CSDJ - F11001010200020150050400ADJUNTA20150520115236-2015

República de Colombia Rama Judicial

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

M.P. RAFAEL ALBERTO GARCÍA ADARVE (E) Radicado No. 110010102000201500504 00

Referencia: CONFLICTO JURISDICCIONES ADMINISTRATIVA Y ORDINARIA

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

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Bogotá D.C, seis (6) mayo de dos mil quince (2015)

Magistrado Ponente: RAFAEL ALBERTO GARCÍA ADARVE (E)1

Radicación No. 110010102000201500504 00 Aprobado según Acta No. 36 de la misma fecha. ASUNTO A TRATAR Se pronuncia la Sala en relación con el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Promiscuo del Circuito de Guaduas, Cundinamarca y el Juzgado Administrativo de Descongestión Circuito de Zipaquirá, con ocasión del conocimiento de la demanda ejecutiva instaurada por la Empresa Social del Estado "Hospital San José de Guaduas" contra el municipio de Caparrapí, Cundinamarca, para que se libre mandamiento para el pago por las sumas referidas en unas facturas.

ANTECEDENTES PROCESALES

1. Situación Fáctica: En escrito presentado el día 29 de febrero de 2012, el apoderado de la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO "HOSPITAL 'SAN JOSÉ DE GUADUAS" formuló demanda ejecutiva singular contra el municipio de Caparrapí, Cundinamarca, en donde solicita se libre orden de pago

1 En Sala 27 del 14 de abril de2014 República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: CONFLICTO JURISDICCIONES ADMINISTRATIVA Y ORDINARIA por las siguientes sumas de dinero contenidas en las facturas 1FB 952 de fecha 23/08/07 por valor de $ 7.166.451., 1 FB 953 de fecha 23/08/07 por valor de $ 7.163.167, 1 FB 954 de fecha 23/08/07 por valor de $7.180.45 y 1 FB 952 de fecha 23/08/07 por valor de $7.172.363, facturas cuyo origen deviene del contrato No. 22 Acuerdo 229 de 2002 celebrado entre el ejecutante y ejecutado para la prestación de acciones de promoción y prevención de la población afiliada al régimen subsidiado de salud del municipio de Caparrapí, Cundinamarca, tal y como se desprende de la circular externa No. 031 del Ministerio de la Protección Social, Informes de la líder del programa del Ejecutado y facturas.

(Fls. 1 y 100 c.o.).

2. Actuación Procesal: - El asunto correspondió al Juzgado Promiscuo del Circuito de Guaduas, Cundinamarca, el cual mediante auto del 2 de marzo de 2012, declaró la falta de competencia, y ordenó remitir las diligencias al juzgado Promiscuo de La Palma, Cundinamarca, lugar donde se prestó el

servicio. (fl. 102-103 c.o.) - El Juzgado Promiscuo del Circuito de Guaduas, Cundinamarca, mediante auto del 19 de agosto de 2014, al resolver recurso de reposición contra el auto del 8 de mayo de 2012, que ordenó mandamiento de pago, declaró probada la excepción de falta de competencia y ordenó la remisión de las diligencias a los Juzgados Administrativos de Zipaquirá. Consideró el despacho que la demanda tiene origen en un contrato estatal a la Luz de la Ley 80 de 1993 y del CPACA, Ley 1437 de 2011, en su artículo 6°. (fls. 168-170 c.o.) - El Juzgado Administrativo de Descongestión Circuito de Zipaquirá, al cual le correspondió el caso por reparto, mediante auto del 28 de enero de 2015, declaró su falta de competencia y ordenó remitir las diligencias a esta Colegiatura para que definiera el conflicto suscitado, al considerar que en el presente proceso, la parte ejecutante allegó como base de ejecución unas facturas, pero nada obra sobre la relación contractual que dio origen a dicha facturación, por lo cual es dable entender que pese a que las facturas tuvieron origen en un República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: CONFLICTO JURISDICCIONES ADMINISTRATIVA Y ORDINARIA contrato, lo cual se desprende de las observaciones contenidas en ellas, efectivamente, se

está ejecutando la acción cambiaría como tal relacionada con dichos títulos valores, pues ni en la documental aportada ni decretada obra el aludido contrato, de modo que de conformidad con decisión de esta Sala dentro del radicado N° 201201633 00, del 3 de octubre de 2012, en la cual se dijo que : “no puede concluirse que las facturas de venta serían ejecutables ante el juez administrativo, pues no existe la prueba que son causa o resultado de un contrato estatal”. (fls. 177 – 182 c.o.) CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia: Compete a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conforme el numeral 2° del artículo 112 de la Ley 270 de 1996, “Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional”; en concordancia con el numeral 6° del artículo 256 de la Carta Política.

La solución al conflicto: Procede esta Corporación a dirimir el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Juzgado Promiscuo del Circuito de Guaduas, Cundinamarca y el Juzgado Administrativo de Descongestión Circuito de Zipaquirá, con ocasión del conocimiento de la demanda ejecutiva instaurada por la Empresa Social del Estado "Hospital San José de Guaduas" contra el municipio de Caparrapí, Cundinamarca,

para que se libre mandamiento para el pago por las sumas referidas en unas facturas. Para resolver, la Sala ha decantado su postura, indicando que en atención a la especialidad de cada proceso, derivada de la diferente naturaleza del derecho sustantivo involucrado, por lógicas razones de especialización, su atribución se realiza, por parte del legislador, a jurisdicciones concretas. Tal es el caso de la seguridad social integral, cuya unidad conceptual – que viene dada desde la misma Constitución y desarrollada en la Ley 100 de República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: CONFLICTO JURISDICCIONES ADMINISTRATIVA Y ORDINARIA 1993exigen la existencia de un proceso especial y de una jurisdicción también especializada en orden a dirimir las controversias que se relacionen con esta materia que no es otra que la ordinaria laboral, con las excepciones contempladas en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, referida.

Para el caso que aquí ocupa la atención de la Sala, como ya quedó establecido, se trata de un proceso para el cobro de unas facturas, pero además en los anexos de la demanda obran actas de conciliación sobre el servicio prestado y el cobro, es decir son asuntos o temas de seguridad social integral, luego por su especialidad, inequívocamente el conocimiento corresponde a la jurisdicción especializada en seguridad social, es decir la Ordinaria Laboral, atendiendo el mandato expreso de la Ley 712 de 2002, artículo 2 numerales 4 y 5, y de

conformidad con los lineamientos jurisprudenciales trazados por la Corte Constitucional, contenidos en sentencias C-111 de 2000 y C-1027 de 2002. La Ley 712 de 2001, dispone: “ARTÍCULO 2º. El artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social quedará así: "ARTICULO 2º. Competencia general. La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de:

1. Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo.

2. Las acciones sobre fuero sindical, cualquiera sea la naturaleza de la relación laboral.

3. La suspensión, disolución, liquidación de sindicatos y la cancelación del registro sindical.

4. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.

5. La ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad.

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6. Los conflictos jurídicos que se originan en el reconocimiento y pago de honorarios o remuneraciones por servicios personales de carácter privado, cualquiera que sea la relación

que los motive.

7. La ejecución de las multas impuestas a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje, por incumplimiento de las cuotas establecidas sobre el número de aprendices, dictadas conforme al numeral 13 del artículo 13 de la Ley 119 de 1994.

8. El recurso de anulación de laudos arbitrales.

9. El recurso de revisión." Más aún, el artículo 216 de la Ley 100 de 1993, previó estos casos en forma expresa que: “Cuando la contratación se haga con una entidad que no sea propiedad de los usuarios como las Empresas Solidarias de Salud, la contratación entre las direcciones seccionales o locales de salud con las Entidades Promotoras de Salud se realizará mediante concurso y se regirá por el régimen privado, pudiendo contener cláusulas exorbitantes propias del régimen de derecho público,” por ende, en primacía de la ley especial sobre la general, ninguna duda le queda a la Sala en punto de la competencia que le asiste a la jurisdicción ordinaria mientras no se materialicen las excepciones en la misma ley previstas.

De tal manera que atendiendo las normas antes citadas, en este caso objeto de estudio, se asignará la Competencia para dirimir este litigio entre la Empresa Social del Estado "Hospital San José de Guaduas" contra el municipio de Caparrapí, Cundinamarca a la Jurisdicción Ordinaria, representada por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Guaduas, Cundinamarca, ordenando enviar las diligencias a ese despacho, para que adelante el trámite respectivo. En mérito de lo expuesto, el CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales,

RESUELVE

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PRIMERO: DIRIMIR EL CONFLICTO NEGATIVO DE JURISDICCIONES SUSCITADO

ENTRE EL JUZGADO PROMISCUO DEL CIRCUITO DE GUADUAS, CUNDINAMARCA, Y

EL JUZGADO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN CIRCUITO DE ZIPAQUIRÁ, CON OCASIÓN DEL CONOCIMIENTO DE LA DEMANDA EJECUTIVA SINGULAR PRESENTADA POR LA EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO "HOSPITAL SAN JOSÉ DE GUADUAS" CONTRA EL MUNICIPIO DE CAPARRAPÍ, CUNDINAMARCA, PARA QUE SE LIBRE MANDAMIENTO PARA EL PAGO POR LAS SUMAS REFERIDAS EN UNAS FACTURAS, EN EL SENTIDO DE ASIGNAR EL CONOCIMIENTO A LA JURISDICCIÓN ORDINARIA, EN CABEZA DEL PRIMERO DE ELLOS, DE CONFORMIDAD CON LOS

RAZONAMIENTOS EXPUESTOS EN ESTE PROVEÍDO.

SEGUNDO: REMITIR EL EXPEDIENTE AL JUZGADO PROMISCUO DEL CIRCUITO DE

GUADUAS, CUNDINAMARCA, Y COPIA DE ESTA PROVIDENCIA AL JUZGADO

ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN CIRCUITO DE ZIPAQUIRÁ, PARA SU

INFORMACIÓN.

POR LA SECRETARÍA JUDICIAL SE COMUNICARÁ A LOS SUJETOS PROCESALES LO

AQUÍ DECIDIDO.

CÚMPLASE

NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO

Presidente

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO RAFAEL ALBERTO GARCÍA ADARVE

Vicepresidente Magistrado (E) República de Colombia Rama Judicial

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JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ANGELINO LIZCANO RIVERA

Magistrada Magistrado

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA WILSON RUIZ OREJUELA

Magistrada Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial SALVAMENTO DE VOTO Magistrado Ponente Doctor: RAFAEL ALBERTO ADARVE GARCÍA Radicación No. 110010102000201500504 00 República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: CONFLICTO NEGATIVO JURISDICCIÓN ORDINARIA Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA Aprobado Según Acta No. 36 del 6 de mayo de 2015

Con el debido respeto, expreso los motivos por los cuales suscribí el proveído adoptado por la Sala mayoritaria con Salvamento de Voto, en el asunto de la referencia. El suscrito Magistrado no comparte la decisión de asignar la competencia a la Justicia Ordinaria, sustentada en que se trata del cobro de unas facturas, pero además, en los anexos de la demanda obran actas de conciliación sobre el servicio prestado y el cobro, es decir, se trata de un asunto de seguridad social integral que debe ser de conocimiento de esa jurisdicción especializada. En el caso formulado, las facturas base de la ejecución lo son por concepto del contrato No. 22 de 2002 para la prestación de servicios de promoción y prevención de la población afiliada al régimen subsidiado de salud del municipio de Caparrapí (Cundinamarca). De conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 20112, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esa jurisdicción conoce de los siguientes procesos ejecutivos: 2 La demanda fue presentada el 10 de octubre de 2012 – folio 343 cuaderno anexo. Decreto 01 de 1984 vigente hasta el 1 de julio de 2012 conforme lo dispuesto en el art. 309 de la Ley 1437 de 2011. República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: CONFLICTO JURISDICCIONES ADMINISTRATIVA Y ORDINARIA “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

Igualmente conocerá de los siguientes procesos:

6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”. (Negrillas fuera de texto).

A su turno, el artículo 297 de la misma ley, establece los documentos que constituyen titulo ejecutivo para efectos de dicho código: “Artículo 297. Título Ejecutivo. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo:

3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones”. (Negrillas fuera de texto).

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Referencia: CONFLICTO JURISDICCIONES ADMINISTRATIVA Y ORDINARIA Por su parte, sobre el titulo ejecutivo contractual ha señalado el Consejo de Estado3: “(…) cuando la obligación que se cobra proviene de un contrato estatal, el título ejecutivo, por regla general, es complejo, en la medida que está conformado no sólo por el contrato en el cual consta el compromiso de pago, sino por otros documentos, normalmente provenientes de la Administración, en los cuales conste el cumplimiento de la obligación a cargo del contratista, y de las que se pueda deducir la exigibilidad de la obligación de pago para la entidad contratante” De acuerdo al acervo probatorio, se tiene que la obligación a ejecutar no corresponde a un titulo simple sino complejo, derivado de una obligación contractual, como esa misma Corporación lo ha precisado4: “(…) Cuando el título lo constituye directamente el contrato estatal se está en presencia de un título ejecutivo complejo, conformado por el contrato y por otra serie de documentos, de cuya integración se deriva una obligación clara, expresa y exigible.

La jurisprudencia de esta Sección ha señalado, en diversas ocasiones, los requisitos que debe reunir un título ejecutivo de esta naturaleza, y ha manifestado que: “Cuando se trata de la ejecución de obligaciones contractuales, el carácter expreso de un título que contenga las obligaciones debidas en dicha relación negocial, es

difícilmente depositable en un solo instrumento, pues es tal la complejidad de las 3 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, auto del 11 de noviembre de 2009, CP: Ruth Stella Correa Palacio. 4 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, auto del 30 de enero de 2008, exp. expediente 15001-23-31-000-2006-01611-01(34400), CP: Enrique Gíl Botero. República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: CONFLICTO JURISDICCIONES ADMINISTRATIVA Y ORDINARIA prestaciones debidas en esa relación, que se debe acudir a varios documentos que prueben palmaria e inequívocamente la realidad contractual”.

En este caso, el título base de la ejecución lo componen unas facturas de venta, calificadas como títulos valores de conformidad con el Código de Comercio, las cuales reúnen los requisitos y características que establece esa misma normatividad5 y, que en principio no se enmarcan dentro de los previstos como títulos ejecutables ante la jurisdicción contencioso administrativa de conformidad con las normas arriba citadas, pues se itera, sólo son: (i) el contrato estatal mismo; (ii) las actas adicionales que modifican el contrato; (iii) las actas de liquidación del contrato; (iv) las actas de pago; (v) el convenio de transacción; (vi) las facturas de los bienes recibidos y

las facturas cambiarias; (vii) los actos administrativos unilaterales, debidamente ejecutoriados y derivados de los contratos, que contengan una obligación de pagar una suma líquida de dinero a favor de la Administración (liquidación unilateral del contrato, por ejemplo); (viii) las sentencias proferidas en los procesos contractuales; (ix) los autos interlocutorios, ejecutoriados y proferidos en los procesos contractuales (verbigracia, los que aprueban las conciliaciones prejudiciales); (x) los laudos arbítrales; (xi) las pólizas de seguros; además, (xii) las ejecuciones derivadas de condenas 5 Código de Comercio: “Artículo 621: Además de lo dispuesto para cada título-valor en particular, los títulos-valores deberán llenar los requisitos siguientes: 1) La mención del derecho que en el título se incorpora, y 2) La firma de quién lo crea (..).”. “Artículo 772: Factura es un título valor que el vendedor o prestador del servicio podrá librar y entregar o remitir al comprador o beneficiario del servicio. No podrá librarse factura alguna que no corresponda a bienes entregados real y materialmente o a servicios efectivamente prestados en virtud de un contrato verbal o escrito (..)”. República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: CONFLICTO JURISDICCIONES ADMINISTRATIVA Y ORDINARIA proferidas por la misma Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en los

procesos de carácter contractual. Siendo así, queda claro que los títulos valores, son válidos para respaldar las distintas obligaciones contractuales adquiridas por la Administración o por los propios contratistas, siempre y cuando se deriven del ejercicio de la actividad contractual estatal, pues si no provienen directamente de dicho contrato, no podrán ejecutarse ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa. En caso similar esta Sala ya se había pronunciado6, en cuya ocasión señaló: “…la Sala observa que si bien el documento –factura de ventaaportado con la demanda es la base de la ejecución, lo cierto es que el ejecutante no explica el origen de la obligación ejecutada, ni menos aportó los demás documentos necesarios que deben integrar esa factura de venta, pues tratándose, como se trata, de un título valor en el que interviene un ente territorial, dicho título es de los denominados complejo, dada su naturaleza de origen y creación (..).De modo análogo, debe señalarse que si las facturas de venta, que originan el conflicto de competencias del que ahora se ocupa esta Colegiatura, se dieron por el suministro de materiales de construcción, lo cierto es que en principio no se advierte la integración de un título ejecutivo complejo de carácter contractual, pues no hay prueba del contrato estatal que soporte esa relación y tampoco del registro presupuestal que respalde las obligaciones económicas derivadas de ese acuerdo9, asunto que en todo caso, deberá ser dilucidado por el juez competente, según lo que se resuelva en la parte resolutiva de este proveído. Es por lo anterior –la falta del 6 Radicado: 11001010200020120163300, Sala 085 del 3 de octubre de 2012, MP: Henry

Villarraga Oliveros. En el mismo sentido, providencia aprobada en acta No. 36 del 14 de mayo de 2014 MP: Wilson Ruiz Orejuela. República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: CONFLICTO JURISDICCIONES ADMINISTRATIVA Y ORDINARIA contrato estatal-, también, que no puede concluirse que las facturas de venta serían ejecutables ante el juez administrativo, pues no existe la prueba que son causa o resultado de un contrato estatal”. (Negrillas de la Sala).

En dicha oportunidad, la Sala resaltó, que para salvaguardar el principio de legalidad del gasto, el registro presupuestal es requisito de ejecución del contrato estatal (inciso segundo del artículo 41 de la Ley 80 de 1993), sin el cual no es posible integrar debidamente un título ejecutivo. En consecuencia, tratándose este caso de una obligación derivada de la ejecución de un contrato estatal, cuyo titulo es complejo conformado por dicho contrato, sus actas adicionales y las facturas de venta por los servicios prestados a la entidad pública contratante, el estudio de admisibilidad de dicha demanda corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Atentamente,

WILSON RUIZ OREJUELA

MAGISTRADO

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