero a favor de los demandantes. Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001 01 02 000 2014 03009 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Y de otra parte, igualmente se determina que no se está frente a un contrato ni los documentos en que consten sus garantías -que han de aducirse junto con el respectivo acto administrativo que declare el incumplimiento-; ni del acta de liquidación de un contrato; ni de algún otro acto administrativo proferido con ocasión de la relación contractual, conforme a las hipótesis de las normas invocadas.

Resulta necesario puntualizar, que la pretensión de la demanda no es otra que el pago de una bonificación reconocida en un acto administrativo junto con los intereses moratorios, la cual fue prevista y reglada en su cuantía, por la entidad demandada, luego en concordancia con el artículo 488 del CPC, pueda considerarse como un título ejecutivo, viable en su ejecución a través de la acción ejecutiva. Nótese que sería otra la situación, si se estuviera

discutiendo el reconocimiento de la bonificación correspondiente al 15%, como litigio a resolver por algunas de las jurisdicciones colisionadas, no obstante como el asunto versa frente al pago de una obligación expresamente determinada en un acto administrativo, ello permite colegir que es la justicia ordinaria quien debe resolver la litis, conforme lo indica el artículo 12° del Código de Procedimiento Civil el que indica que debe conocer la Justicia Ordinaria de todo aquello que no esté atribuido por la ley a otra jurisdicción como sucede en autos. Por lo anterior, habrá de adscribirse la competencia del caso de autos a la justicia ordinaria en cabeza del Juzgado 3° Laboral del Circuito de Ibagué (Tolima). En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones legales y constitucionales, Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001 01 02 000 2014 03009 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO RESUELVE PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la Jurisdicción Ordinaria representada por el Juzgado 3° Laboral del Circuito de Ibagué (Tolima), y la Contencioso Administrativa, personificada por el Juzgado 1° Administrativo Oral de Descongestión del Circuito de la misma ciudad, asignando la competencia para el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Ordinaria.

SEGUNDO.- REMITIR el presente proceso a conocimiento del mencionado Juzgado 3° Laboral del Circuito de Ibagué (Tolima), y copia de la presente

providencia al referido Despacho de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente Vicepresidente JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Magistrado Magistrada Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001 01 02 000 2014 03009 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

ANGELINO LIZCANO RIVERA MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA

Magistrado Magistrada

WILSON RUIZ OREJUELA

Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial SALVAMENTO DE VOTO Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001 01 02 000 2014 03009 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrado Ponente Doctor: PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Radicación No. 110010102000 2014 03009 00

Referencia: CONFLICTO NEGATIVO JURISDICCIÓN ORDINARIA Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA Aprobado Según Acta No. 026 del 8 de abril de 2015

Con el debido respeto, expreso los motivos por los cuales suscribí el proveído adoptado por la Sala mayoritaria con Salvamento de Voto, en el asunto de la referencia. El suscrito Magistrado no comparte la decisión de asignar la competencia a

la Justicia Ordinaria Laboral, sustentada en que la base del recaudo ejecutivo no proviene de ninguno de los eventos establecidos en el numeral 6 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, ni tampoco está en la preceptiva del artículo 297 numeral 3 ibídem, pues no emana de un contrato estatal, una condena impuesta por la jurisdicción contencioso administrativa ni conciliación aprobada por la misma. Para la Sala mayoritaria, se trata de una demanda cuya pretensión no es otra que el pago de una bonificación reconocida en un acto administrativo junto con los intereses moratorios, la cual fue prevista y reglada en su cuantía, por la entidad demandada, luego en concordancia con el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, pueda considerarse como un título ejecutivo, viable en su ejecución a través de la acción ejecutiva. Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001 01 02 000 2014 03009 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO De conformidad con el artículo 104 de la ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, aplicable para el momento de presentación de la demanda esa jurisdicción conoce de los siguientes procesos ejecutivos: “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al

derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos:

6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”.

A su turno, el artículo 297 de la misma ley, establece los documentos que constituyen titulo ejecutivo para efectos de dicho código: “Artículo 297. Título Ejecutivo. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001 01 02 000 2014 03009 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

4. Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar”.

(Negrillas fuera de texto). Así las cosas, son títulos ejecutables ante la jurisdicción contencioso administrativa de conformidad con las normas arriba citadas: (i) el contrato estatal mismo; (ii) las actas adicionales que modifican el contrato; (iii) las actas de liquidación del contrato; (iv) las actas de pago; (v) el convenio de

transacción; (vi) las facturas de los bienes recibidos y las facturas cambiarias; (vii) los actos administrativos unilaterales, debidamente ejecutoriados y derivados de los contratos, que contengan una obligación de pagar una suma líquida de dinero a favor de la Administración (liquidación unilateral del contrato, por ejemplo); (viii) las sentencias proferidas en los procesos contractuales; (ix) los autos interlocutorios, ejecutoriados y proferidos en los procesos contractuales (verbigracia, los que aprueban las conciliaciones prejudiciales); (x) los laudos arbítrales; (xi) las pólizas de seguros; además, (xii) las ejecuciones derivadas de condenas proferidas por la misma Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en los procesos de carácter contractual. Así mismo, son base de recaudo ante esa jurisdicción los actos administrativos que reconozcan una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva entidad pública, conforme al artículo 297 numeral 4 de la Ley 1437 de 2011 arriba citado, como precisamente ocurre en este caso, Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001 01 02 000 2014 03009 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO donde se pretende el cobro de unas sumas de dinero reconocidas en el acto administrativo No. 2013EE21748 del 4 de diciembre de 2013, expedida por la Secretaría de Educación del Departamento del Tolima, a través del cual se dio cumplimiento al fallo de tutela radicado bajo el número 2011-00336,

emitido por el Juzgado 8 Administrativo del Circuito de Ibagué, en el que hizo entrega formal del listado de docentes beneficiarios de la bonificación del 15% por laborar en zonas de difícil acceso, durante los años 2004, 2005, 2006 y 2008. De acuerdo con todo lo anterior, queda claro que la competencia para conocer de la acción ejecutiva cuya base son unos actos administrativos, deberá asignarse a la Jurisdicción Contencioso Administrativa. En estos términos, dejo suscrito salvamento de voto a la providencia adoptada en acta de la referencia. Atentamente,

WILSON RUIZ OREJUELA

Magistrado KAHCH AMC