CSDJ - F11001010200020150124300ADJUNTA20150821104332-2015

CONFLICTO NEGATIVO / Jurisdicción Ordinaria Laboral / Jurisdicción Contencioso Administrativa. CONFLICTO ENTRE DIFERENTES JURISDICCIONES / Clausulas Exorbitantes Conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE IBAGUE y el JUZGADO CIVIL DEL CIRCUITO DE PURIFICACIÓN, con ocasión de la demanda laboral, interpuesta por el señor DIEGO MAURICIO LEAL RODRÍGUEZ contra EL

INSTITUTO PURIFICENSE PARA LA RECREACIÓN Y EL DEPORTE

(IPRD).

Se asigna a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil quince (2015) Magistrada Ponente: Dra. JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Radicado: 110010102000201501243-00 (10736-25) Aprobado según Acta de Sala No. 46 ASUNTO Corresponde a la Sala resolver el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO CIVIL DEL CIRCUITO PURIFICACIONTOLIMA Y el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO IBAGUE por el conocimiento de la demanda laboral del señor DIEGO

MAURICIO LEAL RODRÍGUEZ contra EL INSTITUTO PURIFICENSE

PARA LA RECREACIÓN Y EL DEPORTE(IPRD) ANTECEDENTES Y ACTUACIÓN PROCESAL 1.- El señor DIEGO MAURICIO LEAL RODRÍGUEZ, a través de apoderado

judicial, el 12 de agosto de 2014, interpuso demanda laboral contra EL

INSTITUTO PURIFICENSE PARA LA RECREACIÓN Y EL DEPORTE

(IPRD), a fin que se le reconozca que entre las partes existió un contrato de trabajo a término definido y no un contrato de prestación de servicios, en consecuencia se ordene el pago de las prestaciones sociales (fls 1 al 25 c.o 1ª instancia). 2.- Radicada la demanda laboral, la misma fue asignada al JUZGADO CIVIL DEL CIRCUITO DE PURIFICACIONTOLIMA estrado judicial que en proveído del 15 de agosto de 2014, admitió la demanda dándole el trámite correspondiente hasta 7 de abril de 2015 fecha en la que se desarrolló la Audiencia de Conciliación, Saneamiento, Fijación de litigio y decreto de pruebas en la cual se resolvieron las excepciones previas propuestas por la por la parte demandante declarándolas probadas pues en la cláusula vigésima primera del contrato de prestación de servicio se pactó que estaría sujeto a las disposiciones legales de la Ley 80 de 1993 y 1150 de 2007, de acuerdo a esas consideraciones la Instructora de la diligencia ordenó la remisión del expediente a los juzgados administrativos de Ibagué para su conocimiento (fls 26 al 57c.o, 1 cd). 3.- Allegada la actuación a los Juzgados Contenciosos Administrativos, le correspondió el conocimiento del asunto al JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE IBAGUÉ despacho judicial que en auto del 30 de abril de 2015, declaró su falta de competencia en el proceso al

argumentar que en razón a las laborales desarrolladas por el demandante podía determinarse que las mismas eran funciones propias de los trabajadores oficiales. En consecuencia, ordenó el envío del expediente a esta Colegiatura en aras de definirse el Operador Judicial competente para conocer de la demanda laboral en referencia (fls 61 al 62 c.o.).

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1.- Competencia. De conformidad con las atribuciones consagradas en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, en armonía con el numeral 2 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 3º del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Entendida la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia, y la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto. Así tenemos por regla general, el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar no corresponderle, será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario se presenten los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros

acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite.

Por otra parte, y previo a analizar el asunto objeto de estudio, es necesario precisar que en los pronunciamientos de esta Colegiatura, han de desarrollarse los principios rectores los cuales enmarcan una adecuada administración de justicia, en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la función judicial, pues estos pueden generar variaciones en el trámite de los conflictos de jurisdicción y competencia puestos a conocimiento de esta Colegiatura, en aras de prever actualmente un trámite expedito y ágil en orden a lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial tal como lo contempló el principio constitucional consignado en el artículo 2° Superior, veamos: “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” En ese orden de ideas y en procura de materializar tal principio, se ceñirá la Sala a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración en el entendido de que lo pretendido es definir a quién corresponde la

competencia para conocer de determinado proceso judicial, esto es, el verdadero acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta Colegiatura es el órgano constitucional encargado para dirimir este tipo de conflictos, y en aras de garantizar el principio de economía procesal, dada la trascendencia social del litigio traído en autos, por consiguiente, se procederá a analizar el sub lite y tomar una decisión de fondo en la cual se esclarezcan los hechos objeto de la controversia, y así garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política cuyo texto legal es del siguiente tenor: “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. (…)” 2.- Del objeto del presente conflicto. El objeto del presente conflicto se encamina a establecer si en atención a la demanda laboral que instauró el señor DIEGO MAURICIO LEAL RODRÍGUEZ contra el INSTITUTO PURIFICENSE PARA LA RECREACION Y EL DEPORTE (IPRD), la competencia debe ser atribuida a los Jueces Administrativos o por el contrario, a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral. 3.- Del caso en concreto. En el sub exámine, el actor pretende la declaratoria de la existencia de una relación laboral a través de un contrato de trabajo por los servicios prestados

a el INSTITUTO PURIFICENSE PARA LA RECREACION Y EL DEPORTE

(IPRD), en donde desarrolló la siguiente actividad: “prestar sus servicios

como pocinero en las instalaciones de la villa olímpica en el municipio de purificación Tolima” (sic), ejecutada a través de órdenes de prestación de servicio. Definido lo anterior, la Sala entra a estudiar y analizar la normatividad en la cual se amparan los funcionarios de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la Ordinaria, para proponer el conflicto que nos ocupa. Ahora bien, sea lo primero delimitar la competencia que la Ley 712 de 2001, por la cual se reformó el Código Procesal del Trabajo, y le dio a la Jurisdicción Laboral la competencia general de: 1.- Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo. (…)”. Por otra parte, y teniendo en cuenta que la demanda originaria de la presente controversia, se presentó el 12 de agosto de 2014 en vigencia de la Ley 1437 de 2011, se debe atender lo dispuesto en el inciso 3° del Artículo 308 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso (Ley 1437 de 2011), en el cual el legislador dispuso un periodo de transición para los asuntos que deberán ser tramitados a la luz de dichas disposiciones, en los siguientes términos: “Los procedimientos y actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”, atendiendo lo contenido en el mencionada ley para la solución del presente caso. Ahora bien hechas las precisiones normativas pertinentes, el artículo 104 numeral 4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo, señala la competencia de los jueces administrativos, en los siguientes términos: “(…)Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado (…)” (sic, para lo transcrito).

En virtud de lo anterior y de acuerdo a lo que pretende el actor con su demanda ordinaria laboral, relacionada con obtener la declaratoria de una relación laboral desarrollada a través de un contrato de trabajo en razón a su vinculación con el Instituto Purificense para la Recreación del Deporte (IPRD), se estableció en la demanda y de las pruebas obrantes en el expediente, que ésta fue realizada inicialmente, mediante un contrato verbal, y posteriormente a través de la suscripción de sendos contratos de prestación de servicios desde el 25 noviembre 2013 hasta el 13 de junio de 2014, con lo cual se tiene un vínculo de tipo contractual entre las partes hoy en conflicto. Ahora bien, obra en el expediente copias de los contratos de prestación de servicios suscritos por el actor y la entidad accionada, de cuyo contenido se observa la inclusión de clausulados especiales, denominados cláusulas

exorbitantes, en las cuales se asignan las potestades extraordinarias en favor de la demanda para poder asegurar el cumplimiento de sus fines estatales; para ilustrar el tema se trae a colación la sentencia del veinticuatro (24) de octubre de dos mil trece (2013) con Radicación número: 23001-2331-000-2000-02857-01(24697) en la cual fungió como ponente el Consejero:

ENRIQUE GIL BOTERO, en SALA DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA SUBSECCION C) del CONSEJO DE ESTADO “En materia contractual, la administración tiene la dirección y control de la celebración y ejecución del contrato, función que desarrolla, entre otras formas, a través de las cláusulas exorbitantes, caracterizadas, esencialmente, por la inaplicabilidad de algunos principios contractuales del derecho civil, toda vez que, precisamente, al practicarse quebrantan la igualdad y conmutatividad propias del acuerdo de voluntades. En efecto el artículo 14 de la Ley 80 de 1993, establece: “Art. 14. De los medios que pueden utilizar las entidades estatales para el cumplimiento del objeto contractual. Para el cumplimiento de los fines de la contratación, las entidades estatales al celebrar un contrato: “1o. Tendrán la dirección general y la responsabilidad de ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato. En consecuencia, con el exclusivo objeto de evitar la paralización o la afectación grave de los servicios públicos a su cargo y asegurar la inmediata, continua y adecuada prestación, podrán, en los casos previstos en el numeral 2o. de este artículo, interpretar los documentos

contractuales y las estipulaciones en ellos convenidas, introducir modificaciones a lo contratado y, cuando las condiciones particulares de la prestación así lo exijan, terminar unilateralmente el contrato celebrado.” (subrayas fuera del texto) El fundamento de estos poderes, reservados a la administración, es el interés general, deducible de la teleología de los extremos del contrato estatal. En efecto, la entidad pública que acude al negocio jurídico, directa o indirectamente, espera un beneficio colectivo, y el contratista, por su parte, pretende con la suscripción del acuerdo incrementar su patrimonio. Ahora bien, las cláusulas exorbitantes son -de acuerdo con la Ley 80 de 1993-: la interpretación unilateral de los documentos contractuales y de las estipulaciones en ellos convenidas1, la introducción de modificaciones a lo pactado2, la terminación 1 El artículo 15 de la Ley 80 de 1993, establece: “Art. 15. De la interpretación unilateral. Si durante la ejecución del contrato surgen discrepancias entre las partes sobre la interpretación de algunas de sus estipulaciones que puedan conducir a la paralización o a la afectación grave del servicio público que se pretende satisfacer con el objeto contratado, la entidad estatal, si no se logra acuerdo, interpretará en acto administrativo debidamente motivado, las estipulaciones o cláusulas objeto de la diferencia.” 2 El artículo 16 de la Ley 80 de 1993, establece: “Art. 16. De la modificación unilateral. Si durante la ejecución del contrato y para evitar la paralización o la afectación grave del servicio público que se deba satisfacer con él, fuere necesario introducir variaciones en el

contrato y previamente las partes no llegan al acuerdo respectivo, la entidad en acto administrativo debidamente motivado, lo modificará mediante la supresión o adición de unilateral3, la caducidad administrativa4, la reversión5 y el sometimiento a las leyes nacionales. En este orden de ideas, las cláusulas exorbitantes le otorgan ventajas a la Administración, porque es gestora del interés colectivo. Ahora bien, con la Ley 80 de 1993, su existencia opera tanto ex leye como ex contrac, dependiendo del acuerdo que se trate. En efecto, el artículo 14 de la norma en cita establece: obras, trabajos, suministros o servicios. “Si las modificaciones alteran el valor del contrato en un veinte por ciento (20%) o más del valor inicial, el contratista podrá renunciar a la continuación de la ejecución. En este evento, se ordenará la liquidación del contrato y la entidad adoptará de manera inmediata las medidas que fueren necesarias para garantizar la terminación del objeto del mismo.” 3 El artículo 17 de la Ley 80 de 1993, establece: “Art. 17. De la terminación unilateral. La entidad en acto administrativo debidamente motivado dispondrá la terminación anticipada del contrato en los siguientes eventos: “1o. Cuando las exigencias del servicio público lo requieran o la situación de orden público lo imponga. “2o. Por muerte o incapacidad física permanente del contratista, si es persona natural, o por disolución de la persona jurídica del contratista.” “3o. Por interdicción judicial o declaración de quiebra del contratista. “4o. Por cesación de pagos, concurso de acreedores o embargos judiciales del

contratista que afecten de manera grave el cumplimiento del contrato. “Sin embargo, en los casos a que se refieren los numerales 2o. y 3o. de este artículo podrá continuarse la ejecución con el garante de la obligación. “La iniciación de trámite concordatario no dará lugar a la declaratoria de terminación unilateral. En tal evento la ejecución se hará con sujeción a las normas sobre administración de negocios del deudor en concordato. La entidad dispondrá las medidas de inspección, control y vigilancia necesarias para asegurar el cumplimiento del objeto contractual e impedir la paralización del servicio.” 4 El artículo 18 de la Ley 80 de 1993, establece: “Art. 18. De la caducidad y sus efectos. La caducidad es la estipulación en virtud de la cual si se presenta alguno de los hechos constitutivos de incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, que afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y evidencie que puede conducir a su paralización, la entidad por medio de acto administrativo debidamente motivado lo dará por terminado y ordenará su liquidación en el estado en que se encuentre. “En caso de que la entidad decida abstenerse de declarar la caducidad, adoptará las medidas de control e intervención necesarias, que garanticen la ejecución del objeto contratado. La declaratoria de caducidad no impedirá que la entidad contratante tome posesión de la obra o continúe inmediatamente la ejecución del objeto contratado, bien sea a través del garante o de otro contratista, a quien a su vez se le podrá declarar la caducidad, cuando a ello hubiere “Art. 14. De los medios que pueden utilizar las entidades estatales

para el cumplimiento del objeto contractual. Para el cumplimiento de los fines de la contratación, las entidades estatales al celebrar un contrato: (…) “2. Pactarán las cláusulas excepcionales al derecho común de terminación, interpretación y modificación unilaterales, de sometimiento a las leyes nacionales y de caducidad en los contratos que tengan por objeto el ejercicio de una actividad que constituya monopolio estatal, la prestación de servicios públicos o la explotación y concesión de bienes del Estado, así como en los contratos de obra. En los contratos de explotación y concesión de bienes del Estado se incluirá la cláusula de reversión. “Las entidades estatales podrán pactar estas cláusulas en los contratos de suministro y de prestación de servicios. “En los casos previstos en este numeral, las cláusulas excepcionales se entienden pactadas aún cuando no se consignen expresamente. Que estos poderes operan ex leye significa que se integran a los contratos aun cuando no se pacten, porque la norma los incorpora directamente en algunos negocios, concretamente los que tienen por objeto: el ejercicio de una actividad que constituya monopolio estatal, la prestación de servicios públicos, la explotación y concesión de bienes del Estado, y los contratos de obra. En estos casos la norma es impositiva, al advertir que para el efectivo cumplimiento de los fines de la contratación las entidades “pactarán” estos poderes; no obstante, si no se estipulan, el inciso tercero del mismo numeral señala que se entienden pactadas aunque no se consignen expresamente.

lugar. “Si se declara la caducidad no habrá lugar a indemnización para el contratista, quien se hará acreedor a las sanciones e inhabilidades previstas en esta ley. “La declaratoria de caducidad será constitutiva del siniestro de incumplimiento.” 5 El artículo 19 de la Ley 80 de 1993, establece: “Art. 19. De la reversión. En los contratos de explotación o concesión de bienes estatales se pactará que, al finalizar el término de la explotación o concesión, los elementos y bienes directamente afectados a la misma pasen a ser propiedad de la entidad contratante, sin que por ello ésta deba efectuar compensación alguna.” Sin embargo, estas cláusulas también pueden ser ex contractu, es decir, que sólo harán parte del negocio por voluntad expresa de las partes, aunque la ley sólo establece tal posibilidad en dos tipos de contratos: suministro y prestación de servicios profesionales. En particular, el artículo 18 de la Ley 80 de 1993 establece las características de la caducidad, y advierte que se trata de un poder establecido en favor de la administración, que sólo procede en caso de incumplimiento de las obligaciones del contratista. En este sentido, los hechos constitutivos de incumplimiento del contratista deben circunscribirse al contrato, es decir, que son las obligaciones derivadas del negocio jurídico las que determinan si éste ha cumplido o no. No obstante, ese incumplimiento debe ser de tal magnitud que afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y se evidencie que conduce a su paralización. La norma en mención, establece: “Art. 18. De la caducidad y sus

efectos. La caducidad es la estipulación en virtud de la cual si se presenta alguno de los hechos constitutivos de incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, que afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y evidencie que puede conducir a su paralización, (…)” Cuando se configuren los requisitos, la administración, mediante acto administrativo motivado, declarará la terminación del contrato y ordenará su liquidación en el estado en el que se encuentre. Esta previsión está consagrada en el inciso primero del artículo 18 de la Ley 80 de 1993, en los siguientes términos: “…la entidad por medio de acto administrativo debidamente motivado lo dará por terminado y ordenará su liquidación en el estado en que se encuentre.” Con lo anterior, advierte la Sala que la inclusión en los contratos de éstas cláusulas excepcionales consagradas en los artículos 14, 15, 16, 17, 18 ibídem (interpretación, modificación y terminación unilateral del contrato y la caducidad), de la Ley 80 de 1993, habilita al Juez Contencioso para conocer de los asuntos en que el litigio gire en torno a las potestades del Estado de hacer exigibles las estipulaciones contenidas en el negocio jurídico. Por ello, el estatuto de contratación prevé de manera exclusiva en su artículo 155 numeral 5 “Del juez competente” para conocer de los asuntos suscitados del ejercicio de la función contractual del Estado, asignado tal conocimiento al Juez de lo Contencioso Administrativo, resaltando: “Artículo 155. Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. Los jueces administrativos conocerán en

primera instancia de los siguientes asuntos:

5. De los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en que sea parte una entidad pública en sus distintos órdenes o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado, y de los contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan cláusulas exorbitantes, cuando la cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes” Así las cosas, no hay lugar a discusión respecto de la naturaleza estatal del contrato celebrado entre DIEGO MAURICIO LEAL RODRÍGUEZ y EL

INSTITUTO PURIFICENSE PARA LA RECREACIÓN Y EL DEPORTE

(IPRD), a fin de determinar la jurisdicción competente encargada para dirimir la controversia que de él emane, motivación soportada en los contratos estatales anexos al expediente, donde expresamente se consagró su naturaleza y por ende las consecuencias jurídicas del mismo, quedando demostrado con ello que no se trata de un asunto que debe ser ventilado ante la Jurisdicción Ordinaria en su Especialidad Laboral, sino ante el juez natural de la relación jurídica que dio origen a la presente controversia, como lo es el Juez de lo Contencioso Administrativo, es decir, el JUZGADO

PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO IBAGUÉ.

En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el

JUZGADO CIVIL DEL CIRCUITO PURIFICACIÓN – TOLIMA y el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE IBAGUÉ en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en este asunto, representada por el segundo de los Despachos mencionados. SEGUNDO.- REMITIR el proceso a conocimiento del JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO IBAGUÉ, y copia de la presente providencia al JUZGADO CIVIL DEL CIRCUITO PURIFICACIÓN – TOLIMA, para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO

Presidente Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ANGELINO LIZCANO RIVERA

Magistrada Magistrado

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA WILSON RUIZ OREJUELA

Magistrada Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial