CSDJ - F11001010200020150170800ADJUNTA20150626122818-2015

CONFLICTO NEGATIVO / Jurisdicción Ordinaria Civil y Jurisdicción Contencioso Administrativa El presente caso se trata entonces de un litigio que, aunque se da entre actores del sistema de seguridad social en salud, se debe resolver principalmente en aplicación de las instituciones del derecho administrativo por cuanto va más allá de las controversias que se desprenden del acceso a prestaciones de salud o de aquellas que surgen entre prestadores, administradores y financiadores en relación con el pago (a través del cobro o del recobro de facturas) de servicios de salud que ya han sido prestados. Asignó el conocimiento a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., veintitrés (23) de junio de dos mil quince (2015) Magistrada Ponente Dra. JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Radicado No. 110010102000201501708-00 (10895-25) Aprobado según Acta de Sala No. 48 ASUNTO Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de competencias suscitado entre el JUZGADO VEINTIDÓS ADMINISTRATIVO ORAL – SECCIÓN SEGUNDA DEL CIRCUITO DE BOGOTA y el JUZGADO TRECE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, con ocasión del conocimiento de la Acción de Nulidad y Restablecimiento interpuesta por el señor MIGUEL ANGEL QUIMBAY MORA contra la UNIDAD

ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL

–UGPP. ANTECEDENTES RELEVANTES 1.- El 24 de marzo de 2015, el apoderado del señor MIGUEL ANGEL QUIMBAY MORA, presentó Acción de Nulidad y Restablecimiento

contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP, cuyas pretensiones son: “1. Declarar nula la resolución No. RDO 610 de 28/04/2014 expedida por la entidad UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP mediante la cual se profirió liquidación oficial en contra del señor MIGUEL ANGEL QUIMBAY MORA, por omisión y pago de los aportes al sistema de protección social, por lo periodos comprendidos entre junio de 2008 a diciembre de 2009.

2. Declarar nula la resolución RDC 416 de fecha 29 de septiembre de 2014 expedida por la UNIDAD

ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP, mediante la cual se ratificó la liquidación oficial en contra del señor MIGUEL ANGEL QUIMBAY MORA por omisión y pago de los aportes al sistema de protección social, por lo periodos comprendidos entre junio de 2008 a diciembre de 2009.

3. Que como consecuencia de lo anterior, se ordene a la

UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP que realice la

liquidación bajo lo estipulado por la Ley.

4. Que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término de establecido en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.” (sic) (folios 1 a 46 c.o) 2.- Sometida a reparto la actuación le correspondió conocer del proceso al Juzgado Veintidós Administrativo Oral – Sección Segunda del Circuito de Bogotá, quien al estudiar el caso consideró que “La materia del presente asunto constituye un conflicto respecto de la seguridad social surgido entre una entidad pública y un trabajador independiente, es por ello y con base en los poderes de ordenación, e instrucción del juzgador y en aplicación del derecho fundamental al debido proceso y los principios de celeridad, eficacia, contradicción, que se ordena remitir el expediente a los Jueces Laborales del Circuito Judicial de Bogotá – Reparto-, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 168 del C.P.A.C.A.”, por lo cual ordenó remitir el asunto a los Juzgados de la Sección Tercera del Circuito de Bogotá (folios 47 a 55 c.o.)

3. Una vez llegado el proceso a esa jurisdicción, correspondió su conocimiento al Juzgado Trece Laboral del Circuito de Bogotá, quien en Auto del 26 de mayo de 2015 indicó que el despacho carecía de competencia para conocer del asunto, por cuanto “el demandante sin duda alguna busca controvertir los actos administrativos de liquidación oficial emitidos por la UGPP por el incumplimiento del deber de afiliación y pago de aportes al sistema de la protección social y no haber cumplido con el deber de presentar las autoliquidaciones y pago

al sistema de la protección social, trámites previos a un cobro coactivo, circunstancias que ponen en evidencia la falta de competencia para conocer de este asunto por parte de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, por cuanto no se adecúa a las materias que de conformidad con el artículo 2º conocer este despacho”, y agregó “Siendo ello así, conforme lo señala la norma antes transcrita, es evidente que al constituir la liquidación oficial un acto administrativo que constituye un título ejecutivo para un cobro coactivo, quien ejerce control jurisdiccional sobre ellos es la Jurisdicción Contencioso Administrativa y no la Ordinaria Laboral”, por lo cual trabó el conflicto de competencias y remitió el asunto a esta Corporación (folios 56 a 59 c.o).

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1.- Competencia. De conformidad con las atribuciones consagradas en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, en armonía con el numeral 2 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 3º del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Entendida la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia, y la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto.

Así tenemos por regla general, el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar no corresponderle, caso en el que será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario se presenten los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite, esto es, que no haya sido fallado.

Por otra parte, y previo a analizar el asunto objeto de estudio, es necesario precisar que en los pronunciamientos de esta Colegiatura, han de desarrollarse los principios rectores los cuales enmarcan una adecuada administración de justicia, en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la función judicial, pues estos pueden generar variaciones en el trámite de los conflictos de jurisdicción y competencia puestos a conocimiento de esta Colegiatura, en aras de prever actualmente un trámite expedito y ágil en orden a lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial tal como lo contempló el principio constitucional consignado en el artículo 2° Superior, veamos: “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional,

mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” En ese orden de ideas y en procura de materializar tal principio, se ceñirá la Sala a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración en el entendido de que lo pretendido es definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, esto es, el verdadero acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta Colegiatura es el órgano constitucional encargado para dirimir este tipo de conflictos, y en aras de garantizar el principio de economía procesal, dada la trascendencia social del litigio traído en autos, por consiguiente, se procederá a analizar el sub lite y tomar una decisión de fondo en la cual se esclarezcan los hechos objeto de la controversia, y así garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política cuyo texto legal es del siguiente tenor: “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. (…)” 2.- Objeto del conflicto. El objeto del presente conflicto radica en determinar cuál es la jurisdicción competente para el conocimiento de la demanda de Acción de Nulidad y Restablecimiento interpuesta por el apoderado judicial del

señor MIGUEL ANGEL QUIMBAY MORA contra la UNIDAD

ADMINISTRATIVA ESPECIAL D E GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP. 3.- Del caso en concreto.

En el sub - examine, el demandante pretende se declare nula la la resolución No. RDO 610 de 28/04/2014 expedida por la entidad UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP mediante la cual se profirió liquidación oficial en su contra por omisión y pago de los aportes al sistema de protección social, por los periodos comprendidos entre junio de 2008 a diciembre de 2009 y también la resolución RDC 416 de fecha 29 de septiembre de 2014 expedida por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP, mediante la cual se ratificó la liquidación oficial en contra del señor MIGUEL ANGEL QUIMBAY MORA por omisión y pago de los aportes al sistema de protección social, por los periodos comprendidos entre junio de 2008 a diciembre de 2009; ordenando en consecuencia, se ordene a la referida UNIDAD que realice la liquidación bajo lo estipulado por la Ley. Definido lo anterior, la Sala entra a estudiar y analizar la normatividad en la cual se amparan los funcionarios de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la Ordinaria, para proponer el conflicto que nos ocupa. Al respecto se tiene que con la Ley 100 de 1993 se creó el “Sistema de

Seguridad Social Integral”, con el objeto de garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad, con el fin de brindar una calidad de vida de acuerdo con el postulado constitucional de un orden social justo e igualitario, mediante la protección de las contingencias que la afecten, y estando sujeta a los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación. También se concibió constitucional y legalmente la Seguridad Social como un servicio público obligatorio el cual está direccionado, coordinado y bajo control del Estado siendo este último el rector y los particulares sus prestadores, quedando así este sistema sin lugar a duda, ligado claramente a la Ley 100 de 1993, en el sentido de que comprende los sistemas generales de pensiones, de salud, de riesgos profesionales y los servicios sociales obligatorios, definidos en dicha normatividad, por manera que no reviste duda alguna que lo que no está comprendido dentro de los respectivos regímenes no hace parte del sistema de seguridad social integral. Por otro lado encontramos que el artículo 48 de la Constitución Política consagró como derecho fundamental la garantía a todos los habitantes del derecho irrenunciable a la seguridad social, y establece que el Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente su cobertura que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley. Así mismo, dispone que la seguridad social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de acuerdo con la ley, y que sus recursos no se puedan destinar ni utilizar a fines diferentes. En el presente caso, el demandante MIGUEL ANGEL QUIMBAY busca con la Acción de Nulidad y Restablecimiento interpuesta contra la

UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, que se declare la nulidad de las resoluciones mediante las cuales se profirió en su contra liquidación oficial por omisión y pago de los aportes al sistema de protección social, por los periodos comprendidos entre junio de 2008 a diciembre de 2009, como trabajador independiente, pues la liquidación fue realizada de manera arbitraria por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP, toda vez que se tomó como base de la cotización el valor total de las declaraciones de renta, pero omitiendo realizar las deducciones, para establecer el valor de la renta líquida. El Juez Administrativo, justificó la falta de competencia para conocer del asunto, indicando que el mismo hace relación a una controversia surgida entre una entidad pública y un trabajador independiente, respecto de la seguridad social, motivo por el cual es pertinente para esta Colegiatura diferenciar que la presente colisión de jurisdicciones no se trata de aquellos conflictos de competencia suscitados entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción de lo contencioso administrativo por un asunto de seguridad social, pues no se origina en conflictos entre un afiliado, beneficiario o usuario, empleador o una entidad de seguridad social, pues como se observa claramente en el presente caso, se busca la nulidad de las resoluciones expedidas por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, por haber realizado la liquidación de los aportes a que

estaba obligado el demandante de una manera errada y arbitraria. es decir en este caso NO SE ESTÁ TRATANDO EL TEMA DE

SEGURIDAD SOCIAL.

Ciertamente, en el caso de conflictos que hacen relaciones al tema de seguridad social, en varias ocasiones esta Sala ha dirimido ese tipo especial de conflicto de competencias entre jurisdicciones, asignando el conocimiento de tales procesos a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social1, en razón de la prevalencia de la norma especial de asignación de jurisdicción contenida en la Ley 1122 de 2007, modificada por la ley 1438 de 2011 (artículo 126, literal f) y del alcance de la cláusula general y residual de competencia de la jurisdicción ordinaria en relación con el contenido normativo del artículo 104 del CPACA en cuanto a litigios sobre seguridad social. Sin embargo, la Sala encuentra que el presente conflicto de jurisdicciones se produjo con ocasión de una acción de Acción de Nulidad y Restablecimiento del derecho encaminada a obtener la obtención de la nulidad de las resoluciones mediante las cuales se profirió liquidación oficial en contra del demandante, por omisión y pago de los aportes al sistema de protección social, por lo periodos comprendidos entre junio de 2008 a diciembre de 2009 y se confirmó esta resolución, demanda la cual debe dar origen a un proceso distinto al de la controversia judicial de los temas de seguridad social, pues en efecto, como lo afirma el Juzgado Laboral, este es paso previo para proceder a realizar un cobro coactivo cuyo control corresponde a la jurisdicción administrativa, pues la pretensión principal es atacar la

legalidad de un acto administrativo. En el presente caso, se trata de obtener la declaratoria de nulidad de un acto administrativo, encaminado a obtener en favor de la administración, 1 Cf. Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia del 24 de julio de 2013 (Rad. 110010102000201301544-00, M.P. Dr. José Ovidio Claros Polanco); providencia del 30 de octubre de 2013 (Rad. 110010102000201302347-00, M.P. Dra. Julia Emma Garzón de Gómez); providencia del 11 de junio de 2014 (Rad. 110010102000201302787-00, M.P. Dr. Néstor Iván Osuna Patiño); providencia del 11 de agosto de 2014 (Rad. 110010102000201401722-00, M.P. Dr. Néstor Iván Osuna Patiño), entre otras. Véase igualmente: Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa, Circular PSAC14-29 del 16 de septiembre de 2014. el pago de unos aportes al sistema de seguridad social, por lo cual contexto fáctico y normativo que lo rige es diferente, pues se trata de un asunto donde las pretensiones van encaminadas a obtener que los actos administrativos proferidos en su contra se dejen sin efecto, por cuanto fueron realizadas de manera errada y arbitraria, lo cual puede implicar que el Estado pueda estar incuso en un daño antijurídico. Se trata entonces de un litigio que, aunque se presenta entre actores del sistema de seguridad social en salud, se debe resolver principalmente en aplicación de las instituciones del derecho administrativo y que, por

cierto, va más allá de las controversias que surgen de la relación entre un afiliado, beneficiario, usuario o empleador y una entidad de seguridad social, por la prestación de servicios de salud. Ahora sí, teniendo claro el objeto de la demanda, es importante traer a colación lo señalado en el inciso 1º del artículo 140 del CPACA así: “en los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado”; mientras que en su 2º inciso se dispone que “de conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma”. De tal forma, cuando se advierta que más allá de las controversias tipificadas como propias del sistema de seguridad social en salud, regidas por las normas especiales del derecho de la seguridad social, y que en los términos del artículo 2.4 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP (Ley 1564 de 2012) y del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, deben ser conocidas por los jueces laborales y de la seguridad social; se está ante un posible caso de responsabilidad extracontractual de agentes del Estado, separable del contexto anterior, por lo cual la competencia para

conocer de estos asuntos le corresponderá a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De tal forma, esta Colegiatura, enviará las presentes diligencias a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cabeza del JUZGADO VEINTIDÓS ADMINISTRATIVO ORAL – SECCION SEGUNDA DEL CIRCUITO DE BOGOTA, donde se deberá continuar con el respectivo trámite. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales RESUELVE PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO VEINTIDÓS ADMINISTRATIVO ORAL – SECCION SEGUNDA DEL CIRCUITO DE BOGOTA y el JUZGADO TRECE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ de la misma ciudad, en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, en este asunto, representada por el primero de los despachos referidos. SEGUNDO.- REMITIR el proceso a conocimiento del JUZGADO VEINTIDÓS ADMINISTRATIVO ORAL – SECCION SEGUNDA DEL CIRCUITO DE BOGOTA, y copia de la presente providencia al JUZGADO TRECE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ de la misma ciudad, para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrado Magistrada

ANGELINO LIZCANO RIVERA MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA

Magistrado Magistrada

WILSON RUIZ OREJUELA

Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial