CSDJ - F11001010200020150067900ADJUNTA20150508123522-2015

CONFLICTO NEGATIVO / Jurisdicción Ordinaria Civil y Jurisdicción Contencioso Administrativa Conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO PRIMERO

ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE PASTO y el JUZGADO

SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ D.C., con ocasión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta a través de apoderado judicial del señor JOSÉ OCTAVIO PARDO GUITIÉRREZ contra

LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL

U.G.P.P.

Asignó el conocimiento a la Jurisdicción Ordinaria.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., seis (06) de mayo de dos mil quince (2015) Magistrada Ponente Dra. JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Radicado. No. 110010102000201500679-00 (10543-24) Aprobado según Acta de Sala No. 36 ASUNTO Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO VEINTIUNO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ y el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN DEL CIRCUITO JUDICIAL DE ESA MISMA CIUDAD, con ocasión de la demanda ordinaria laboral interpuesta a través de apoderado judicial por el señor

ROIMAN ENRIQUE TORRES FERIA contra LA CAJA NACIONAL DE

PREVISIÓN NACIONAL EN LIQUIDACIÓN y LA UNIDAD

ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL

U.G.P.P.

ANTECEDENTES RELEVANTES 1.- El presente conflicto se originó con la presentación de la demanda ordinaria laboral, presentada el 11 de octubre de 2013, por el apoderado judicial del señor ROIMAN ENRIQUE TORRES FERIA contra LA CAJA

NACIONAL DE PREVISION NACIONAL EN LIQUIDACION y LA UNIDAD

ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL U.G.P.P, solicitando se ordene: A la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL CAJANAL hoy UNIDAD DE GESTIÓN FISCAL Y PARAFISCAL UGPP reliquidar la pensión de jubilación reconocida mediante Resolución No. 39998 del 14 de agosto de 2006 en calidad de ex funcionario de la Imprenta Nacional de Colombia teniendo en cuenta el 75% del salario devengado y percibido en último año de servicios (agosto 1 de 2006 a julio 30 de 2007) Así mismo, se ordene pagar a la UNIDAD DE GESTIÓN FISCAL Y PARAFISCAL UGPP, las diferencias entre lo que se ha venido pagando por concepto de pensión de vejez y lo que se determine pagar en la sentencia que disponga la liquidación de la pensión (1 al 52 c.o) 2.- Arribada la actuación al JUZGADO VEINTIUNO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, este despacho judicial en auto del 2 diciembre de

2013, declaró su falta de competencia para conocer del asunto, señalando que el numeral 4) articulo 104 de la Ley 1437 de 2011 estableció “(…) la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen este administrado por una persona de derecho público(…)”(sic, para lo transcrito), razón por la cual indicó que la Jurisdicción de lo Contencioso Admirativa era idónea para conocer del asunto, en consecuencia, ordenó remitir las diligencias a los Juzgados Laborales del Circuito de Villavicencio para lo de su competencia (fls 54 y 55 c.o) 3.- Sometidas a reparto las diligencias, las mismas correspondieron al JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, autoridad judicial que mediante auto del 26 de enero de 2015 determinó, proponer conflicto de Jurisdicciones por cuanto indicó que el idóneo para tramitar el litigio de autos era la Jurisdicción Ordinaria, en su Especialidad laboral, por cuanto el demandante trabajó como TÉCNICO CALIFICADO O6 en la Empresa Industrial y Comercial del Estado Imprenta Nacional de Colombia, entidad transformada por la Ley 109 de 1994, en la que se estableció en el artículo 11 la calidad de los trabajadores, enunciando que “(…) las personas que trabajan al servicio de la Imprenta Nacional de Colombia tendrán el carácter de trabajadores oficiales con excepción del gerente general y los que consagran los respectivos estatutos para ser desempeñados por empleados públicos (…) ”, razón por la cual envió las

diligencias a este Cuerpo Colegiado a fin de resolver el presente conflicto (fl 64 al 68 c.o)

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De conformidad con las atribuciones consagradas en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, en armonía con el numeral 2 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 3º del artículo 114 de la Ley 270 de 1996.

Entendida la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia, y la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto. Así tenemos, por regla general, el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar no les corresponde, evento en el cual será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario se presenten los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite, esto es, que no haya sido fallado.

Por otra parte, y previo a analizar el asunto puesto en atención de la Sala, es

necesario precisar, respecto los pronunciamientos efectuados por esta Colegiatura, en los cuales han de desarrollarse los principios rectores que enmarcan una adecuada administración de justicia, en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la función judicial, generándose así variaciones en el trámite de los conflictos de jurisdicción y competencia puestos a conocimiento de esta Corporación, en aras de prever actualmente un trámite expedito y ágil en orden a lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial tal como lo contempló el principio constitucional consignado en el artículo 2° Superior que a la letra reza: “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” En ese orden de ideas y en aras de materializar tal principio, se ceñirá la Sala a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración en el entendido de que lo pretendido es definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, esto es, el verdadero acceso a la administración de justicia, por ello esta Colegiatura es

el órgano constitucional encargado para dirimir este tipo de conflictos, y en aras de garantizar el principio de economía procesal, dada la trascendencia social del litigio traído en autos, por consiguiente, se procederá a analizar el sub lite y tomar una decisión de fondo en la cual se esclarezcan los hechos objeto de la controversia, y así garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política cuyo texto legal es del siguiente tenor: “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. (…)”. 2.- Objeto del conflicto. Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO VEINTIUNO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ y el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN DEL CIRCUITO DE LA MISMA CIUDAD, en aras de establecer la jurisdicción competente para conocer la demanda laboral ordinaria, promovida por el apoderado judicial del señor ROIMAN ENRIQUE TORRES FERIA contra LA

CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIALCAJANAL en liquidación y LA

UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL U.G.P. 3.- Del caso en concreto En el sub lite, esta Corporación encuentra que la demanda va dirigida a obtener la reliquidación pensional solicitada por el señor ROIMAN ENRIQUE

TORRES FERIA la cual le fue negada por LA CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIALCAJANAL en liquidación, mediante la Resolución No. PAP 016717 del 8 de octubre 2010. Sobre el particular, aclara la Sala que no es la acción presentada por el demandante la que define la jurisdicción competente para conocer del litigio, pues ello no es indicativo de los presupuestos normativos definidos por el legislador para establecer las normas de competencia que imperan las relaciones de los empleados públicos y de los trabajadores oficiales, por lo cual se hace necesario establecer la calidad de servidor público que ostentaba el actor para resolver el asunto de autos. Revisada la demanda encuentra esta Colegiatura que a folio 19 del cuaderno original, el demandante anexó a su petitum, copia de la certificación expedida por el Coordinador Grupo Certificaciones de Talento Humano de la Imprenta Nacional de Colombia, quien certificó que el señor ROIMAN ENRIQUE TORRES FERIA laboró en el cargo de: técnico calificado del 06 del 28 julio 1980 hasta 30 julio 2007, en calidad de trabajador oficial, según lo normado en el artículo 11 de la Ley 109 de 1994, disposición que estableció: ARTICULO. 11. —Régimen de personal. Las personas que trabajan al servicio de la Imprenta Nacional de Colombia tendrán el carácter de trabajadores oficiales, con excepción del gerente general y los que consagren los respectivos estatutos para ser desempeñados por empleados públicos. De lo anterior se tiene que el actor laboró al servicio de la Imprenta Nacional de Colombia, entidad transformada en Empresa Industrial y Comercial del

Estado mediante Ley 109 de1994, adscrito a la División del Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia, mediante el Decreto 820 de 1974 y que por Decreto 2160 del 30 de diciembre de 1992, forma parte del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, se transforma en Empresa Industrial y Comercial del Estado, es decir que poseerá personería jurídica, patrimonio propio e independiente y autonomía administrativa, vinculada al Ministerio de Justicia, cuyo nombre o razón social será Imprenta Nacional de Colombia. Sobre la naturaleza jurídica de los Ministerios, se debe considerar lo normado en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, definiéndolos como organismos que hacen parte del sector central y descentralizado por servicios. Este artículo señala: “Artículo 38. Integración de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades:

1. Del Sector Central: a) La Presidencia de la República; b) La Vicepresidencia de la República; c) Los Consejos Superiores de la administración; d) Los ministerios y departamentos administrativos (…)” Se concluye entonces que la Ley 489 de 1998 define a los Ministerios como organismos pertenecientes al sector central, independiente que en su

estructura interna puedan existir fenómenos de desconcentración como la existencia de Direcciones Territoriales u oficinas de trabajo, como ocurrió en el caso de autos, como lo certificó Coordinador Grupo Certificaciones de Talento Humano, al señalar que el actor estuvo vinculado a la Imprenta Nacional de Colombia, Empresa Industrial y Comercial del Estado, adscrito al Ministerio de Justicia, transformada, desde el 11 de enero de 1994 Ahora bien, como lo pretendido por el actor se relaciona con la seguridad social entre el sector público y el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales el ejecutivo estableció en el Decreto 3135 de 1968, en su artículo 5 lo siguiente: “Artículo 5º.- Empleados Públicos y Trabajadores Oficiales. Las personas que prestan sus servicios en los Ministerios; Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.” De la anterior disposición, se observa que el actor prestó sus servicios en favor de una unidad o departamento adscrito al Ministerio, desempeñando cargos de de los cuales claramente se infiere que desarrolló actividades propias de los trabajadores oficiales al ejecutar actos de “construcción y sostenimiento de obras públicas”. Así se tiene que los servidores públicos gozan de una regulación especial de acuerdo a su forma de vinculación con el Estado, es decir, que se distingan por ser empleados públicos o de trabajadores oficiales, desarrollando actividades propias al interior de las diferentes entidades que conforman la

estructura del Estado mismo, y sobre los cuales el legislador ha otorgado lineamientos para su efectiva clasificación. Para resolver el presente asunto, acudiremos a los pronunciamientos efectuados en la jurisprudencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, en punto de establecer el surgimiento de una relación legal y reglamentaria o de un contrato de trabajo dentro de las relaciones laborales con el Estado y sus servidores públicos. Al respecto la interpretación legal de estas dos formas de empleo público, indicando por la primera de las Corporaciones en cita, en fallo del 7 de abril de 1981: “Desde la vigencia de la reforma administrativa de 1968, los servicios a la administración pública se catalogaron legalmente en dos clases. Los empleados públicos, que se entienden ligados por una relación de servicio público o de derecho público, y los trabajadores oficiales, cuyo vínculo se ficciona como contrato de trabajo. “En forma general, se consideran empleados públicos las personas que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos, y en todas sus dependencias, con excepción: a) De las personas vinculadas a la construcción y sostenimiento de obras públicas, las cuales se califican como trabajadores oficiales… “A su vez, por regla general, se consideran trabajadores oficiales que se entienden ligados por contrato ficcionado de trabajo, los trabajadores que prestan sus servicios en empresas industriales y comerciales del Estado, a menos que por disposición especial de los respectivos estatutos hayan sido calificados como “empleados públicos” por desempeñar dentro de tales empresas actividades de dirección o confianza. “Tiene aceptado la jurisprudencia de la Corte que esta clasificación se

aplica tanto a los servidores nacionales como a los servidores de departamentos, intendencias, comisarías y municipios, por cuanto ella define la naturaleza jurídica de la vinculación de los servidores oficiales, …”. A su turno, el Consejo de Estado, en su Sala de Consulta, en concepto del 2 de junio de 1995, en relación con los trabajadores del orden municipal, sostuvo: “Existen dos regímenes distintos de vinculación a la administración municipal, según expresó la Sala en el punto anterior: contrato de trabajo para los trabajadores oficiales y por vinculación legal y reglamentaria, para los empleados públicos. Si la persona vinculada lo hace por contrato, el estatuto del trabajador oficial se le aplica durante todo el tiempo que permanezca; su desvinculación se rige por la convención colectiva, si lo hubiere, y por la legislación correspondiente a la contratación oficial, contenida en la Ley 6 de 1945, y el Decreto 2127 del mismo año y el Decreto Ley 1333 de 1986,…”. La propia Corte Constitucional se pronunció en idéntico sentido: “…Al respecto, cabe señalar que la distinción entre empleados públicos y trabajadores del Estado la hizo el propio constituyente; por lo tanto, debe presumirse que la hizo con algún propósito que no puede ser otro que el de posibilitar un régimen jurídico diverso, fundado en una diversa situación jurídica. Esta interpretación se corrobora por el hecho de que, para cuando el constituyente introdujo la referida distinción, existía en nuestro medio una amplísima tradición jurídica y jurisprudencial y una doctrina elaborada, que reconocían claramente varios criterios de distinción entre

uno y otro grupo de servidores estatales, que consagraban y encontraban legítimo el diferente estatuto jurídico para cada uno de ellos, con fundamento en la distinta categorización jurídica. Esta tradición obviamente no era desconocida por el constituyente, y comprendía la distinta vinculación laboral mediante contrato de trabajo para los trabajadores oficiales, y mediante situación legal y reglamentaria, para los empleados públicos, así como el diferente régimen salarial, prestacional, disciplinario, etc., que se daba en uno y otro caso"1. Inveteradamente se ha considerado que mientras los empleados públicos están vinculados a la administración mediante una relación legal o reglamentaria, los trabajadores oficiales lo están a través de contrato de trabajo. Esa diferenciación de vínculo aparece señalada desde el artículo 4º del Decreto 2127 de 1945, que señaló: “Trabajadores oficiales. No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, las relaciones entre los empleados públicos y la administración nacional, departamental o municipal no constituyen contratos de trabajo, y se rigen por leyes especiales, a menos que se trate de la construcción o sostenimiento de las obras públicas, o de empresas industriales, comerciales, agrícolas o ganaderas que se exploten con fines de lucro". Sobre este particular, se podría pensar que la pretensión del actor se circunscribe a la órbita del Juez Ordinario, pues de conformidad con el numeral 1º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001, el legislador estableció para la Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades: laboral y de seguridad social le corresponde definir los asuntos referentes a “los conflictos jurídicos que se

originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”, situación normativa que gobierna las relaciones laborales entre los empleadores y sus trabajadores. 1 C-003 de 1998 Como se ha dicho, las relaciones con el Estado han sido definidas en dos formas de vinculación, la legal y reglamentaria (empleado público) o de contrato de trabajo (trabajador oficial) por lo cual el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, estableció la competencia general de los asuntos que serán ventilados ante el Juez Contencioso Administrativo, en los que están “4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.”, con lo que se establece que esta jurisdicción solo conoce de los asuntos propios de los empleados públicos. A su turno, el numeral 4 del artículo 105 ibídem, señala como excepción en temas laborales que la Jurisdicción Contenciosa no conocerá de: “Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.”, con lo que claramente se delimita la competencia del juez del trabajado para esta clase de servidores, que como bien se ha señalado precedentemente su calidad deviene de condiciones distintas a las reglamentarias. Así entonces, concluye la Sala que las relaciones laborares relacionadas por el señor TORRES FERIA en que petitum de demanda corresponden a su vinculación con la Imprenta Nacional de Colombia, entidad adscrito al MINISTERIO DE JUSTICIA, y de las labores desarrolladas en el referido cargo no guardan relación directa con funciones propias de la administración,

por ende, se infiere su calidad de trabajador oficial, por tanto, el competente para conocer de la presente controversia es el Juez Ordinario en razón a la competencia asignada por el legislador en el numeral 1 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, por lo cual se asignará el conocimiento del asunto al JUZGADO VEINTIUNO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales RESUELVE PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO VEINTIUNO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTA y el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTION DEL CIRCUITO JUDICIAL DE LA MISMA CIUDAD en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Ordinaria, en este asunto, representada por el segundo de los Despachos mencionados. SEGUNDO.- REMITIR el proceso a conocimiento del JUZGADO VEINTIUINO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁy copia de la presente providencia al JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTION DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ , para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

NÉSTOR IVÁN JAVIER OSUNA PATIÑO

Presidente

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO RAFAEL ALBERTO GARCÍA ADARVE

Vicepresidente Magistrado (E)

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ANGELINO LIZCANO RIVERA

Magistrada Magistrado

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA WILSON RUIZ OREJUELA

Magistrada Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial